對新時期產業扶貧布局的思考

欒群+周忠鋒

2015年11月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，為更好實現全面建成小康社會目標，補齊貧困地區經濟社會發展短板，要“構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”。產業扶貧是為貧困地區發展注入持續動力、建設內生保障的根本舉措，早在2013年3月，工業和信息化部就發布了《關于全國工業和信息化系統支持集中連片特殊困難地區發展的意見》，提出在貧困地區加強信息服務應用、通信服務提升、基礎能力培育和產業項目扶持等四大工程。新時期，以《決定》為指引，進一步落實工業和信息化系統支持貧困地區發展的意見，為貧困地區謀劃布局適宜產業，明確產業發展路徑，成為完成“全面建成小康社會最艱巨的任務”的重要內容。

秦巴山區，是國家新一輪扶貧開發攻堅戰主戰場中涉及省份最多的片區，其主體位于陜南地區，一般是指長江最大支流漢水上游的秦嶺大巴山及其毗鄰地區，地跨甘肅、四川、陜西、重慶、河南、湖北六省市。在國家扶貧攻堅、全面建成小康社會亟須進一步推進區域協調發展戰略大背景下，本文根據國家戰略實施需求，以秦巴山區域為例，試圖提出產業布局的思路和發展路徑。

一、秦巴山區域經濟概況與存在的主要問題

（一）部分地區貧困狀況相對惡化

2015年，我國人均國民生產總值46531元，較“十一五”末期增長52.45%。同期，秦巴山片區經濟增長速度整體高于同期全國平均水平，但從人均生產總值規模維度分析，80個縣區中有16個縣區人均生產總值規模不足全國平均水平的1/3。其中，禮縣、西和縣、宕昌縣、康縣、文縣等五縣尚未達到2010年秦巴山片區地區人均生產總值水平。同時，鄖西縣、兩當縣、儀隴縣、房縣、萬源市等縣區人均生產總值增長速度出現趨緩跡象。

（二）產業基礎薄弱、區域協同性較差

秦巴山片區發展工業面臨資金、人才、技術、基礎設施等多重要素制約，與周邊成渝經濟區、中原經濟區、武漢城市圈、關中—天水經濟區沒有形成良好互動，且部分產業結構與周邊發達地區存在重疊或競爭關系。以十堰市為例，根據十堰市政府規劃，其主導產業方向為電子信息、高端裝備制造、生物醫藥、綠色食品、新材料、新能源汽車，上述產業基本與武漢優勢產業形成重疊，難以形成較強的區域競爭優勢。同時，秦巴山片區工業結構主要以汽車、新材料、裝備機械為主，而電子、紡織、食品加工等勞動密集型民生產業缺失，整體產業結構對人民收入水平提升貢獻尚顯不足。

（三）科技、金融支撐產業發展缺少有效載體

秦巴山片區人口布局較為分散，城鎮化率較低，人力資源不足，同時缺乏支撐區域經濟長效發展的大型企業、科研院所及工業園區，扶貧或支持產業的科技、金融和資金直接扶持手段就必然會帶有相當的寬泛性，產業發展基礎薄弱?？傊鶖挡?、產業弱、支撐虛，是其區域經濟的基本特征。

二、以扶貧開發為目標導向的產業布局思路

（一）圍繞農村生產生活基礎設施需求，安排農村水利、能源工程點和商業據點

1、加強道路、水利、電力等基礎設施建設，為產業落地和生產經營提供基礎條件。

推動一定人口的村莊通公路、地市通鐵路，實現貧困地區連接上國家交通網絡，為資源外送、人員流動、生產經營提供基礎條件。因地制宜發展小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，為生產及安全飲水提供基本保障。充分利用秦巴山區水系發達，地跨長江、黃河、淮河三大流域，淮河、漢江、丹江、洛河等在此發源的徑流優勢，發展水電產業。同時，在適宜地區發展沼氣、光伏和風電等新能源。

2、加強通信基礎設施、互聯網寬帶等信息基礎設施建設，實施“互聯網+”扶貧行動。

充分利用“互聯網+”行動，加快推進寬帶網絡覆蓋秦巴山區區域內的貧困地區，特別是道路沿線和旅游景區周邊，實現城鎮社區、鄉鎮和村莊都通光纖。積極建設移動通信、光纖通信、微波通信、衛星通信相結合的通信體系，統籌布局新一代移動通信、下一代互聯網、下一代廣播電視網等網絡設施，積極推進“三網融合”，加快推進物聯網應用。在十堰、漢中、巴中、廣元等重要交通節點上，布置電商扶貧工程，建設物流配送體系，鼓勵電商企業發展農村互聯網業務，對貧困家庭開設網店給予網絡資費補助、小額信貸等支持。另外，在遠程醫療、遠程教育、信息服務中充分利用互聯網工具和新一代信息技術，為貧困地區拓展后發優勢的“網絡經濟空間”。

（二）統籌人才培養、科技扶貧和科技成果轉化，增強脫貧的內生動力

1、切實發揮人才的引領帶動作用。

中央提出人才發展體制機制改革的原則之一即“服務發展大局”，實施脫貧攻堅、全面建成小康是當前大局，要加強各級教育事業，培養“雙師”型教師，落實各種教育政策加強人才培養。引導企業支持投資發展勞動密集型企業和中小微企業，積極吸納就業人員。加強與秦巴山區周邊關中—天水經濟區、成渝經濟區、武漢城市圈、中原經濟區等地方的人才交流，一方面加強勞務輸出，另一方面憑借空間、人口、環境、政策等優勢條件，吸引人才前來創業，力爭通過引進人才帶回一批引領性、帶動性好的項目。

2、完善保障創新創業的服務保障體系。

貧困地區應積極響應國家“雙創”號召，推動經濟結構調整、打造發展新引擎、增強發展新動力、走創新驅動發展道路。著眼于科技創新重點培養引進人才，挖掘利用所在省及大中城市的科技資源優勢，重點研發一批與農業、生態相關的新品種、新工藝、新材料、新技術。打造多元化人才服務體系，強化對創新創業的軟件支撐。更加注重以市場需求為導向，構建公益性推廣服務、社會化創業服務、多元化科技服務“三位一體”相互促進的農村科技服務體系。鼓勵科技特派團、特派員在農村設廠創業，促進農業技術成果產業化。

（三）堅守生態安全保護區紅線，確保產業發展與生態環境涵養同步

1、加強人居環境整治，探索人文自然環境相統一的區域協調發展模式。

扶貧開發要優先解決貧困地區的危房改造、污染治理等突出問題。重點解決貧困戶基本住房安全，避免發生因災返貧的情況發生。在建設中可以嘗試采用貸款貼息、以工代賑、建設集體公租房等方式。實施貧困村生活垃圾處理、污水治理、村莊綠化、改廁用水等專項行動，加強農村生活污水和生活垃圾管理，控制面源污染。發展生態農業，將生產生活對環境的影響降到最低，注重論證和評估水利、能源等工程對環境可能造成的影響。

2、貧困地區按照生態標準選擇產業，注重環保準入和結構調整。

貧困地區由于工業缺乏、開發淺表，環境容量是產業選擇的一項突出優勢，但不能因此放縱產業發展走高耗能、高污染、高排放老路。必須嚴格按照生態功能區劃分，保護禁止開發的區域，推進生態文明示范工程建設，對汶川地震災區、長江流域“兩江一水”等區域積極實施生態修復。按照國家產業轉移政策，嚴重過剩產業加強預警調控，禁止落后產能向秦巴山區轉移。將節能環保產業與有機農業、生態農業統籌安排，發展特色經濟林、林下經濟、森林旅游等林產業，突出節能環保技術、裝備和服務在農業、林業發展中的嵌入和應用。

（四）實施精準扶貧、精準脫貧，促進一村一品、一二三產融合發展

1、實施貧困村“一村一品”產業推進行動，興辦適宜產業。

從長遠看，實現區域性的扶貧開發，必須要興辦適宜產業。“一村一品”運動起源于日本大分縣，本質上其實就是我國推行的農業產業化經營，是以村或鄉為單位突出利用本地資源優勢，因地制宜、自力更生、發展農村經濟的活動。秦巴山區很多地方已經有了這方面的實踐，如河南省西峽縣寨根鄉種植香菇，湖北省十堰市武當山特區八仙觀村發展武當道茶，重慶市巫溪縣塘坊鎮梓樹村種植脫毒馬鈴薯等。實施一村一品，政府應給予必要的政策扶持，培育拳頭產品的龍頭企業或農民合作社。充分利用互聯網手段，大力進行品牌創建、宣傳與推介營銷，在做大規模的同時，嚴控質量品質，使一村一品的“品”中不僅包含產品、商品，還有品牌、品質，使貧困地區走出一條質量效益優先的新型產業化道路。

2、推進一二三產業融合發展，探索貧困地區農業發展方式轉變。

推進農村一二三產業融合發展，是拓寬農民增收渠道、構建現代農業產業體系的重要舉措。實施精準扶貧、精準脫貧，確保全面建成小康社會總目標實現，不是一二三產業某一個產業的問題，必須將三次產業統籌考慮。當前，產業融合發展已經成為趨勢，產業鏈垂直整合加速，農業工業化、工業服務化、全產業信息化趨勢明顯，產業邊界日益模糊，必須辯證看待傳統三次產業界限。從扶貧脫困的角度看，創造高附加值的環節往往被二產和三產占據，一產往往費時費力卻所得價值微薄，農村一二三產業融合，是讓貧困人口更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值的收益。從推進農業本身現代化看，農牧結合、農林結合、循環發展是未來發展方向，支持農產品深加工、建設農產品冷鏈物流體系、延長儲運加工產業鏈條，拓展農業種養殖之外的旅游、教育、文化、健康養老等多重功能，客觀上也使得一二三產業融合發展成為必然。此外，現代農業發展中工業機械與網絡工具的使用，使得農業信息監測預警、農產品電子商務、農業文化創意等新的農業細分業態出現，這成為貧困地區經濟社會發展后發優勢的顯著體現。

三、“交通+科技+產業園區”產業布局的實現路徑

道路、園區是區域經濟發展基礎設施的主要載體，而科技創新則為區域經濟提供內生動力。在此思路下，交通、工業、科技協同發展，以交通樞紐布局產業園區，以產業園區尋求科技支點，以“交通+產業園區+科技”的形式推動區域城鎮化。

（一）建立跨區域協同創新網絡

在十堰市、漢中市、南陽市、巴中市等工業基礎條件較好的區域開展科技精準扶貧，加快推進以科技部、中科院、國家重點實驗室，著名高等院校、中關村、張江國家自主創新示范區等聯合組建科技扶貧協調小組，圍繞秦巴山區汽車制造業、裝備制造業、農產品加工業、電子信息、精細化工等重點產業科技基礎薄弱環節部署完善創新鏈。發揮國家科技資源行政調配能力，加快推進秦巴山區重點產業工業園區與中科院、著名高等院校、重點科研院所建立跨區域協同創新網絡，以共建協同創新中心、重點實驗室、院地合作、培訓機構等方式實施“點對點”科技扶貧。鼓勵支持國家重點科研項目成果優先向秦巴山區企業轉移與孵化，增強當地產業長效發展的科技要素承載能力。

（二）“交通+產業園區”協同提升秦巴山區城鎮化率

選取十堰、漢中、巴中、安康、隴南等秦巴山核心區域作為扶貧五大戰略支點建設，加快推動公路、鐵路、航運等交通樞紐基礎設施建設，強化與關中——天水經濟區與成渝經濟區、中原經濟區、武漢城市圈的紐帶關系，同時增強區域內部交通網絡密集度。并在交通樞紐區域布局規劃秦巴山產業經濟帶，實施產業再造工程，規劃布局電子商務、電子信息、裝備制造、紡織、現代物流、新材料、農產品深加工等產業示范園區。集中扶貧財政資金、基礎設施投資、科技資源、工業項目資源優先向戰略支點區域轉移，通過培育秦巴山區內生增長極，從而推動新增就業人口向戰略支點區域轉移，有效推進秦巴山區整體城鎮化率。

四、四點需注意的問題

在貧困地區優化產業布局促進區域協調發展，實現脫貧攻堅目標，是一個復雜的、長期的系統工程，應考慮多種因素。

一是布局產業時，需統籌功能分區、空間結構和城鎮分布。具體應在重點發展區的城鎮大力發展適宜產業，合理布局電商、物流業；在農業生產區大力發展特色農業和設施農業；在生態保護區加強生態建設與環境保護。

二是將產業扶貧作為精準扶貧的重要抓手，爭取早日實現區域內小康目標。根據當地資源稟賦，布局特色經濟作物種植、養殖及農產品、肉食品加工業。依托貧困地區特有的自然景觀和人文資源，開發開展鄉村旅游。發展特色手工業，加強對少數民族村寨、地方特色濃郁的鄉村的推介宣傳，帶動當地貧困人口增收創業。

三是更加注重市場和經濟手段，特別是金融手段促進產業優化布局。充分利用稅收優惠，落實西部大開發、中部崛起的相關優惠政策。加大特色農業基地、現代農業示范區、農業產業園區建設的金融支持。積極支持綠色生態種養業、經濟林產業、林下經濟、森林草原旅游、休閑農業、傳統手工業、鄉村旅游、農村電商等特色產業發展，吸收貧困人口就業，帶動貧困人口增收。

四是突出科技創新與生態環境保護在產業發展中的重要作用。持續開展科技下鄉活動，探索城市帶動鄉村、新興產業促進傳統產業、非農產業提升農林牧副業。加強環保區域聯合執法，在產業發展中，突出循環經濟、節能減排、資源節約，在生產、流通、消費各環節貫徹綠色發展理念。加強信息化手段運用，提高環境監測和決策的準確性、及時性，實現區域信息共享。