城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目適宜區(qū)分析

陳俊華

一、引言

隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地管理制度的日益嚴(yán)格，城鎮(zhèn)化所需要的建設(shè)用地指標(biāo)越來越緊張，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的出臺，無疑對當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張狀況起到了一定的緩解作用，但各地在運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策中也表現(xiàn)出一定的盲目性、隨意性、無序性。雖然對不規(guī)范的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤清理工作已告一段落，但各地在運(yùn)用掛鉤政策時，不考慮農(nóng)村實際狀況盲目開展掛鉤試點工作，將獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)置于首位，使得掛鉤項目實施規(guī)劃方案在后期實施過程中反復(fù)修改、掛鉤項目區(qū)位置反復(fù)調(diào)整，項目整體實施效果不理想等現(xiàn)實問題。

筆者認(rèn)為產(chǎn)生這些問題的根源在于，掛鉤項目實施規(guī)劃方案編制的前期沒有對項目適宜性進(jìn)行深入分析，沒有將掛鉤項目區(qū)放在最適宜開展拆舊建新的區(qū)域。因此，如何科學(xué)合理的選擇掛鉤項目區(qū)就成了掛鉤項目實施的首要問題。筆者結(jié)合參與完成的西安市高陵縣等周邊區(qū)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作實踐與經(jīng)驗，從掛鉤項目開展應(yīng)具備的條件、典型掛鉤項目的特點及掛鉤項目適宜區(qū)分析，為掛鉤項目前期研究和最終確定掛鉤項目區(qū)提供依據(jù)。

二、開展掛鉤試點項目應(yīng)具備的條件

筆者結(jié)合參與完成的西安市高陵縣、戶縣、閻良區(qū)、長安區(qū)等周邊區(qū)縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作實踐與經(jīng)驗，總結(jié)開展掛鉤試點項目應(yīng)重點具備以下條件：

（一）農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力較大

農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾增加耕地的潛力是開展掛鉤項目的前提和依據(jù)。因為，某一區(qū)域土地整理復(fù)墾潛力越大，其整理復(fù)墾為耕地的面積就越大，扣除村民安置所需用地后，騰挪的建設(shè)用地指標(biāo)就越多。相反，若某一區(qū)域土地整理復(fù)墾潛力越小，那么村莊整理復(fù)墾為耕地的面積就越小，建新安置地塊面積和拆舊村民原占用面積相差越小，農(nóng)村居民點用地并沒有減少，土地利用結(jié)構(gòu)和集約度也沒有提升，僅是改變農(nóng)民的居住方式，而沒有從根本上優(yōu)化其生產(chǎn)、生活模式，也就無法體現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的初衷。所以，對于農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾增加耕地潛力較大的區(qū)域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。

（二）復(fù)墾耕地預(yù)期質(zhì)量能夠達(dá)到耕地占用與補(bǔ)充之間的質(zhì)量平衡

一般來說，對于自然條件地質(zhì)狀況適宜、新覆土有機(jī)含量高、農(nóng)田水利設(shè)施齊全的區(qū)域適宜開展掛鉤項目，反之不適宜。如陜西省高陵縣通遠(yuǎn)鎮(zhèn)杜家村周圍有涇惠南一干渠、涇惠四支渠等農(nóng)田水利設(shè)施，同時拆舊地塊地勢平坦，周圍新覆土有機(jī)含量高，復(fù)墾耕地質(zhì)量預(yù)期較高，適宜作為掛鉤項目區(qū)。相反，處于地質(zhì)洪澇災(zāi)害多發(fā)地帶、風(fēng)景名勝及自然保護(hù)區(qū)、重要水源保護(hù)地的偏遠(yuǎn)村莊，不適宜復(fù)墾為耕地，或者說即使復(fù)墾為耕地也不利于規(guī)模經(jīng)營和耕地效益的發(fā)揮，均不適宜作為掛鉤項目區(qū)。如陜西省周至縣九峰鄉(xiāng)耿峪村位于耿峪溝風(fēng)景旅游區(qū)和秦嶺國家植物園范圍內(nèi)，這部分村莊農(nóng)民搬遷應(yīng)與生態(tài)脆弱區(qū)等生態(tài)建設(shè)工程相結(jié)合進(jìn)行，不宜進(jìn)行“退宅還耕”，而宜進(jìn)行“退宅還林”。

（三）農(nóng)民拆舊建新積極性較高

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作應(yīng)該考慮，百姓形成了特定的文化、生活習(xí)俗的地方，他們是否愿意搬遷，是否愿意改變家園環(huán)境，是否有經(jīng)濟(jì)條件改變居住方式。如果掛鉤項目拆舊區(qū)農(nóng)民拆舊建新積極性不高，強(qiáng)行開展不利于推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，且有可能引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。若在掛鉤項目實施過程中，尤其是在項目開展前期，對農(nóng)民拆舊建新的意愿做充分的調(diào)查了解，在實施過程中對補(bǔ)償措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等充分征詢被拆遷農(nóng)民意見并予以考慮，那么掛鉤項目在后期實施時就會相對平穩(wěn)順利。因此，對于農(nóng)民拆舊建新積極性高的區(qū)域適宜作為掛鉤項目區(qū)，反之則不適宜。

（四）掛鉤運(yùn)作模式合理

掛鉤運(yùn)作模式是掛鉤項目后期順利實施的保障。掛鉤運(yùn)作模式主要有三種，一是政府主導(dǎo)型運(yùn)作模式，這種模式的特點是以政府為主，需要強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力來支撐；二是市場主導(dǎo)型運(yùn)作模式，這種模式是以市場為主，政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范和服務(wù)，能夠多渠道籌集資金，改變一些地方有資源但無資金的現(xiàn)象；三是農(nóng)村集體自主型運(yùn)作模式，這種模式由集體土地所有者運(yùn)作，公共參與性較強(qiáng)，資金籌集方式可以實現(xiàn)多元化，可以充分發(fā)揮農(nóng)民自身的積極性。總之，每種運(yùn)作模式都有其自身的優(yōu)缺點，各區(qū)縣在開展掛鉤項目時應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c，采取適宜的掛鉤運(yùn)作模式以保障掛鉤項目順利推行。

（五）拆舊區(qū)整理復(fù)墾所需資金能夠落實

掛鉤政策要求，“掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾新增耕地面積歸還，同時，陜西省國土資源廳每年會依據(jù)指標(biāo)歸還計劃，每年年底對全省各試點縣（市、區(qū)）掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還情況開展年度考核。所以，落實拆舊區(qū)土地整理復(fù)墾資金是掛鉤項目實施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，資金是否到位，將直接影響項目能否順利推進(jìn)，進(jìn)而影響掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的如期歸還。因此，對于拆舊區(qū)整理復(fù)墾資金難以落實的區(qū)域不適宜開展掛鉤項目。

（六）符合土地利用總體規(guī)劃要求

掛鉤項目拆舊區(qū)首先應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界范圍之外。因為規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模邊界范圍內(nèi)的村莊在規(guī)劃期內(nèi)絕大部分會完全轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，尤其在城市中心區(qū)位條件優(yōu)越的村莊，復(fù)耕的處理方式不符合城市總體規(guī)劃用地布局，亦不能發(fā)揮該地區(qū)土地的最佳效益。

三、適宜度較高增減掛鉤項目區(qū)特點分析——以陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤項目區(qū)為例

由我公司承擔(dān)的陜西省高陵縣東樊村增減掛鉤試點項目被認(rèn)為是開展掛鉤項目適宜度較高的試點區(qū)域。本文以此為案例，分析開展掛鉤試點項目所需具備的條件在實際中的應(yīng)用。

（一）基本情況

東樊村是典型的關(guān)中農(nóng)村，位于高陵縣東部，包括4個分散的自然村。全村共1609人421戶，村莊面積32.13公頃，戶均占地面積1.14畝；村民房屋總面積8.2萬m2，戶均195m2。該村“空心化”嚴(yán)重，且布局零亂，90%的房屋是磚混結(jié)構(gòu)，所有房屋均沒有節(jié)能環(huán)保設(shè)施，房屋抗震性能差，急需要加以改造。同時，東樊村遠(yuǎn)離高陵縣城，自身不具備城中村改造的能力。

（二）適宜性分析

1. 東樊村村莊整理復(fù)墾潛力大，且復(fù)耕后耕地預(yù)期質(zhì)量較高。經(jīng)過摸底調(diào)查，東樊村全村421戶1609人，村莊用地面積32.13畝，戶均占地1.14畝。按照《高陵縣農(nóng)村新社區(qū)布局規(guī)劃》，東樊新社區(qū)規(guī)劃戶均宅基地0.44畝，綜合考慮新分戶和進(jìn)縣城安置后，東樊村農(nóng)村居民點整理復(fù)墾潛力為20.13公頃，土地節(jié)約率達(dá)到62.6%，農(nóng)村居民點整理復(fù)墾潛力大。

2. 群眾支持，社會可接受性較高。高陵縣政府在開展掛鉤試點工作前期，堅持讓農(nóng)民了解、請農(nóng)民參與、由農(nóng)民決策的路線，進(jìn)村入戶宣傳，與群眾反復(fù)討論，所制定的掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃滿足群眾需求，得到群眾的廣泛支持。因而在該地區(qū)開展掛鉤社會阻力相對較小，具有較好的社會可行性。

3. 政府主導(dǎo)。高陵縣東樊村增減掛鉤項目，采取“政策撬動、政府推動、市場拉動和群眾互動”的方式，由高陵縣人民政府組織協(xié)調(diào)，高陵縣國土資源局負(fù)責(zé)編制掛鉤規(guī)劃設(shè)計、籌措資金、監(jiān)督安置工程執(zhí)行情況。這種運(yùn)作模式以行政手段為主，統(tǒng)一由政府安排，資金投入以政府投入為主，項目申請到竣工驗收，以及掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用均由政府來控制，從而確保保障掛鉤項目的高效實施。

（三）項目實施效果

2010年11月5日，國土資源部部長徐紹史考察高陵縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，對東樊村安置新社區(qū)建設(shè)十分贊賞，他說，新社區(qū)保留了農(nóng)耕文明的印記和關(guān)中民俗文化特色，設(shè)計風(fēng)格豐富多彩，值得推廣借鑒。具體實施效果如下：

1. 城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。增減掛鉤項目的實施，東樊村耕地面積則由152.07公頃增加到172.20公頃，新增耕地20.13公頃，農(nóng)村集體建設(shè)用地由32.13公頃減少到12.00公頃、戶均建設(shè)用地由1.14畝減少到0.44畝、土地節(jié)約率達(dá)到62.6%。增減之間，既保障了耕地總量不變，又使城鄉(xiāng)土地資源得到優(yōu)化配置。

2. 群眾財產(chǎn)有所增加。通過此次掛鉤項目的實施，東樊村戶均資產(chǎn)由7.36萬元，增加到每戶25萬元，凈增加17.64萬元。

3. 群眾生活條件得到了較大改善。東樊村新社區(qū)配有活動廣場、公共服務(wù)設(shè)施、綠地、排水等設(shè)施，建設(shè)采用節(jié)能環(huán)保的新材料，外墻使用保溫新工藝，為每戶配套建設(shè)了沼氣池、抗震等設(shè)施。同時，新社區(qū)配有獨立的養(yǎng)殖小區(qū)，使得社區(qū)干凈整潔，并保留了農(nóng)耕文明的印記和關(guān)中民俗文化特色。

4. 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)趨于規(guī)模化經(jīng)營。東樊村新社區(qū)建設(shè)了2公頃的現(xiàn)代養(yǎng)殖小區(qū)，實現(xiàn)傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)向規(guī)模化養(yǎng)殖的改變。此外，村莊布局的改變加快了土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營創(chuàng)造了條件。

四、增減掛鉤項目實施應(yīng)注意的問題

通過在實踐中對增減掛鉤項目適宜區(qū)的總結(jié)分析，筆者認(rèn)為，地方政府在應(yīng)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策時，以及增減掛鉤項目實施過程中，應(yīng)注意兩個方面的問題：

（一）增減掛鉤項目開展不可急功近利

城鎮(zhèn)化發(fā)展需要建設(shè)用地，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目能夠解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地指標(biāo)，正是在這種錯誤的導(dǎo)向下，各地方政府紛紛開展“掛鉤運(yùn)動”，在掛鉤項目實施過程中，不考慮村莊的實際狀況，盲目“撤村圈地”、草率地確定項目試點區(qū)域，并將獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)置于第一位，使得原本具有民俗特色的村落，在“掛鉤運(yùn)動”中泯滅，村莊變?yōu)閱握{(diào)、統(tǒng)一的居住小區(qū)。種種盲目開展增減掛鉤項目的做法，使得后期實施過程中產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。因此，未來政策執(zhí)行者需要明白，城鎮(zhèn)化是長期趨勢，決不能將長期趨勢當(dāng)成短期任務(wù)借增減掛鉤政策助力。通過增減掛鉤政策應(yīng)該實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地適度集約利用，增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，而不是單純地將農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)拿到城市來用。同時，納入增減掛鉤項目區(qū)范圍內(nèi)的用地必須符合土地利用總體規(guī)劃，且列入年度土地利用計劃管理，并在優(yōu)先滿足農(nóng)村集體建設(shè)用地后，才考慮城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的需要，從而帶動農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）增減掛鉤項目開展亦不可因噎廢食

自各地開展增減掛鉤試點工作以來，盡管個別地方政府在確定掛鉤項目拆舊建新區(qū)域時，未統(tǒng)籌當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)和新農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，過分追求建設(shè)用地指標(biāo)，預(yù)留農(nóng)村發(fā)展用地比例偏低；少數(shù)地方擅自擴(kuò)大增減掛鉤試點范圍或在試點區(qū)域外自行批準(zhǔn)開展建設(shè)用地置換。但是，中央政府在這個時期推出城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，根本目的，一是通過政策手段改變舊有的增量擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化模式，在保證城市滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求的同時，實現(xiàn)農(nóng)村協(xié)同發(fā)展；二是“以農(nóng)村建農(nóng)村”，充分、有效地盤活農(nóng)村土地資源。總之，增減掛鉤政策立意為善，試圖解決的仍是農(nóng)村地區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展的問題 ，值得推行。

總之，各區(qū)縣在開展掛鉤項目前，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況，充分論證選擇和確定最適宜作為掛鉤項目拆舊建新的區(qū)域，最大程度地規(guī)避項目實施過程中可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險。而不僅僅是規(guī)劃在一個很短的期限內(nèi)，將區(qū)域內(nèi)農(nóng)村“大變樣”，農(nóng)民則住進(jìn)了被選擇的“新農(nóng)村”，過著被產(chǎn)生的“新生活”。

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（作者單位：陜西華地勘察設(shè)計咨詢有限公司）