城鄉統籌背景下政府在職業教育發展中的職能轉變

吳松江+楊一帆+戴曉天

摘 要 本文先介紹了城鄉統籌的內涵及職業教育對城鄉統籌發展的重要意義，接著從職能重心、政府與職業教育其它主體間的關系、職能方式三個方面遞進式地論述了城鄉統籌背景下職業教育中政府職能的轉變，提供了一些改變職能的意見，潛在要求政府在職業教育這一領域向 “服務”、“責任”、“法制”、“有效統籌”轉型。

關鍵詞 城鄉統籌 職業教育 政府職能 轉變

作者簡介：吳松江，湖南農業大學行政管理系主任，副教授，碩士生導師；楊一帆，湖南農業大學2014級公共管理研究生；戴曉天，湖北中醫藥大學應用心理學學士，岳陽職業技術學院臨床醫學系輔導員。

中圖分類號：G71 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.104

隨著時代的進步，經濟社會的發展，我國各方面逐漸被城鄉二元結構所桎梏。為了打破這種構局，解決農村“三農”問題，政府在科學發展觀的基礎上提出了城鄉統籌發展。城鄉統籌是科學發展觀中五個統籌的一項，指以實現“城”、“鄉”發展雙贏為目的發展格局，充分發揮工業對農業的支持和反哺作用，城市對農村的輻射和帶動作用，建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，逐步改變城鄉二元經濟結構，促進城鄉協調全面發展。建國初期，百廢待興，建立城鄉二元建構進行人口管理，促進生產力的快速發展，改革開放初期，讓一部分先富起來，城鄉二元結構有利于農業支持工業，快速建立起工業大國的地位，然而隨著改革的深入，城鄉二元機構已經嚴重阻礙社會發展。黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會”，黨的十八大提出“推動城鄉發展一體化”，充分體現了統籌城鄉發展的重要性。

在這個背景環境下，職業教育的發展對城鄉統籌發展有巨大的推動作用，原因主要在于它推動了農村城鎮化速度，有效解決“三農”問題，推動城鄉一體化進程。職業教育是培育新型農民最直接、最有效的措施和手段，培育新型農民是建立新農村的根本措施，解決“三農”的基本方法；職業教育是加快城鄉科技進步，促進產業發展的技術支撐；職業教育是農村剩余勞動力轉移的“孵化器”和“催化劑” 。政府具有促進“科、教、文、衛”事業發展的職能，是職業教育的承辦者，在城鄉統籌、城鄉一體化的背景下，其職能有轉變和完善的需求。

一、職能重心的轉移

（一）以城市為主向城市與農村并重轉變

改革開放以后，由于政府工作重心由階級統治職能即專政職能轉向以經濟建設為中心，經濟與社會的快速發展有效地促進了我國職業教育的發展。在城市職業教育發展這方面，由于政府重點發展城市經濟，能得到的資金等資源充足，各類職業教育力量得到較強發展，因此城市職業教育發展較好。但是由于政府戰略管理的偏差，重城市輕農村，重工業輕農業，農村經濟發展緩慢，職業教育資金來源少，政府相關扶持政策少，未激發農村職業教育需求等問題，農村職業教育發展出現了比較大的漏洞，導致我國農村職業教育發展依然緩慢。

自政府提出城鄉統籌出來以后，政府的視線才逐漸轉移到新農村建設上來，提出了許多惠農政策推動新農村經濟與社會的發展。在職業教育這一領域，把戰略由只注重城市職業教育發展轉移到注重城市與農村職業教育均衡發展上來。政府在注重城市職業教育發展的同時，更應多關注農村職業教育的發展，借用城市職業教育資源，讓農村職業教育跟上城市職業教育的步伐，協調全面發展職業教育，達到城鄉統籌的目標。

（二）由注重規模向注重規模與質量并重轉變

改革開放以后，我國職業教育學校數量呈逐年減少的趨勢。2004年，全國普通中等職業技術學校1.45萬所，比1998年的17106所減少2606所，2007年為14832所，到了2013年為12262所，近年來基本趨于穩定在1.2萬所左右，學生人數到2013年達到244萬 。這是因為市場經濟的結果，注重效率的結果，小學院合并成更具規模的大學院，數量上有所減少，規模上有所擴大。在高等職業教育方面，其發展規模也得到較強的擴大，而在民辦職業教育方面，各種職業培訓學校如春筍般涌現在各地，為各地的職業教育發展注入一股新鮮活力。

在現有職業教育規模的基礎上，并結合城鄉統籌的統籌理論，職業教育走的應該是合理、提高學校質量這條道路上來。從第一點職能重心轉移可以看出，農村職業教育方面，規模該擴大的就必須要擴大，滿足農村職業教育有效需求。但同時，在現有職業教育學校的基礎上，政府與學校應致力于提高現有學校的質量，促使學校結構優化，走精品特色之路。這是時代背景所必然要求的，政府在這方面的職能理應由首要注重規模向注重規模、質量雙重因素轉變。

（三）由注重職業教育效率向注重職業教育公平轉變

建國以后，我國經歷了計劃經濟為主和市場經濟為主的時代，計劃經濟時代，由于計劃體制的作用，職業教育完全由政府計劃，較多的體現了職業教育的公平性。而在市場經濟時代，職業教育出現了比較頻繁的變化過程，可能某一時段，職業教育體現的是公平性，另一時段則體現的是效率性。但隨著市場經濟體制的不斷完善，政府也應逐漸找到自己的定位。因為市場的資源配置比計劃經濟的資源配置要高效，在職業教育這一方面，所體現的更多是資源配置好，效率高，而公平性這一塊就需要政府的職能作用才能良好地體現出來。政府應該更加注重職業教育的公平性，職業教育發展已經取得很好的成就了，若不再關注職業教育的公平，則可能會引發政府與社會的不和諧，體現著政府依然不夠為民著想，這不利于職業教育的長期發展。由開始的兩個職能重心轉移就能看出，目前職業教育的不公平性主要體現在農村，政府應該為農村多做一些事情。另外，不公平性還可能體現在公辦學校與民辦學校之間，如對公辦學校的偏好、對民辦學校的為難等，這需要政府協調調控好。

二、職能關系的轉變

當我們明確政府在職業教育發展中的重心之后，接下來所探討論證的是理清職能關系。職能關系主要涉及不同職能有由誰來行駛及主體間職責權限的劃分問題，簡而言之是政府應當干什么，關系對象應該干什么。當前，我國職業教育主體間即政府與職業教育各主體對象之間關系并沒有較清晰的關系，職責較混淆的現象還是較嚴重的。因此，進行關系的調整與轉移是非常有必要的，是實現政府職能轉變、優化的一個重要環節。

（一）政府內部關系

我國在職業教育中的政府部門中央有教育部，地區有教育局，中央管地區，每一級政府主管部門機構設置比較合理，但是各級關系仍不清晰。建國以來，政府在這方面一直存在著問題，如“上有政策，下有對策”的情況出現，職能行使不通暢，職能混淆不清，同級或職能部門職能交叉嚴重，政府與事業單位職能越權、交叉現象較嚴重。在職業教育發展過程中，各級政府部門之間、同級政府各部門之間存在嚴重的部門利益傾向，權力部門化、部門利益化、利益法定化現象突出，協調成本高，組織績效低，行政資源配置不合理，決策權、調控權、規劃權集中不夠，服務、監管重心下移不夠，存在多頭管理、多頭建設等現象突出 。由于這些因素多重交叉的影響，將導致政府在此方面宏觀調控失靈。

城鄉統籌時期，根據兩者關系之間的職能交叉、混淆現象較嚴重，必須先理清政府內部關系，做到有效管理。首先，要確保中央與上級制定的關于中等職業教育發展的各項政策、目標得到及時的、順利的落實。其次，各地方政府職業教育主管部門能及時有效處理管轄區內或職能范圍內的相關事實。最后就是理清調整同級主管部門或同一級主管部門的關系，消除職能交叉或界限模糊不清等問題 。從這三個方面可以看出，這需要政府以法律的形式明確各自職能范圍與相互關系以及監督制度。所以，這就需要政府進一步轉變政府職能的依法行政職能，制定好政府內部法律、規定，調整各部門之間的具體職責權限，確保監督有力，保證在政府這個環節上不出現職能問題，影響職業教育發展。

（二）政府與學校的關系

政府對學校主要提供業務指導、提供資金、戰略規劃，而學校主要發揮自己的作用，優化學校結構，提高教學質量。在城鄉統籌背景下，為打破城鄉二元結構，加速農村發展，我們在與學校職能關系中應進一步的放權，減少政府不應有的職能，如微觀直接職能等，讓學校更多的擁有自由性和自主性，提高學校的主動積極性，加速學校方面的發展。在政府與學校關系研究中，可以從兩個角度來分析。從學校的所有制上看，我們可以把學校分為公辦學校與民辦學校。從地域性上講，學校可分為城市職業教育學校和農村職業教育學校，我們可以針對行性對其職能關系進行分析。在現有的了解基礎上，政府在總的方面實行放權政策，讓學校自己有規劃地朝自己預想方向發展，政府所應做的是提供優質服務，調控大的方向發展，制定好這一領域的政策、制度、法律保障。其次，政府讓城市職業教育學校走精、強、特色之路，至于政府要保證民辦學校的自主性，給其一定的自由發展提升空間，而在農村職業教育學校，政府應該做的是加大投入，擴大規模，激發農村需求，提高農村職業教育水平。至于學校可以在政府的引導下，自由創新出自己的特色，充分發揮主觀能動性。

（三）政府與市場的關系

市場經濟時代下，市場的作用主要體現在資源配置優化，減少一些非必要資源的浪費流失，效率高等，但同時市場還是存在一定缺陷的，市場不能消除壟斷和非公平競爭，也不能解決外部性問題，職業教育作為準公共物品，市場在一定程度上無法滿足其需求。職業教育需求應以市場為主，政府為輔，只是在市場失靈狀態或政府夠不到的方面發揮政府職能作用，政府為市場服務 。在此階段中，理清了政府與市場的關系，政府在城市方面應進一步發揮市場作用，政府起輔助作用，起一個監督評價、制定政策法規的作用，維護市場秩序，為職業教育發展提供良好的平臺。但因為農村職業教育發展緩慢，政府要起一個重要帶頭作用，在農村職業教育這方面政府應該放更多精力。為促使其發展，政府可以遵循兩個原則，市場需求與社會職業教育公平相適應原則和職業教育公平原則。職業教育在城鄉統籌背景下發展，通過政府職能的轉變，進一步的改善政府與市場間的關系，特別在農村職業教育發展方面，政府應在加速新農村建設的基礎上，可以引進市場，讓農村走市場主導，政府計劃為輔的道路。

（四）政府與社會職業教育團體的關系

社會職業教育團體是職業教育發展不可或缺的一份力量，它來自于社會，與政府的聯系密切。城鄉統籌的內在要求是團結一切可以團結的力量推動城鄉一體化進程，而在職業教育方面，政府也必須這樣做，社會職業教育團體就是政府要團結的力量，政府必須在這方面做出相應的職能轉變，應放寬對社會職教團體的管理，為社會職業教育團體提供制度、法律等保障，引導社會團體力量為職業教育轉型出力，通過放權來推動社會職業教育團體的快速發展。

三、職能方式的改變

在清楚了解職能重心以及理順關系，明確政府與職業教育其它各主體間的職能，對政府職能轉變有了一個較明顯的理解，回過頭來研究職能方式，即政府以何種方式運行職能，實現政府相應的、較完善的職能轉變。

（一）以市場為主充分配置職業教育資源

職業教育算是一種準公共物品，但可以利用市場能很好的反映某一地區的職業教育需求，用市場達到資源合理的配置的目的，這樣政府就可能減少對資源的直接微觀管理，減少政府職能出錯的幾率。同時根據城鄉統籌發展要求，政府在發展農村職業教育方面，政府應整合資源，規劃構建好農村職業教育新體系，以適應城鄉一體化發展。政府應先加大農村職業教育資金的投入，開拓農村市場，讓市場能更有效的配置農村資源，也可利用城市教育資源帶動農村職業教育發展，利用社會職業教育團體、教育慈善基金等社會資源來拉動農村職業教育發展。

（二）由微觀、直接模式向宏觀、間接模式轉變

從管理角度上看，政府對職業教育的管理方式由以前的直接模式逐漸轉向間接模式，由以前的微觀管理逐漸轉向宏觀管理。在高度集權的計劃管理體制下，我國在對職業教育發展管理中，采取的都是直接的微觀的管理方式，對職業教育的事務，事無巨細，由政府統一計劃、統一管理。這就是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事情，并且也不利于職業教育的其它主體，如學校、社會職教團體、市場等主體的主動性、積極性的有效發揮，嚴重阻礙了職業教育發展。在市場經濟體制下，要大力實現管理職能社會化改革，把許多本來不應該由政府行使職能歸還給職業教育各主體，以充分調動社會主動積極性，另外，充分運用市場的調節功能，建立政府引導市場，市場調節資源的宏觀、間接的政府運行方式。城鄉統籌時期，這種管理角度轉變應該持續下去，這樣的做法才是政府職能發揮作用的正確做法，以宏觀、間接的方式全面協調、統籌兼顧職業教育發展。

（三）管理手段以行政手段為主向以經濟、法律手段為主轉變

在管理手段上，職業教育政府職能應由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。職業教育發展實踐證明，政府行政手段的過多行使，會造成各方面資源的浪費和無形流失，而經濟與法律手段更有助于調動各主體的積極主動性和創造性潛能，從而更好地促進職業教育發展。城市統籌背景下，職業教育要發展，政府必須加快提供一套較完善的職業教育制度，通過法律來規范職業教育領域。目前，我國職業教育制度體系仍不完善，需加強制度建設。這一套制度必須合理，涵蓋面廣，包含職業教育的各個主體，當然也包括政府這個主體。同時，加強出臺一系列合理的對職業教育有序發展的相關政策扶持，保證城市與農村職業教育統籌發展，尤其是農村職業教育的政策扶持。另外，政府運用經濟手段時，應該先做的是建立一套適應職業教育發展的長效投入機制，保證資金的充足以及資金的正確投入，這樣可以借用市場社會力量及各種可以團結的力量創新、完善投入機制。

四、結語

上面論述、論證了在城鄉統籌背景下對職業教育發展中的政府職能重心、政府與職業教育各主體的關系、政府職能方式的轉變，這是城鄉統籌與職業教育發展對政府的必然要求。從以上所寫的內容中，我們應該不難看出，政府在職業教育中應該更多的是轉移工作重心，采用宏觀間接調控的方式，充分利用各種資源和職業教育各主體推動其發展。本論文潛在地強調政府應加強服務理念的灌輸，讓政府走服務型、法治、責任、有限統籌的政府之路。

注釋：

李興洲.職業教育有效推進城鄉統籌發展的理論研究.教育學報.2009（5）.115-120.

數據來源：中國教育統計年鑒.

蔣家勝、易果平.城鄉統籌發展中的政府職能轉變探析.華中農業大學學報.2010 （4）.57-61.

黎民.公共管理學.高等教育出版社.2008.