區域建設用海規劃的生態建設理念思考

黃華梅,王平，謝健，賈后磊

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510300)

區域建設用海規劃的生態建設理念思考

黃華梅,王平，謝健，賈后磊

(國家海洋局南海規劃與環境研究院 廣州 510300)

在全面推進生態文明建設和打造“美麗海洋”的愿景下，融入生態建設理念是區域建設用海規劃制度成功的關鍵。文章從理念試用期、快速發展期和審視思考期3個階段回顧我國區域建設用海規劃制度的沿革，提出制度實施過程中存在的重經濟效益而輕生態建設、節能減排措施不到位、缺少海洋和陸地生態系統的有機聯系以及占用自然岸線和破壞灘涂生境等問題；從新形勢下貫徹落實生態建設理念的戰略需求出發，結合生態建設理念在不同功能區域建設用海規劃中的實踐，提出低沖擊發展、融入更多的生態要素以及注重節能減排和低碳發展等建議，為區域建設用海規劃制度和海洋管理工作的完善提供科學借鑒。

區域建設用海規劃；填海造地；生態建設；海洋生態文明；基于生態系統的海洋綜合管理

區域建設用海是指在同一圍填海形成的區域內建設多個項目的用海方式，其目標是通過對區域用海進行空間和時間上的合理規劃，滿足社會經濟不斷發展的用海需求，實現科學用海和海域資源的可持續利用；與單個用海項目的根本區別是注重整體用海的累積效應，解決單個項目論證可行而區域整體論證不可行的問題[1-3]。2006年國家海洋局啟動區域建設用海規劃制度，有效規范和引導地方政府優選集中連片開發海域進行整體規劃和有序開發，為地方社會經濟建設做出了較大貢獻[4]。然而在區域建設用海規劃實踐中也普遍存在過度追求經濟效益、生態建設不受重視或生態理念缺失的情況,導致海洋資源衰退、海洋環境污染加劇及其生態承載力持續下降[5-6]。黨的十八大五中全會將“創新、協調、綠色、開放、共享”作為“十三五”時期的重要發展理念，對生態建設理念也提出更高的要求。本研究針對現行區域建設用海規劃制度存在的問題，提出生態建設理念在該制度中的實踐思考，為科學完善區域建設用海規劃制度和海洋管理工作提供借鑒。

1 區域建設用海規劃制度沿革

我國區域建設用海規劃制度實施已有10余年，通過系統分析國家海洋局歷年批復的區域建設用海規劃[7]，可將該制度的實施分為3個階段。

1.1 第一階段：理念試用期(2006—2008年)

為適應社會經濟發展對海域使用的需求，促進海洋資源科學、合理、有效的開發和保護，國家海洋局于2006年下發《關于加強區域建設用海管理工作的若干意見》，對區域建設用海管理、總體規劃編制要求、審查、論證、審批和動態監視監測提出具體要求，開啟我國海域使用區域建設用海規劃制度。

在此階段區域建設用海規劃處于摸索期，國家海洋局先后批復廣東省珠海高欄港經濟區、曹妃甸循環經濟示范區近期和中期工程等12項區域建設用海規劃。2008年國家海洋局出臺《關于印發區域建設用海管理有關技術規范的通知》，首次從技術角度明確區域建設用海規劃的編寫大綱和技術要求。

1.2 第二階段：快速發展期(2009—2012年)

在2008年世界金融危機向實體經濟擴散和蔓延、我國經濟發展也出現加速下滑的背景下，為配合黨中央、國務院關于“進一步擴大內需促進經濟平穩較快發展”的重大舉措，國家海洋局于2008年年底出臺《關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務保障工作的通知》(即“海十條”)。其中，除提到保障重大項目用海需求和加快重大項目審批程序外，尤其明確“區域建設用海規劃經國家批準后，可先開展圍填?；顒樱缓笤俑鶕^域用海功能布局和實際用海面積，為項目單位辦理海域使用審批手續?！边@一政策的出臺從很大程度上刺激了地方政府開展區域建設用海規劃的積極性，在此后幾年各地的區域建設用海規劃陸續策劃和啟動，國家海洋局批復區域建設用海規劃共計61項。

在此階段區域建設用海規劃的技術支撐體系逐漸明確，國家海洋局于2011年出臺《區域用海規劃編制技術要求》，2013年《區域建設用海編制技術規范》作為行業標準頒發，從技術上更加規范了區域建設用海規劃工作。

此外，在管理政策上，為更好地統籌海陸資源利用、有序開發海洋資源和加強對填海造地的管理，國家海洋局先后聯合國家發展與改革委員會、國土資源部進一步明確圍填海管理計劃，將填海造地納入當地社會和經濟發展規劃，同時也解決了圍填海管理中用海管理和用地管理的銜接問題。

1.3 第三階段：審視思考期(2013年至今)

黨的十八大將生態文明建設納入社會主義建設“五位一體”的總體布局，在我國生態文明建設水平仍滯后于社會經濟發展、資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等大背景下，海洋的開發和保護工作也進入重新審視和思考期。自2013年以來，區域建設用海項目的審批工作明顯放緩，2013—2015年國家海洋局僅批復9個區域建設用海規劃，且多是國家重大戰略部署和地方重點用海項目，也是用海需求和建設時機相對成熟的項目。

為適應生態文明建設的總體要求以及海洋生態文明建設實施方案和《全國海洋主體功能區規劃》等國家戰略新需求，國家海洋局于2016年出臺《區域用海規劃管理辦法(試行)》，進一步加強區域建設用海規劃的編制和實施管理，在區域建設用海規劃中強化突出生態理念，要求各地要將依法用海、生態用海理念貫穿于規劃編制和實施的全過程，著力打造海洋生態文明建設的典范；根據《區域用海規劃管理辦法(試行)》，國家海洋局重新修訂了相關技術規范，于2016年8月發布《區域建設用海規劃編制技術規范(試行)》，重點突出生態建設用海方案，進一步加強區域用海管理和提高區域建設用海規劃編制質量，對加快推進海洋生態文明建設具有重要意義；為切實提高圍填海工程(包括區域建設用海)的生態門檻和規范圍填海工程用海的生態建設內容，國家海洋局于2017年6月發布《圍填海工程用海生態建設方案編制技術規程(試行)(征求意見稿)》，用于指導工程設計及可行性論證階段的生態建設方案的編制工作。

2 制度實施中存在的問題

在過去的10余年里，區域建設用海規劃作為一項全新的制度，對保障國家戰略實施拓展空間、促進海洋經濟發展發揮了重要作用，受到沿海地區政府和企業的一致好評[4,8]。然而在制度實施過程中也存在一些問題，主要體現在4個方面。

2.1 重經濟效益而輕生態建設

區域建設用海規劃須由地方政府主導，由當地縣級以上人民政府組織編制。但在實施過程中，大部分的區域建設用海是項目需求主導型，導致規劃前期多由有用海需求的企業參與甚至主導，其后果往往是規劃追求最大化的經濟效益，而生態建設僅憑意愿。此外，在規劃編制技術層面缺乏生態環保等相關的量化指標，導致大量的區域建設用海項目追求片面的經濟效益，生態建設力度相對很小。如，以港口或工業建設為目的的區域建設用海幾乎沒有相關配套的生態建設；即使是濱海新城或以旅游娛樂為目的的區域建設用海規劃，其所謂的生態建設也僅是以景觀綠化為主，缺乏專門的生態建設考量。

2.2 節能減排措施不到位

區域建設用海作為一種集約節約用海方式，理應更注重低碳、循環、綠色發展；然而很多區域建設用海規劃在實踐中僅是沿襲陸地相關基礎設施規劃，由于在技術層面缺少特別要求以及相關區域限批和海洋生態紅線制度仍不完善，在監管方面出現脫節，導致區域建設用海規劃中節能減排的相關措施不到位。如，在區域建設用海規劃的水專項規劃的審查中，基本僅關注廢水或污水的達標排放，而對水資源的充分利用及其效率幾乎沒有考慮。

2.3 缺少海洋和陸地生態系統的有機聯系

目前我國現有的填海項目均以圍堰為基礎，區域建設用海新形成的岸線以硬質為主，造成陸域和海域垂直過渡以及潮間帶生境缺失，切斷了海洋生態系統和陸地生態系統的有機聯系，在未來很長一段時間內圍堤壩外也難以發育形成新的潮間帶生境，對海洋生態系統的負面影響是長久的。而對于新形成的陸地而言，由于沒有考慮生態系統的關聯，其所謂的生態建設也僅停留在景觀綠化和美化的層面，對恢復生態功能和維護生物多樣性的支撐作用非常有限。

2.4 占用自然岸線和破壞灘涂生境

包括區域建設用海項目在內的大面積圍填海項目占用大量自然岸線，導致灘涂生境破壞嚴重。研究表明，1950—2000年全國50%的濱海濕地喪失，大規模的圍墾已導致全球共享的生物多樣性及其生態系統服務功能急劇下降[9]，并有可能威脅區域生態安全。與單個用海項目相比，區域建設用海因其更大面積地永久性地改變海域性質，對自然生境的破壞和生態累積效應更加嚴重。此外，從節約成本和技術可行的角度，區域建設用海的選址多集中在淺海區域，而此區域往往是重要的灘涂生境，大量自然岸線被占用導致潮間帶生境的進一步喪失和破碎化以及生物種類和數量的進一步下降。

3 貫徹落實生態建設理念

3.1 新形勢下的戰略需求

海洋空間資源既是寶貴的后備土地資源，也是重要的海洋生物生境，承載著重要生態功能和生物多樣性。在國家《生態文明改革總體方案》明確提出“綠水青山就是金山銀山”的背景下，區域建設用海規劃應重新定位和思考，全面貫徹落實生態建設理念。

2016年國家海洋局發布的《區域建設用海規劃管理辦法(試行)》中首次提出將“生態優先”作為區域建設用海的4大原則之一，要求將生態用海理念貫穿于規劃編制和實施的全過程。強調區域建設用海規劃應注重“兩生”即生態和生活空間的營造，在岸線配置上做到“三化”即岸線自然化、生態化和綠植化；同時要求應科學設計生態廊道系統，建設人工生態濕地和水系，鼓勵處理后的污水結合人工生態濕地和水系建設實現循環利用。

3.2 區域建設用海規劃的生態建設理念思考

根據國家最新指導精神，結合由國家海洋局南海規劃與環境研究院承擔的多項區域建設用海規劃的案例實踐，本研究提出生態建設理念在區域建設用海規劃中的3點思考。

3.2.1 低沖擊發展

圍繞國家海洋生態文明建設“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的總體目標，將“循環低碳發展”的生態文明理念貫穿于區域建設用海規劃的總體布局,合理確定生態規劃原則和生態設計理念，實現區域內的低沖擊發展。

在整個區域建設用海規劃中，尤其要配置一定比例的綠地和濕地水系生態系統，共同組成區域內重要的水系生態廊道，在景觀營造的同時充分發揮其生態功能；融入“海綿城市”發展的核心理念，通過綠地系統的滲、滯、蓄、凈、用、排和濕地水系的滯留等措施，將區域內的降雨就地消納和利用，減少對周邊海域的環境干擾。在具體實踐上，除景觀美化外，綠地系統主要為鳥類和各種陸生生物營造多樣化的生境，同時幫助地表水向地下滲透從而補充地下水源；濕地水系可發揮暴雨滯留塘的重要功能，實現區域內水體自凈和中水回用，是水資源循環利用的有效途徑。

3.2.2 融入更多的生態要素

區域建設用海規劃需改進以圍堰為基礎形成硬質岸線的常規做法，新形成的岸線應實現自然化、生態化和綠植化，避免形成單一的生產岸線，做好區域內生態、生活和生產岸線的空間格局規劃。結合海域的整治修復，新形成的生態和生活岸線應預留未來潮間帶生境的自我修復空間,將岸線建設成為具有棲息地、水土涵養、污染物過濾等功能的生態緩沖區。

實現岸線的自然化、生態化和綠植化主要通過植物來完成，須依據景觀生態學原理，遵循當地海岸線的自然生態群落結構，以綠化和植物造景為主體，強調以鄉土樹種為主、兼顧植物群落的生物多樣性，創造多樣化的岸線景觀。在滿足生產的前提下，增加岸線景觀的異質性，促進自然物能循環，構建區域生境走廊。岸線的豎向設計考慮帶狀景觀序列的起伏變化，體現生態節奏和韻律；橫向需綜合考慮岸線功能等社會屬性，同時考慮水位、水流、潮汛、景觀等自然屬性，采取多層復式的斷面結構，各層空間利用各種手段有機聯系，形成立體的空間系統。

3.2.3 注重節能減排和低碳發展

注重區域內節能減排和低碳發展，踐行國家“十三五”期間“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展原則。將新建的填海區看作新生的獨立系統，盡量增加其穩定性和自組織能力，減少與外界能量間的輸入和輸出。具體主要包括3個方面：①控制區域內污染物的排?？偭?，通過合理規劃妥善處理垃圾和污水，減少各種污染物的向海排放，從而保護周邊海洋生態環境；②減少區域內水量的總體消耗，鼓勵污水處理后回收利用，并與人工生態濕地建設、水生態修復和綠地養護系統有機集合，實現水資源的循環利用；③在資源利用方面盡量延長產業鏈，優化配置和循環利用資源。

3.3生態建設理念在不同功能區域建設用海規劃中的實踐

綜合全國區域建設用海規劃10余年的實踐經驗，填海形成的土地主要用于發展臨海工業、港口交通、濱海旅游業和濱海城鎮建設，生態建設理念在不同建設實踐中各有側重。

3.3.1 臨海工業和港口交通區域用海

臨海工業和港口交通區域用海的特點是保障用海基本功能和促進集約節約用海，因此在區域建設用海規劃中主要注重“宜商、宜業”總體環境的營造，區域內著力實現循環、降耗、污染控制。①在“循環”方面，重點考慮水資源的循環利用，處理后的污水可回收利用作為綠化用水或工業冷卻水，其他資源也盡量實現循環利用；②在“降耗”方面，主要實現區域內綠色低碳發展，嚴格環境準入和產業限批制度；③在“污染控制”方面，主要實現雨污分離，建造雨水收集系統，實現污水的循環利用，減少對周邊海洋環境的影響。

3.3.2 濱海旅游業和濱海城鎮建設區域用海

濱海旅游業和濱海城鎮建設區域用海主要注重“宜居、宜游”總體環境的營造，區域內除保障基本功能，對景觀和生境等也有較高的要求。①在景觀方面，注重綠地、水系、園林小品等景觀多樣性的營造，以綠地形成的“綠脈”和以水系形成的“藍脈”相輔相成；②在生境方面，注重陸域和水生生態系統的功能恢復，尤其是改變傳統的硬質岸線，實現岸線的自然化、生態化和綠植化；③在總體生態布局方面，需按照“海綿城市”的建設要求，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的彈性，下雨時吸水、蓄水、滲水和凈水，需要時將水釋放并加以利用，優先考慮利用自然力量排水，實現自然存積、自然滲透和自然凈化；④在循環利用方面，主要考慮雨水的綜合利用系統和污水處理后的中水回用系統。

4 結語

我國區域建設用海規劃制度已實施10余年，為促進沿海地區海洋經濟和社會發展做出了重大貢獻。然而在制度實施過程中也存在生態建設理念缺失的情況。為適應生態文明建設的總體要求，落實海洋生態文明建設實施方案，國家海洋局于2016年出臺《區域用海規劃管理辦法(試行)》，進一步加強區域建設用海規劃的編制和實施管理，在區域建設用海規劃中強化突出生態建設理念并貫穿于規劃編制和實施的全過程。這是首次明確將生態建設理念引入區域建設用海規劃制度，是對這一制度的重新審視和定位。

區域建設用海規劃需充分考慮區域生態系統特征，從整體和全局出發，盡可能減少對周邊生態系統的干擾，維護海洋生態系統平衡；注重區域內小生態系統的營造，利用綠地和水系構建多樣化生境，形成區域內的局部小氣候、小生態和小環境，培育具有間距美學和生態功能的生態系統；注重節能減排和低碳循環，通過水系聯通實現區域內的低沖擊發展，構建宜居宜業的新社區；新形成的岸線實現自然化、生態化和綠植化，避免形成單一的生產岸線，做好區域內生態、生活和生產岸線的空間布局；臨海工業和港口交通區域建設用?！耙松桃藰I”，濱海旅游業和濱海城鎮區域建設用?！耙司右擞巍?。

[1] 王平,趙明利,謝健.區域建設用海規劃工作的幾點體會[J].海洋開發與管理,2009,26(5)：11-15.

[2] 孫欽幫,陳艷珍,陳兆林，等.區域建設用海規劃工作中的幾點思考[J].海洋開發與管理,2015,32(1)：15-17.

[3] 徐偉,劉淑芬,張靜怡.區域建設用海規劃編制問題的思考[J].海洋開發與管理,2011,28(11)：14-17.

[4] 郭信聲.填海造地系列述評之一：為國家戰略實施拓展空間[N].中國海洋報,2014-12-01(A1).

[5] 國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組.中國海洋發展報告(2015)[M].北京：海洋出版社,2016.

[6] 國家海洋局.2015年中國海洋環境狀況公報[Z].2016.

[7] 國家海洋局.2008-2015年海域使用管理公報[Z].2009-2016.

[8] 郭信聲.填海造地系列述評之二：為區域經濟發展做出重要貢獻[N].中國海洋報,2014-12-02(A1).

[9] MA Z J,MELVILLE D S,LIU J G,et al.Rethinking China’s new great wall[J].Science,2014,346：912-914.

ConsiderationsofEcologicalPrincipleinthePracticeofRegionalPlanningofSeaAreaUseforConstruction

HUANG Huamei,WANG Ping,XIE Jian,JIA Houlei

(South China Sea Institute of Marine Planning and Environmental Research，SOA，Guangzhou 510300，China)

With the nationwide promotion of eco-civilization and the vision of construction of “BEAUTIFUL OCEAN” in the near future,it has been curial to integrate the ecological principles into the implementation of the Regional Planning of Sea Area Use for Construction (RPSARC) mechanism.Based on reviewing the institutional evolution of RPSARC over the past decade,i.e.,theory initiation and pilot projects,rapid expansion practice,and reconsideration period,this study investigated the enforcement effects as well as the underlying ecological problems,which were summarized as focusing on more economic benefits but less ecological construction,lack of energy saving and emission reduction measures,less consideration of the interact between marine and terrestrial ecosystems,encroachment of the natural coastline and damage of the intertidal habitats.Under the strategic requirement of new developing situation to implement the ecological construction and development theory,this study proposed three recommendations based on the ecological principle for RPSARC with different land use purposes,which were: 1) embody Low Impact Development theory throughout the regional planning layout,2) integrate ecological elements into the newly formed shoreline derived from the sea area reclamation for construction and 3) emphasize energy-conservation and emission-reduction.This research would provide scientific support to the future RPSARC policy as well as benefit the integrate marine management.

Regional planning of sea area use for construction，Sea area reclamation，Ecological construction，Marine eco-civilization，Integrated marine management based on ecosystem

2017-01-23；

：2017-07-23

國家海洋局海洋公益性行業科研專項經費項目(201405007、201505008).

黃華梅，高級工程師，博士，研究方向為海洋生態學

謝健，教授級高工，研究方向為海洋綜合管理

P7

：A

：1005-9857(2017)08-0049-05