失地農民市民化過程中的養老保障問題探析

戚曉明

（南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210095）

失地農民市民化過程中的養老保障問題探析

戚曉明

（南京農業大學人文與社會發展學院，江蘇 南京 210095）

農民在失去土地后面臨著種種社會經濟問題，養老保障就是其中之一。目前我國各地紛紛建立了失地農民的養老保障制度。但現行的養老保障制度具有明顯的過渡性特質，聚焦經濟保障，忽視服務和精神保障。在失地農民市民化過程中需進一步完善經濟性保障制度、促進養老服務供給、營造養老文化氛圍、滿足失地農民的精神需求。

失地農民；養老保障；老年；市民化

市民化農民，是在城鎮化過程中向城市遷移和集聚的農民，其中有流動人口、失地農民和在地農民。按其城鎮化的類型可分為“被動城鎮化”和“主動城鎮化”兩大類。被動城鎮化主要是指由政府主導推進，通過“征地安置”，實現農村土地的城市化和農民身份的“農轉非”。而主動城鎮化，主要是指農民自主選擇進入城市的城鎮化過程。筆者研究的對象是被動城鎮化過程中的失地農民。簡單來講，失地農民就是因城鎮擴建、經濟發展、事業建設等因素而造成農用土地被大量征用而失去土地的農民[1]。農民在失去了其賴以生存的土地之后市民化的過程中面臨著種種社會經濟問題，諸如身份認同[2]、社會資本不足[3]、合作意識缺乏[4]、社會保障制度缺位[5-7]等。而在眾多關于失地農民社會保障的議題中，基于風險發生概率的角度（相對于疾病、失業等社會風險，養老是每個個體都要面臨的問題），筆者選取了養老保障這一議題。

1 失地農民市民化過程中的養老保障現狀

1.1 失地農民養老保障的重要性被充分認識

據統計，目前累計的失地農民已達4 000～5 000萬，其中完全失去土地、沒有工作的農民達到1 000萬以上，占失地農民的20%；到2020年全國失地農民總數將會達到1億[8]。失地農民的出現源于我國城鎮化進程不斷加快過程中的土地征收，是現代化、城市化發展的產物。長期以來，土地是我國農民賴以生存的根本，是最基本的生產資料和生活來源。農民一旦失去土地，就會面臨生產和生活的困境。這種困境并不是由農民自身造成的，而是社會發展所帶來的。因而，國家和社會必須承擔失地農民的社會保障。早在1999年，我國國土資源部就先后在浙江、福建、廣東、上海、江蘇等省市進行征地改革試點，通過住房安置、建立社會養老保險等探索解決失地農民就業和社會保障問題的辦法[9]。同時，學界也逐步意識到失地農民社會保障尤其是養老保障建立的必要性。著名學者鄭功成[10]提到失地農民一次性補償政策的缺陷及養老保險體系的缺失，將會導致失地農民大量轉化為城市貧民進而影響城鄉社會穩定。嚴虹霞[11]等也提到為了社會穩定，必須建立失地農民的基本養老保險制度，使失地農民老有所養。21世紀初學者們關于失地農民養老保障的研究也大多圍繞著保障的重要性、可行性以及可行的模式等方面。到目前為止，全國各地紛紛建立了失地農民養老保障的相關制度。

1.2 各地形成不同模式的養老保障制度

目前，全國各地并未形成統一的失地農民養老保障制度。但各地在城鎮化的進程中陸續建立了相應的失地農民養老保險制度，同時有關失地農民養老保障的文獻也逐步圍繞失地農民養老保障參保情況、保障水平和模式等內容展開探討。

在已有的失地農民養老保障模式中較為典型的有浙江嘉興的“土地換保障”模式、北京的“城保模式”、上海的“鎮保模式”和青島的“農保模式”。嘉興模式于1993年提出，以征地安置補償費、土地補償費為養老保障的主要資金來源，并通過政府財政托底，在一定程度上保障了失地農民的基本權益。北京的“城保模式”于2004年發布，主要針對北京郊區的失地農民。此模式的養老資金來源于國家、企業和個人三部分，類似于城鎮職工基本養老保險，繳費比例較高，采取非強制性，因而繳付比例也相對較低。上海的“鎮保模式”于2003年設立，全稱“小城鎮社會保險模式”，由政府強制實施。農民的土地征用補償金需一次性為失地農民繳納至少15 a的基本養老保險和醫療保險，將失地農民納入城鎮社會保障體系，實行統賬結合的社會保險制度[12]。養老金的發放則按城鎮職工月平均工資的20%～30%發放。青島的“農保模式”是類似于新型農村社會養老保險的模式，采取自愿的原則，以個人繳費為主、集體繳費為輔、政府予以支持的方式實施。這些模式在一定時期內對當地的失地農民養老權益的保障起到重要作用，但也存在一些問題，有關失地農民的養老保障制度，各地仍在不斷探索之中。

2 失地農民市民化過程中的養老保障問題

2.1 經濟保障制度過渡性特質明顯

從當前失地農民養老保障提供的情況來看，大都以建立各種失地農民養老保險制度為主。這種制度本身強調經濟上的生活保障功能，因而可謂之“經濟保障制度”。農民在失地之后，同時失去其“農民”身份以及土地的社會保障功能，成為城市居民，因此理應享受附著在“市民”身份上的國民待遇，享受城市居民的社會保障待遇[13]。但從現有的情況看，對失地農民采取類似于“城?！钡哪Ｊ剑颉稗r保”模式，或獨特的“土地換保障”模式，均體現出失地農民養老保障的過渡性特點。當然，這種過渡性充分考慮了當地政府、集體以及個人的具體情況，具有一定的合理性，在一段時期內發揮出其應有的功能，諸如上述提到的嘉興模式、上海模式、青島模式、北京模式等為其他地區作出了示范。但在發展過程中，仍然存在可持續示范、保障水平低、參保率低、依賴于地區性經濟支持等缺點，不具有推廣和普及性，有待進一步完善。例如，嘉興模式中失地農民養老基金的主要來源是當地政府給予的征地補償費并且是一次性發放的。如果失地農民個人在被征地后不積極尋求工作或做好理財，長久下去其生活將會難以保障。上海的“鎮保模式”以政府強制性征繳兜底，制度的推進有賴于當地政府雄厚的經濟實力。早在2011年上海市失地農民養老金待遇水平就達到779元/月，超過同年的低保金標準和退休人員最低養老金標準[13]，是其他地區所不能匹及的。青島的“農保模式”以失地農民自愿繳納為主，這就不可避免地具有“農保模式”中農民繳費檔次低而導致保障水平低[14]的缺點。而北京模式實施過程中則面臨著參保積極性低的問題。有調查顯示，未參保人員不參保的原因在于負擔不起補繳費用的占到52.78%，其他原因有覺得沒有必要、不知如何參保、已購買了商業保險等[12]。

2.2 服務保障滯后

無論是在政府文件還是在目前學術界的研究中，涉及到失地農民養老保障的大多是以養老保險制度為主，或者說以經濟保障為主，而忽略了服務和精神保障的層面。從廣義的角度來講，養老保障是一個社會通過正式的和非正式的制度安排為國民提供的包括經濟、服務和精神三個層次的安全保障。就養老服務而言，從2008年民政部發布《關于全面推進居家養老服務工作的意見》開始社區居家養老服務在全國推行開來，服務也涉及到老年人生活照料、醫療護理、精神慰藉等眾多方面；但似乎主要以城市為主，農村開展較少。實際上隨著我國農村人口老齡化進程加快，農村家庭規模相對縮小，家庭照料資源匱乏，農村高齡、獨居和空巢老年人的居家養老服務需求快速增長[15]。但是大部分農村地區并未開展如城市一樣的居家養老服務；即使有養老服務，也僅是在一些經濟發達的農村地區。有養老服務中心的一些村的農民也因為服務場所簡陋、設施不全、缺乏有組織性的活動等原因而很少去，筆者在江蘇蘇南等農村的調研中就發現了這一點。農民失地之后，有的養老服務中心在征地過程中被拆除；有的原村落農民被分散到不同小區居住，新社區尚未建立養老服務中心；有的原本就沒有養老服務。而農民失地之后，中青年農民往往外出務工或經商，照料家中老人的時間就更少。老年失地農民將面臨原有的鄰里互惠網絡日漸缺失和家庭成員為其服務的時間大大減少的新生活環境，這讓他們對外界提供養老服務的需求增大。對此，目前在相關失地農民的政策制度里涉及較少。失地農民養老服務保障滯后。

2.3 精神保障缺失

在以土地作為生產資料的農村傳統村落里，農民所處的是鄉村的熟人社會，無論是從事生產勞動，還是日常閑暇娛樂，他們所接觸的都是自己熟悉的鄰里鄉親。農民在其土地被征收后，不僅主要生活來源被剝奪了，其日常生活也經歷著翻天覆地的變化。子女從事農業生產以外的第二、第三產業，有的日常外出上班，有的到城市定居。老人從子女那里獲得的精神慰藉越來越少。與此同時，原有的村民因地域空間或者住宅分布而被分隔開來，老年失地農民逐漸地“個體化”發展，與其他人之間的交流互動機會大大減少，日常生活缺乏情感傾訴的對象，精神生活內容單一，精神文化需求得不到滿足[16]。而集中在城市郊區的老年失地農民，所處社區往往是環境比較復雜的拆遷安置型或者村改居型社區。這類社區管理和建設也處于初期，城市已經實行的居家養老服務還沒有完全開展起來，第三方社會組織也并未完全進駐，因而無論是老年人的服務還是精神慰藉方面都比較滯后和缺乏。

3 失地農民市民化過程中的養老保障對策思考

從目前發展狀況看來，失地農民的養老問題已經引起了全社會關注。但仍然存在重經濟保障、輕服務和精神保障等問題，與城市“市民”之間有一定的差距。為了縮小這種差距，促進失地農民市民化進程，本文提出以下4個方面的對策建議。

3.1 打造多層次的失地農民養老保障

對于老年人來講，養老保障包括經濟保障、服務保障和精神保障。經濟保障保證了老年人的生活來源；服務保障保證了老年人的日常生活照料；精神保障保障了老年人的精神需求。這三者互為補充，構建出多層次的老年期安全保障。與普通老年人相比失地老年人更為特殊，他們不僅經歷了長期賴以生存的生產資料——土地從“有”到“無”的轉變，還經歷了生活空間從熟悉的鄉土環境到陌生的集中安置社區的轉變，其間除經濟補償外，日常生活服務與精神慰藉的需求同樣迫切。因而，打造包括經濟、服務與精神在內的多層次失地農民養老保障是非常重要的。這不僅需要政府的勞動保障部門、民政部門等的努力，更需要社區以至于整個社會的共同努力。

3.2 完善失地農民養老保障的制度建設

農民失去土地后，成為城市居民，在社會保障方面尤其是養老保障方面享受和“市民”同等的待遇是其應得的。但是將失地農民直接納入到城鎮的養老保障體系之中，確實存在著一定的困難。國家從補償失地農民的角度出發更多地關注失地農民經濟方面的保障也情有可原。只是目前各地失地農民養老保障制度存在著碎片化、過渡性的特點。無論是參照“城?！薄稗r保”，還是獨立的失地農民養老保險，其資金來源、實施原則、發放標準等均存在一定問題，有待各地政府因地制宜地提出進一步完善的措施。城鎮職工養老保險制度中較為成熟的統賬結合繳費模式，或者城鎮居民養老保險制度中個人賬戶的完全積累制、強制性的繳費辦法和責任明確的保險基金監管辦法等對失地農民養老保險制度的完善都具有很大的借鑒意義。無論怎么發展，失地農民養老保險制度和城鎮職工或居民養老保險制度接軌的趨勢是不變的。這樣，失地農民才能順利地步入市民化。

3.3 促進失地農民養老服務的供給

近幾年，我國城市居民逐步享受到由政府購買、第三方社會組織積極提供的居家養老服務。但在農村或者一些城市郊區卻沒有。為應對人口老齡化的形勢，保障失地農民的養老服務需求[16]，政府和社會有必要在失地農民養老服務供給方面加大力度。一方面，失地農民所在社區要充分利用當地資源，通過集體力量或者互助形式盡可能地為老年失地農民提供豐富的養老服務；另一方面，政府進一步通過購買服務、民辦公助、免稅補貼等形式鼓勵各種社會力量進駐城郊或者農村社區提供養老服務。實際上，當前城市的居家養老服務就是在政府的政策扶持、資金支持的基礎上發展起來的，那么失地農民所在村居以及我國廣大農村地區居家養老服務的提供也有賴于政府支持。在政府支持、社會力量的廣泛參與下，失地農民的養老服務供給才能得到保障。當然，其間還需充分考慮失地農民養老服務的具體需求，提供有針對性和多樣化的養老服務。

3.4 營造養老文化氛圍，滿足失地農民的精神需求

從家庭的角度來講，失地農民市民化過程中，盡管家庭規模逐步小型化、居住空間發生變化、子女外出務工增多，但是子女贍養老人的義務和傳統美德依然存在，因而從整個國家層面來說，都要繼續營造敬老愛老的養老文化氛圍。從社區層面來講，老年失地農民生活的主要場所是社區，其精神需求的滿足也有賴于社區提供豐富多彩的精神文化活動，例如日常的棋牌比賽、戲曲表演、節日文藝匯演、踏青郊游等；通過各種集體性活動、互助類活動營造鄰里互助和諧相處的社區氛圍；通過社區志愿者為失地空巢老人、獨居老人、孤寡老人等提供上門的言語交流、生活服務等來使得老年人獲得精神慰藉?？傊?，失地農民這一我國城鎮化進程中出現的特殊群體，要充分關注其精神需求，保障他們老年期的生活。

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（責任編輯：朱 蓓）

AnAnalysisoftheEndowmentInsuranceintheProcessofLosingLandPeasants

Qi Xiao-ming
（College of Humanities and Social Development, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, PRC）

Farmers are facing serious social and economic problems after losing their land. At present, all over the countries have set up the system of old-age security for land lost farmers. However, the current old-age security system has obvious transitional characteristics. It focuses on economic security and Ignores service security and security protection. In the process of landless peasants’ citizenization, it is need to further improve the economic security system, to promote the provision of pension services, to create a cultural atmosphere of the elderly and to meet the spiritual needs of landless peasants.

landless peasants; old-age security; old-age; citizenization

C979

A

1006-060X（2017）05-0116-03

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.005.032

2017-02-08

江蘇省社會科學基金項目（13SHD019）；南京農業大學人文社會科學研究基金項目（SKPT2014013）

戚曉明（1981-），女，江蘇鹽城市人，副教授，碩士生導師，主要從事農村社會學研究。