淺談完善國土資源政策保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型城鎮(zhèn)建設(shè)需要

李輝霞

當前，我市正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進的轉(zhuǎn)型時期，發(fā)展仍為第一要務(wù)，土地作為支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)要素，在這樣的背景下，土地需求剛性上升、供給剛性制約，國土資源面臨保障發(fā)展和保護資源的“兩難”局面和“雙重”壓力，與此同時，土地資源的瓶頸矛盾也在倒逼我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)必須走節(jié)約集約用地、可持續(xù)發(fā)展的路子。

一、當前面臨的土地資源瓶頸及用地的矛盾

（一）耕地后備資源匱乏，耕地占補平衡形勢嚴峻

國家實行耕地“占一補一”政策，實現(xiàn)耕地占補平衡事關(guān)全市經(jīng)濟建設(shè)大局。根據(jù)每年耕地變化情況分析，我市每年因建設(shè)占用、災(zāi)毀、退耕等原因減少耕地約2萬畝，“十一五”以來耕地總量已減少15.22萬畝，平均每年減少約2.2萬畝，至2020年規(guī)劃期，非農(nóng)建設(shè)可使用耕地指標只剩7萬畝，如果沒有補充新增耕地，只能滿足3-4年建設(shè)需求。

（二）土地利用效益偏低，土地利用方式亟待轉(zhuǎn)變

從幾項評價土地利用效益的指標來看：一是我市建設(shè)用地供地率一直偏低。根據(jù)全省統(tǒng)一的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，目前僅市本級、石獅、永春、惠安4個縣（市、區(qū)）達到70%要求。二是單位GDP消耗建設(shè)用地水平偏高。與我省其它設(shè)區(qū)市相比，泉州市轄區(qū)GDP耗地水平比福州市轄區(qū)高出近1倍、比廈門市轄區(qū)（全市域）高出20%。三是土地粗放利用、產(chǎn)出率不高。以土地集約利用程度相對較高的開發(fā)區(qū)為例，各縣（市、區(qū)）開發(fā)區(qū)的土地產(chǎn)出率還有很大的提升空間。

（三）土地調(diào)控不斷深入，土地使用成本節(jié)節(jié)攀升

“十一五”以來，國家宏觀政策調(diào)整及對土地監(jiān)管力度持續(xù)加大，群眾對土地制度改革的期望值越來越高，土地成本和征地難度大幅度提高，土地成本的大幅提高一定程度上制約了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，中心市區(qū)一些地塊拆遷成本達900多萬元/畝，收入與成本倒掛，嚴重影響城市建設(shè)和部分重點項目的順利推進。

二、完善國土資源政策。保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)建設(shè)需求的思路和對策

（一）完善節(jié)約集約用地政策，加強土地供應(yīng)全程管控，促進提升土地利用水平

推進節(jié)約集約用地，制度建設(shè)是基礎(chǔ)，潛能巨大。當前，要進一步更新完善規(guī)劃管控制度、標準控制制度和監(jiān)測監(jiān)管制度。一是做好“兩規(guī)”銜接，加強土地利用規(guī)劃調(diào)控引導。近年來，我市“兩規(guī)”修編標準不一致、實施不同步，影響了建設(shè)用地規(guī)模的控制效果。目前，新一輪“兩規(guī)”均以批準實施，要切實加強“兩規(guī)”銜接，樹立規(guī)劃先行意識，按規(guī)劃落實項目用地。二是提高項目準入門檻，把有限的用地指標用在刀刃上。在國家、省發(fā)布的工業(yè)項目建設(shè)用地定額控制指標基礎(chǔ)上，結(jié)合我市建設(shè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要求，進一步提高工業(yè)用地土地投資強度準入門檻，對我市工業(yè)項目用地規(guī)劃控制指標中的用地規(guī)模、投資強度等均按高于國家標準20%確定。三是創(chuàng)新政策制約措施，強化行政管理手段。對經(jīng)營性項目和工業(yè)項目實行合同履約建設(shè)保證金制度，已成交的經(jīng)營性項目和工業(yè)項目用地，受讓方應(yīng)同時與國土資源部門簽訂履約建設(shè)保證金協(xié)議，按照實際成交價款的一定比例收取履約保證金。

（二）完善“三舊”改造政策，有序?qū)嵤┏鞘小巴硕M三”，促進低效用地再開發(fā)

通過“三舊”改造，做好盤活存量建設(shè)用地的文章，不僅可以有效解決發(fā)展用地不足、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高用地效率的問題，還可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級、城市功能的轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)環(huán)境的改善和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。一是引導企業(yè)有序開展自行改造，鼓勵建設(shè)體育、文化、教育、設(shè)施。建議在“三舊”改造用地性質(zhì)變更、土地出讓金等方面制訂優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)建設(shè)體育、文化、教育、培訓、研發(fā)等對城市發(fā)展有利的設(shè)施。二是加強對規(guī)劃保留的工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)改造的引導，發(fā)展工業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。工業(yè)是城市經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，在“三舊”改造過程中，要把握好工業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)自行改造的“度”，實行“優(yōu)二”與“進三”的合理布局，相互促進。三是用好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點政策，完善各類歷史遺留用地手續(xù)。對我市納入低效用地再開發(fā)試點或“三舊”改造范圍內(nèi)，符合相關(guān)規(guī)劃、但沒有合法用地手續(xù)的城鎮(zhèn)低效用地，要依法完善用地手續(xù)。

（三）完善農(nóng)村土地整治政策，全面實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。合理調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤已成為我市緩解城市“缺地”、農(nóng)村“缺錢”問題的一項政策創(chuàng)新，但仍需進一步完善政策保障、創(chuàng)新政策思路。一是科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，保障土地整治有序、規(guī)范、有效實施。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況、土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，按照最嚴格的耕地保護制度和土地集約利用制度，以整體推進田、水、路、林、村綜合整治為平臺，結(jié)合農(nóng)村生產(chǎn)方式、風俗習慣、文化傳統(tǒng)等特點，在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，統(tǒng)籌安排土地整治項目，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。二是合理分配掛鉤指標收益，突出增加村級收入比例。在確保農(nóng)民依法取得足額補助的基礎(chǔ)上，剩余收益中用于當?shù)卮寮w的分成比例不低于指標收益的30%，農(nóng)村土地整治中盤活存量土地，招拍掛用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)項目的，土地出讓收益必須按不低于40%比例返還農(nóng)村，用于農(nóng)村公共配套建設(shè)。

（四）完善農(nóng)村土地使用制度，加快探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場和國有土地使用權(quán)出讓市場并軌

近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，各地爭相探索和嘗試農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，雖然目前在法律上尚有諸多問題，但已成為大勢所趨。一是先試點后推廣，逐步探索建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。在符合土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃前提下，城鎮(zhèn)用地范圍外，允許依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、入股、聯(lián)營等形式進行流轉(zhuǎn)。二是積極爭取支持，簡化集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)權(quán)審批手續(xù)。建議向省政府爭取，允許泉州市農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由永春縣試點擴大到全市。由市政府審批轉(zhuǎn)權(quán)手續(xù)，可以由縣（市、區(qū)）政府辦理、市政府審批轉(zhuǎn)權(quán)手續(xù)，報省政府備案，不再辦理征收手續(xù)。三是明晰土地產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打好基礎(chǔ)。開展農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以為探索宅基地流轉(zhuǎn)、置換打好基礎(chǔ)，還可以有效解決農(nóng)村一戶多宅、亂占亂建、四址不清等歷史遺留問題，為我市今后統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村住宅征遷補償標準打好基礎(chǔ)。