“三權(quán)分離”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探析

劉同坤

摘要 分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分離”的必要性，總結(jié)了“三權(quán)分離”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題，以期為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的進一步開展提供借鑒。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；“三權(quán)分離”；必要性；問題

中圖分類號 F321.1 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）01-0289-02

現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展主要受制于土地細(xì)碎化，無法大規(guī)模機械化生產(chǎn)經(jīng)營。伴隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，大量農(nóng)民工進城，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，土地資源不能得到合理有效的利用。為了促進土地合理流轉(zhuǎn)和有效利用，解決土地細(xì)碎化問題，2014年中央一號文件首次明確提出了農(nóng)村土地的“三權(quán)分離”，即在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，以促進土地流轉(zhuǎn)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”。此政策出臺已經(jīng)過去2年多，確實促進了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但也出現(xiàn)了不少問題，本文就此作進一步探析。

中國的農(nóng)民世世代代被束縛在土地上，據(jù)筆者的親身經(jīng)歷及調(diào)查所知，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民的戀土情結(jié)越來越淡，有些并不想種地，只是限于國家的土地政策以及沒有合適的流轉(zhuǎn)方法和途徑。加之原有的耕作方法不僅繁瑣，經(jīng)濟效益也十分低下，迫切需要新的耕作方法和新的土地流轉(zhuǎn)制度，原有的生產(chǎn)關(guān)系已不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“三權(quán)分離”的必要性

進入21世紀(jì)，世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐日趨加快，大規(guī)模機械化生產(chǎn)經(jīng)營的優(yōu)勢越來越明顯，我國除東北、新疆等地實行機械化連片經(jīng)營外，大部分地區(qū)都是家庭作坊式的小農(nóng)經(jīng)營，土地細(xì)碎化嚴(yán)重。隨著中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，幾億農(nóng)民背井離鄉(xiāng)進城務(wù)工，一年只在春節(jié)期間往返一次，由于土地耕種比較收益低下而不得不放棄，大量農(nóng)田因無人耕種或無力耕種以致荒蕪。這種現(xiàn)象已普遍存在于中國中東部地區(qū)。一方面是土地細(xì)碎化嚴(yán)重，另一方面是土地大量荒蕪，可見原有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分立制度已不能滿足新形勢的需要。國家適時地在2014年中央一號文件中提出了“三權(quán)分離”這個概念，即在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離，以促進土地流轉(zhuǎn)。“三權(quán)分離”的概念早在20世紀(jì)90年代就已有人提出，不過上升到國家法治層面還是第一次。這是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的進一步補充和完善[1-2]。

我國農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，這直接導(dǎo)致了土地產(chǎn)權(quán)不明晰、產(chǎn)權(quán)虛置，阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。此次改革把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開來，是對農(nóng)地集體所有權(quán)的一種弱化和限制，使承包權(quán)具有部分所有權(quán)的實質(zhì)意義，給予了經(jīng)營權(quán)更大的獨立性。“三權(quán)分離”賦予了土地所有權(quán)更大的人格化主體、更大的流通便利性，農(nóng)民不必再擔(dān)心會失去土地，流轉(zhuǎn)的只是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)仍歸自己，這樣就解除了農(nóng)民的后顧之憂，極大地促進了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。

馬克思的實踐論提出，實踐是理論的基礎(chǔ)，理論又反作用于實踐，對實踐起指導(dǎo)作用。“三權(quán)分離”制度正是從實踐中總結(jié)而得到的，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在民間早已自發(fā)地進行，只是規(guī)模比較小、形式不夠規(guī)范而已。但是其對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的促進作用是毋庸置疑的，不僅提高了土地的利用效率，促進了土地資源的優(yōu)化配置，而且?guī)恿宿r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟更加具有活性，最重要的是把農(nóng)民從土地中解放了出來[3-4]。

2 “三權(quán)分離”下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問題

一項制度的實施總是利弊共生的，“三權(quán)分離”下的土地流轉(zhuǎn)同樣出現(xiàn)了諸多問題。

2.1 農(nóng)村剩余勞動力進一步增多

我國農(nóng)村剩余勞動力本就不少，“三權(quán)分離”后土地流轉(zhuǎn)增加，致使大量隱性失業(yè)人口暴露，這部分人多處于半失業(yè)狀態(tài)，農(nóng)忙時有活干，農(nóng)閑時則無事可做。土地可以說是他們的就業(yè)保障，土地流轉(zhuǎn)出去后大量處于半失業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民現(xiàn)在處于完全失業(yè)的狀態(tài)。由于農(nóng)村缺乏必要的文化娛樂設(shè)施，這部分人往往開始賭博、酗酒等，引發(fā)諸多的社會問題，構(gòu)成了不穩(wěn)定的因素。如何解決從土地上解放出來的大量勞動力是一個十分迫切棘手的問題。不是所有人都愿意或者都能進城打工，有很多人并不想遠(yuǎn)離故鄉(xiāng)，如何讓他們在本地就業(yè)是制度制定者應(yīng)該思考的。

2.2 土地大規(guī)模經(jīng)營缺乏一套可行的模式

就筆者所見，土地確實流向了種植大戶，但并沒有改變原來的耕種方式，依舊是家庭作坊式的小農(nóng)經(jīng)營，種植方式并沒有改變，這就與土地流轉(zhuǎn)的初衷背道而馳了。很多種植大戶學(xué)歷較低、知識匱乏，流入土地后不知道該如何規(guī)模化經(jīng)營。政府部門應(yīng)切實有效地做好引導(dǎo)宣傳工作，制定出一套行之有效的方案，指導(dǎo)種植大戶機械化大規(guī)模經(jīng)營，提高效率。中國地理環(huán)境十分多樣化，不同地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營面積應(yīng)該因地制宜，不能“一刀切”。我國政策的實施往往會出現(xiàn)拔苗助長式的現(xiàn)象，為了片面追求土地規(guī)模、追求政績，某些地方會強迫農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)，沖突時有發(fā)生。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持依法、自愿和有償?shù)脑瓌t，而不應(yīng)該搞強制流轉(zhuǎn)。政策制定者應(yīng)盡快確定各個地區(qū)最優(yōu)的規(guī)模經(jīng)營面積，以便土地流轉(zhuǎn)有的放矢。

2.3 土地經(jīng)營權(quán)被濫用

“三權(quán)分離”削弱了土地所有權(quán)的實質(zhì)內(nèi)涵，強化了經(jīng)營權(quán)，這也給了一些人可乘之機，筆者親眼所見許多土地流轉(zhuǎn)到了工商資本、企業(yè)主之手，他們往往與當(dāng)?shù)卣唇Y(jié)，進行暗箱操作，將大塊連片的土地建成了休閑度假村、私人莊園等。這種濫用土地、土地非農(nóng)化的現(xiàn)象是普遍存在的，甚至有部分官員依靠自身權(quán)利以遠(yuǎn)低于市場的價格大規(guī)模承包土地，雖然有明文規(guī)定公務(wù)員不得承包土地，但這種現(xiàn)象卻一直存在。這種“三權(quán)分離”下的土地流轉(zhuǎn)非但沒有提高土地的利用率，而且直接損害了國家“保護十八億畝耕地”的努力。如果缺乏有效的監(jiān)管，再好的制度也不會取得好的效果，沒有監(jiān)督的權(quán)力是腐敗的源泉。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)該被明確規(guī)定范圍，土地應(yīng)起于農(nóng)民，歸于農(nóng)民。

2.4 農(nóng)村社保嚴(yán)重缺失

土地是農(nóng)民的生活保障、就業(yè)保障。土地對于農(nóng)民來說是一種心理上的保障，土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民更加需要社會保障。如果社會保障不到位，農(nóng)民心理上的憂慮就不會解除。如果社會保障得不到改善，“三權(quán)分離”后土地流轉(zhuǎn)的持續(xù)性不會太強，“三權(quán)分離”也就失去了意義。

3 結(jié)語

農(nóng)村土地“三權(quán)分離”的制度自2014年上升至國家法政策層面已有2年多的時間，由于我國土地流轉(zhuǎn)尚處于初級階段，所以這項政策實施的過程中不可避免地出現(xiàn)了一些問題。但是其對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響是明顯的，效果是積極的，不僅很好地解決了土地細(xì)碎化及土地撂荒的問題，也為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展打下了堅實的制度基礎(chǔ)。

4 參考文獻

[1] 馬鳳娟.對我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”相關(guān)問題的思考[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2015（1）：3-6.

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[3] 張力.推進農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2015（1）：79-92.

[4] 馮玉華.論農(nóng)村土地的“三權(quán)分離”[J].經(jīng)濟縱橫，1992（9）：5-9.