土地確權的內涵、效應、羈絆與模式選擇：一個綜述

楊宏力

（聊城大學 商學院，山東 聊城 252059；山東大學 經濟研究院，山東 濟南 250100）

土地確權的內涵、效應、羈絆與模式選擇：一個綜述

楊宏力

（聊城大學 商學院，山東 聊城 252059；山東大學 經濟研究院，山東 濟南 250100）

基于研究主題和研究思路演進，對農村土地確權的研究發展進行了系統梳理。結果表明：對土地確權“穩定所有權、明晰承包權、放活經營權”內涵的認識有待深化；對于確權的政策效應理論研究和實證分析結果差異較大；對于確權中主體缺位、確權效應差等矛盾揭示較為一致；確權模式選擇主要有“確權確地”和“確權確股不確地”兩種看法；確權方案選擇分化為現狀確權、重新確權和微調確權三種觀點。在土地確權的成本-收益分析、確權效果推演與政策評價、確權模式的區域適配性和農戶群體適配性研究等方面研究仍有待深入。

土地確權；農地承包經營權；三權分置；確權模式

土地確權是當前農村工作的一項重點和核心工作，因為包括2013年一號文在內的幾份中央和部委文件明確提出的土地確權5年期限的時間節點日漸臨近，尤其是幾個明確提出要比全國其他地區提前完成確權的省區如山東省2015年已是該項工作的收官之年，確權更成為基層政府工作的第一要務。事實上，建國后我國的農村土地確權已開展過多輪，但由于條件不成熟或后續沒有跟進均效果不彰。實踐是理論的先導，因前幾輪農村土地確權工作并未實質性開展，故較長的一段時間內，土地確權問題并沒有成為三農研究者們的研究對象。文獻檢索可知，關涉確權問題的研究上世紀80年代初期既已出現，但成果數量較少，而且嚴謹的學術成果不多，僅有些作者在探討農村工作實踐和司法裁定問題時對此有所涉及，這種狀況一直持續至本世紀初。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》之后，成都農村產權制度改革先行先試，各地也逐步啟動農村土地確權工作，農村土地確權工作的實踐推動了確權理論研究的繁榮，農村土地確權逐漸進入學者們的研究視野并成為諸多文獻的研究主題。相比前幾輪確權，此輪確權在中央及各部委多項政策文件的安排部署下更為正式，推動的力度更大，確權得以在全國農村普遍鋪開，因而近幾年理論界涌現的以土地確權為主題的學術成果也最多。那么，既有成果主要針對土地確權的哪些問題展開研究？獲得了哪些重要的結論？在研究中還存在著哪些薄弱環節和亟待深入研究的問題？本文擬以研究土地確權的文獻為基礎，系統梳理國內土地確權研究的現狀，有利于我們把握當前理論界研究的前沿，認識研究中尚存在的不足，指導后續研究。

一、確權的內涵界定

研究土地確權，有兩個問題必須有明確的答案，第一個問題“確權”具體要確什么權？第二個問題權利要確定給誰？對于所確定權利束的范圍和邊界，雖然具體表述有所不同，但大部分研究者認為農村土地確權是一項將農村土地相關權利歸屬和權能結構予以清晰界定的舉措。嚴冰認為“確權”就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財產權利逐項“排他性”地界定（“量化”）給農戶的改革舉措①嚴冰：《農地確權》，《經濟體制改革》2010年第3期，第99頁。。土地確權并不等同于土地所有權確權，“使用權”和“轉讓權”等權利保障也很重要②周其仁：《確權不可逾越—學習〈決定〉的一點體會》，《經濟研究》2014年第1期，第21頁。，從農村土地確權實踐來看主要包括土地所有權、集體建設用地使用權、農地林地和草原承包經營權的確權③錢龍、洪名勇：《農地產權是“有意的制度模糊”嗎—兼論土地確權的路徑選擇》，《經濟學家》2015年第8期，第24頁。。而對于土地確權是“新一輪農村產權制度改革”和“還權賦能”的說法，有些學者顯然并不認可，他們認為對農村土地進行確認、確定的一系列權利《憲法》、《物權法》、《土地管理法》等相關法律早就給予了明確保障，因此確權不是賦予村集體和農民個體的新權利④王連合：《農村集體土地確權無法解決的現實問題》，《青島農業大學學報》（社會科學版） 2015年第2期，第54頁。。錢龍和洪名勇直指此次確權的實質是“穩定所有權，明晰承包權”，當前農地確權重心已經轉移至對承包經營權的明晰化，確權政策沿著不斷強化農民土地承包權和塑造農民土地使用權主體地位的方向在持續演進。

而對于要將土地權利界定給誰，學者們各執一詞。有些學者從地權穩定角度出發主張賦予農民完整的土地產權即農地私有化或準私有化⑤秦暉：《中國農村土地制度與農民權利保障》，《探索與爭鳴》2002年第7期，第15頁；黨國英：《當前中國農村土地制度改革的現狀與問題》，《華中師范大學學報 》（人文社會科學版）2005年第4期，第8頁；文貫中：《市場畸形發育、社會沖突與現行的土地制度》，《經濟社會體制比較》2008年第2期，第45頁；鄭建華：《農地確權與農地流轉互動機制初探》，《農村經濟》2009年第8期，第23頁。。另一些學者則從中國農地的保障功能出發建議維持并強化土地的集體所有⑥姚洋：《中國農地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》2000年第2期，第54頁；賀雪峰：《農村是中國現代化的穩定器—當前中圍農村形勢與政策調整建議》，《“非傳統安全—世界與中國”論壇第三屆會議》2009年，第158頁；黃延廷：《農地確權：化解人地矛盾的根本途徑—兼談我國農地產權制度改革的路徑選擇》，《北京行政學院學報》2012年第1期，第20頁。。而廢除土地集體所有制，實行一切土地國有，同時賦予農民永佃權的產權安排方案也不乏擁躉⑦張德元：《新型土地租佃制度芻議》，《經濟前沿》2003年第4期，第36頁；周天勇：《對農地國有的一種設想》，《農村工作通訊》2004年第4期，第42頁；周天勇：《城市化加速下的中國土地戰略》，《中國土地》2004年第Z1期，第33頁。。還有些學者綜合思考如何兼顧地權穩定、規模經濟、保障功能等幾個方面的需要，因而建議將農村土地所有權界定給村級集體經濟組織或村民小組并拓展農民的土地權利⑧劉晴、王冬艷、葉鑫、李茗薇：《明確產權主體為前提的農村集體土地所有權確權發證研究—以吉林省農安縣為例》，《農村經濟》2013年第4期，第42頁。。

二、土地確權的政策效應

在很多研究者看來，地權界定不清、不穩定等導致的混亂和低效顯而易見：減弱了農民進行中長期投入的激勵，限制了農地改良的進行①Yao， Y．∶Arrangements， Tenure Insecurity and Agricultural Productivity in Post Reform Rural China， Working Paper，Department of Agricultural Economics， University of Wisconsin， Madison， 1995；Li， G．; Rozelle， S． and Brandt， L．∶Tenure， Land Rights and Farmer Investment Incentives in China， Agricultural Economics，19∶ 63-71， 1998；姚洋：《農地制度與農業績效的實證研究》，《中國農村觀察》，1998（6）：1-10；Jacoby， H． G．; Li， G． and Rozelle， S．∶ Hazards of Expropriation∶ Tenure Insecurity and Investment in Rural China， American Economic Review， 92∶ 1420-1447， 2002；葉劍平、蔣妍羅伊?普羅斯特曼、朱可亮、豐雷、李平，《2005 年中國農村土地使用權調查研究—17 省調查結果及政策建議》，《管理世界》2006年第7期，第77-84頁。龔啟圣、劉守英：《農民對土地產權的意愿及其對新政策的反應》，《中國農村觀察》1998年第2期，第20頁。，阻礙了土地流轉的順利進展、影響了農村土地交易市場的發育②葉劍平、羅伊?普羅斯特曼、徐孝白、楊學成：《中國農村土地農戶30年使用權調查研究-17省調查結果及政策建議》，《管理世界》2000年第2期，第163頁。。這些批評順理成章地形成一個結論：土地確權有助于提高地權穩定性并進而會帶來農業投入激勵增強和農業生產效率提高，也有助于促進農村金融等事業的發展。諸多研究結論和實證結果似乎也支持這種觀點，姚洋對浙江和江西兩省449個農戶的研究證明了地權穩定性對農民的綠肥施用面積有顯著的正面影響，蘭虹和馮濤的歷史分析得出了穩定的土地產權才可以保證土地長期的使用權和收益權的結論③蘭虹、馮濤：《路徑依賴的作用∶家庭聯產承包責任制的建立與演進》，《當代經濟科學》2002年2期，第8頁。，馬賢磊的研究證明減少自然村土地調整次數和提高自然村土地證書發放比例均能提高農地產權的安全性，從而激勵農戶進行自發的土壤保護性投資④馬賢磊：《現階段農地產權制度對農戶土壤保護性投資影響的實證分析—以丘陵地區水稻生產為例》，《中國農村經濟》2009年第10期，第31頁。。黃季焜和冀縣卿研究發現，由于農地使用權確權提高了土地使用權的穩定性，從而激發了農戶長期投資意愿，提高了有機肥的施用量⑤黃季焜、冀縣卿：《農地使用權確權與農戶對農地的長期投資》，《管理世界》2012年第9期，第76頁。。Alston 等和Saint-Macary等對巴西和越南的研究也支持上述結論⑥Alston，L． J． Libecap，G． D． and R． Schneider，1996，“The Determinants and Impact of Property Rights∶ LandTitleson the Brazilian Frontier”，Journal of Law，Economics and Organization，Vol．12，pp．25-61;Saint-Macary，C．Keil，A． Zeller，M． Heidhuse，F． and P T M． Dung，2010，“LandTitling Policy and Soil Conservation in the Northern Uplands of Vietnam”，Land Use Policy，Vol．27∶617-627.。國外的研究結果對土地確權有助于促進農村金融發展的觀點給予了較好的支持⑦Frank F．K． Byamugisha，1999，“How Land Registration Affects Financial Development and Economic Growth in Thailand”． World Bank Policy Research Working Paper No．2241.。胡方勇論證了土地確權提高土地的流動性使得農民擁有能夠被金融機構所接受的有效抵押品的作用⑧胡方勇：《完善我國農村金融體系的經濟學研究》，《金融發展研究》，2009(9)：71-74。。

雖然大部分學者認為土地確權與農業生產效率、農民福利保障等方面存在系統性關聯，但對此種觀點的質疑和反證始終都存在。Feder等認為無法證實中國地權穩定性與農戶投資之間存在顯著關系⑨Feder， G．; Lawrence， J． and Lin， J． Y．∶The Determinants of Farm Investment and Residential Construction in Post-reform China， Economic Development and Cultural Change， 41(1)∶ 1-26，1992。，Kung的分析表明土地產權不穩定導致農民投資積極性下降所帶來的低效率并不明顯⑩Kung， J．∶Equal Entitlement Versus Tenure Security under a Regime of Collective Property Rights∶ Peasants Preference for Institutions in Post-reform Chinese Agriculture， Journal of Comparative Economics， 21(1)∶ 82-111， 1995。。龔啟圣和劉守英在實地調研中了解到，雖然農民對于農村土地集體所有制較為認同，但對于將土地確權并禁止調整并不贊同，因而他們對農業的增產和發展主要取決于地權穩定性的觀點表示出質疑①Yao， Y．∶Arrangements， Tenure Insecurity and Agricultural Productivity in Post Reform Rural China， Working Paper，Department of Agricultural Economics， University of Wisconsin， Madison， 1995；Li， G．; Rozelle， S． and Brandt， L．∶Tenure， Land Rights and Farmer Investment Incentives in China， Agricultural Economics，19∶ 63-71， 1998；姚洋：《農地制度與農業績效的實證研究》，《中國農村觀察》，1998（6）：1-10；Jacoby， H． G．; Li， G． and Rozelle， S．∶ Hazards of Expropriation∶ Tenure Insecurity and Investment in Rural China， American Economic Review， 92∶ 1420-1447， 2002；葉劍平、蔣妍羅伊?普羅斯特曼、朱可亮、豐雷、李平，《2005 年中國農村土地使用權調查研究—17 省調查結果及政策建議》，《管理世界》2006年第7期，第77-84頁。龔啟圣、劉守英：《農民對土地產權的意愿及其對新政策的反應》，《中國農村觀察》1998年第2期，第20頁。。楊學成等人指出，由于我國地權憑證法律地位不彰降低了其激勵效應，農地確權無法進一步激發農民對土地進行長期投資的積極性①楊學成、羅伊?普羅斯特曼、徐孝白：《關于農村土地承包30年不變政策實施過程的評估》，《中國農村經濟》2001年第1期，第55頁。丁琳琳、孟慶國：《農村土地確權羈絆及對策：贛省調查》，《改革》2015年第3期，第56頁。。鐘甫寧和紀月清的看法是，由于農業用地的價值低、農戶土地規模小，即使完善抵押制度和土地產權，金融機構也不愿意將農業用地作為抵押物而向農戶貸款②鐘甫寧、紀月清：《土地產權、非農就業機會與農戶農業生產投資》，《經濟研究》2009年第12期，第43頁。。張迎春等通過問卷調查農村產權融資供需雙方, 發現土地確權并沒有推動農村融資難問題取得實質進展③張迎春、呂厚磊、肖小明：《農村產權確權頒證后融資困境解決了嗎—以成都市為例》，《農村經濟》2012年第5期，第74頁。。賀雪峰直言農村土地確權應慎行，因為這有可能降低農民的權利意識，而且也無益于農民獲得更大土地權利，更嚴重地是可能導致所謂“反公地悲劇”④賀雪峰：《農村土地確權應當慎行》，《決策》2014年第7期，第15頁。。胡振華和余廟喜以農地確權為政策變量，對比分析2007-2011年已確權的成都四縣與未確權南昌四縣和西安四縣農村關鍵指標5年變化，研究發現，農地確權對改善農業經濟績效和提高農民人均收入影響并不顯著⑤胡振華、余廟喜：《基于“企業—政府”視角的農地確權績效分析》，《廣西大學學報》（哲學社會科學版）2015年第5期，第57頁。。王連合認為土地確權僅是對農村土地進行確認、確定的一系列權利，不是賦予村集體和農民個體的新權利，如果不進行真正的農村產權制度改革，將不具有實際意義。

三、確權中的羈絆與難題

隨各地土地確權工作的推進，各種各樣的問題逐步顯現出來，研究者們在經驗歸納的基礎上結合理論分析對此進行了細致的總結，目前來看，主要包括以下方面的問題。集體土地所有權主體缺位或模糊的問題。于建嶸指出集體土地長久以來的三級所有架構導致了對于村民集體行使主體的重大爭議，成為引發糾紛的關鍵⑥于建嶸：《農民是如何失去土地所有權的》，《經濟管理文摘》2007年第24期，第24頁。。劉晴等從法理視角詳細梳理了我國農村集體土地所有權主體的現狀，得出了當前農村集體土地所有權主體的特征不僅沒有使產權更加明晰, 反而加深了農村集體土地權屬的混亂、導致了確權登記發證過程中一系列權屬糾紛的結論。土地權證頒證率低、確權效應差的問題。鄭泰安和黃澤勇在對成都市確權工作的調研中發現存在新舊產權證部分沒有頒發、頒發了新舊權證但配合利用難、土地收益與權證直接掛鉤少農民意見比較大等問題⑦鄭泰安、黃澤勇：《農村土地流轉確權頒證問題研究》，《農村經濟》2011年第6期，第32頁。。張沁嵐等在推行了土地股份改革的廣東省佛山市和東莞市的農戶入戶調查數據也顯示當地存在土地承包合同和證書到戶率低的問題⑧張沁嵐、楊炳成、文曉巍、饒炯：《土地股份合作制背景下推進承包經營權確權的農戶意愿、難點與對策—以廣東省為例》，《農業經濟問題》2014年第10期，第81頁。。土地權屬爭議問題。何虹和許玲基于蘇南農村的調研數據表明，土地確權中土地權屬爭議問題是一種較為普遍的存在⑨何虹、許玲：《農村土地承包經營權確權登記制度的法律完善—基于蘇南農村視角》，《農村經濟》2013年第6期，第44頁。。王超基于吉林省的確權實踐指出了圍繞多地、無地少地和機動地引發的各種矛盾和糾紛⑩王超：《農村集體耕地和建設用地確權問題研究—以吉林省為例》，《農業經濟問題》2014年第3期，第15頁。。丁琳琳和孟慶國基于江西省南昌縣的調查結果證實，在樣本村莊中有30.0%曾因土地權屬不清發生過土地糾紛。政策界線與民意沖突的矛盾①楊學成、羅伊?普羅斯特曼、徐孝白：《關于農村土地承包30年不變政策實施過程的評估》，《中國農村經濟》2001年第1期，第55頁。丁琳琳、孟慶國：《農村土地確權羈絆及對策：贛省調查》，《改革》2015年第3期，第56頁。。羅峰重點關注了湖北省土地二輪延包過程中逃稅戶返鄉要田引發的糾紛，認為政策只有和民意相容才能被良好執行，政策體系要有嚴肅性但不可僵化①羅峰：《追繳稅費與確權確地： 土地二輪延包中的政策界限與民意沖突》，《調研世界》2005年第10期，第30頁。。李祖佩等人甚至發現，由于政策與農民需要和實際脫節，土地確權過程中出現了損害農民利益的“被產權”現象②李祖佩、管珊：《“被產權”：農地確權的實踐邏輯及啟示—基于某土地產權改革試點村的實證考察》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2013年第1期，第80頁。。于傳崗的研究揭示了由于無視土地確權的經濟和政治屬性僵化實施，忽視農戶地權訴求、缺乏創新導致農地違規案件多發出現所謂“農地確權悖論”的機制③于傳崗：《確權頒證產權創新視角下農村集體土地違規問題研究—以平頂山市為例》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2015年第2期，第22頁。。土地流轉收益分配機制不健全問題。楊靜指出當前確權登記工作在流轉收益分配機制未明確的情況下己經全面展開, 埋下了三方利益后期紛爭的根子, 在強大的政府公權力面前, 村集體和農民通常處于弱勢地位, 很有可能使這一輪的確權登記工作變成地方政府新一輪的“圈地運動”，帶來更多不穩定因素④楊靜：《農村集體土地確權工作中存在的問題及其對策》，《人民論壇》2013年第3期，第108頁。。

此外，農民確權態度不積極、確權經費不足、專業人員缺乏等問題也引起了研究者們的注意。

四、確權模式比較與選擇

在學者們的研究視野和農村土地確權實踐中，在堅持土地承包經營制度的政策框架下，土地確權模式已日益明顯地分化為兩種主流模式即“確權確地”模式和“確權不確地”模式。而兩種模式孰優孰劣的相關爭論一直是土地確權研究的熱點之一。何曉星曾對2009年之前理論界對于該問題的爭論進行過綜述，結果發現大多數研究者并不認同確權不確地模式⑤何曉星：《雙重合約下的農地使用制度—論中國農地的確權確地和確權不確地制度》，《管理世界》2009年第8期，第53頁。。但有些學者對此有不同看法，他們雖然坦承確權不確地有一定的風險，從公平和效率角度看卻不失為一個好的選擇⑥陳美球、李志朋、盧麗紅：《 “確權確股不確地”的優劣與風險防范—以江西省修水縣黃溪村旳實踐為例》，《中國土地》2014年第8期，第40頁。。夏柱智描述的皖中“虛擬確權”的經驗也為確權不確地模式具有可行性提供了實踐支撐⑦夏柱智：《虛擬確權∶ 農地流轉制度創新》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2014年第6期，第89頁。。

另一些學者顯然認為土地確權模式是土地生產關系和區域經濟發展動態匹配的結果，因而是不唯一、不穩定的，不能在“確權確地”模式和“確權不確地”模式之間做出非此即彼的選擇。何曉星認為一切合約都是內外合約相結合的“雙重合約”，基于這一理論框架，作者指出在中國不平衡發展的國情基礎上，在大多數一般農村將長期存在確權確地制度，即分戶使用的內私外私合約；而在少數發達農村，也將長期并存確權不確地制度，即農地組織使用的內公外私合約。郎秀云指出“確權確利不確地”在保障集體成員權、滿足農民公平訴求、推動規模經營等方面有其優勢，對于此類確權方式的合理性應該實事求是予以肯定，應倡導多樣化的確權模式⑧郎秀云：《確權確地之下的新人地矛盾—兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷》，《探索與爭鳴》2015年第9期，第44頁。。

除了在地方具體操作層面探討確權究竟應采取確權確地模式還是確權不確地模式，也有些學者從其他視角切入該問題。錢龍和洪名勇的研究在確權頂層設計的層面闡釋了確權模式選擇，作者從中央政府能力和目標導向、制度績效視角對何?皮特中國農村土地產權制度系中央政府“有意的制度模糊”的觀點提出了質疑，指出中央政府的目標在于建立“歸屬明晰、權責明確”的農村土地制度，但選擇的路徑并非是明晰土地所有權，而是采取“穩定所有權，明晰承包權”的辦法，即將農地確權重心由所有權向承包經營權的明晰化轉移①錢龍、洪名勇：《農地產權是“有意的制度模糊”嗎—兼論土地確權的路徑選擇》，《經濟學家》2015年第8期，第24頁。。于傳崗并沒有重點討論究竟采用哪種確權模式更優，而是更多關注了政府主導型確權模式由于沒有充分關照農戶的地權訴求導致了確權中違規問題多發，由此作者建議要規避政府主導型確權模式而培育農戶主導型確權模式②于傳崗：《確權頒證產權創新視角下農村集體土地違規問題研究—以平頂山市為例》，《西北農林科技大學學報》（社會科學版）2015年第2期，第22頁。。

除此之外，在學者們的研究和描述中還出現了其他一些確權模式，如黃延廷倡導的“股權農地+保障農地”模式③黃延廷：《農地確權：化解人地矛盾的根本途徑—兼談我國農地產權制度改革的路徑選擇》，《北京行政學院學報》2012年第1期，第20頁。；嚴冰介紹的成都市“長久確權”+“全面股份化確權”模式等④嚴冰：《農地確權》，《經濟體制改革》2010年第3期，第99頁。，具有獨特的理論價值。

五、確權經驗借鑒與比較

雖然土地確權的政策效應具有一定的理論相通性，但由于所有制根本不同和國情的重大差異，中國的農村土地確權是具有中國特色的事物已成為共識，體現了當代中國的體制特色和鄉野運行邏輯。在此意義上，國外甚至中國早期的土地產權制度變革經驗可能對于當前的農村土地確權缺乏強的指導價值。鑒于此，本文重點關注各地土地確權實踐中累積起來的指導性經驗。

成都市是最早進行農村地區新一輪產權改革的地區，也因此成為土地確權研究的重點對象。北京大學國家發展研究院綜合課題組通過對近年來成都市農村土地確權流轉的案例研究指出，合法轉讓權是財產權的核心，是農民獲得財產性收入的基礎。政府應該在界定和保護產權的同時，逐漸從直接參與土地交易中抽身而出，完成向“公共服務提供者”角色的轉變⑤北京大學國家發展研究院綜合課題組：《合法轉讓權是農民財產性收入的基礎—成都市農村集體土地流轉的調查研究》，《國際經濟評論》2012年第2期，第127頁。。嚴冰總結了成都市的兩項土地改革舉措-“長久確權”和“全面股份化確權”，認為長久確權弱化或取消了農戶的土地使用權時間期限，全面股份化確權則賦予了農戶對全部集體經濟資源的權益分享權，這兩項確權改革邏輯上將在新型農業經營體制下逐步確立農民的生產資料所有權。

陳美球等以江西省修水縣黃溪村旳實踐為例詳述了“確權確股不確地” 做法的優勢與風險，指出確權確股不確地只有在一系列的保障條件下才能成為確權時的一項重要選擇⑥陳美球、李志朋、盧麗紅：《 “確權確股不確地”的優劣與風險防范—以江西省修水縣黃溪村旳實踐為例》，《中國土地》2014年第8期，第40頁。。趙勇也結合山東省淄博市的土地確權工作對確權確股不確地進行了探索與反思，提出農村土地承包經營權確權登記頒證工作只能以“確權確地”為主，以“確權確股不確地”作為有益的補充方式，不宜大面積推行⑦趙勇：《確權確股不確地探索與反思》，《農村經營管理》2015年第5期，第31頁。。何虹和許玲基于江蘇省金壇市的研究經驗表明，我國現行法律體系在保障農村土地確權效力方面尚存重要缺陷，可以通過制定《集體土地登記法》予以完善⑧何虹、許玲：《農村土地承包經營權確權登記的困境及制度完善—以金壇市為例》，《唯實》2013年第5期，第45頁。。

六、土地確權的路徑選擇

對于農村土地確權操作的最佳方案學界和基層工作者一直爭論紛紛，主要可分野出三種政策取向：第一種取向以土地關系穩定為要旨因而主張按現有人口和土地使用狀況確權①于建嶸、石鳳友：《關于當前我國農村土地確權的幾個重要問題》，《東南學術》2012年第4期，第4頁。；第二種取向以土地權益分配公平為圭臬故推崇打破現狀按人口重新確權②朱寧寧：《土地流轉確權前應重新調整分配制度》，《法制日報》2015年2月3日03版。；第三種取向兼顧穩定和公平奉行折衷方案認為基于現狀微調后確權為佳③郎秀云：《確權確地之下的新人地矛盾—兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷》，《探索與爭鳴》2015年第9期，第44頁。。在土地確權實踐中，雖然以上三種方案均可找到例證，但主流方案還是第一種方案。不過，實證數據表明，相對于“增人不增地, 減人不減地”直接確權的方案，農戶們似乎更傾向于微調后再確權的做法。郎秀云的豫東土地確權調查也發現，“確權確地”作為當前農村土地確權登記發證工作的主要方式，在強化對既有農戶承包權的保護的同時，也引發了農戶爭奪承包權、承包權與所有權、承包權與經營權之間的矛盾。

對于確權的實踐操作學者們顯然受到了社會多邊治理主義的影響也認識到了非正式制度的強大力量，即農村土地確權實踐中在不突破政策框架的情況下絕不可生搬硬套，一定綜合考慮鄉規民俗的重要影響。胡燕針對成都某村土地確權中用村規民約調節“流轉收益分配” 的做法引發的爭論，指出在確權實踐中既要避免對法律規定的觸碰又要尊重村規民約④胡燕：《農村產權制度改革中村規民約的效力與適用—以成都某村土地確權中的“流轉收益分配”約定為例》，《農村經濟》2009年第5期，第30頁。。陳明等研究證實農民的土地權屬意識受多種因素影響，因而在確權中要尊重利用好地方性知識形成的土地分配格局⑤陳明、武小龍、劉祖云：《權屬意識、地方性知識與土地確權實踐—貴州省丘陵山區農村土地承包經營權確權的實證研究》，《農業經濟問題》2014年第2期，第65頁。。錢龍和洪名勇指出農地產權制度并非只取決于中央政府意愿，也與農民推動密切相關⑥錢龍、洪名勇：《農地產權是“有意的制度模糊”嗎—兼論土地確權的路徑選擇》，《經濟學家》2015年第8期，第24頁。。王毅杰和劉海健認為農民的產權認知是產權建構的社會文化基礎，在土地確權中農民對確權文本和相關法規會進行有利于自身的解釋，并可能與現行法律法規存在一定沖突，因而土地確權必須要充分考量農民的生活實踐⑦王毅杰、劉海健：《農地產權的地方化實踐邏輯—基于Q 村土地確權風波的考察》，《中國農業大學學報》（社會科學版）2015年第3期，第52頁。。

七、土地確權研究瞻望

文獻梳理可見，雖然大家對土地確權的關注點不同，但除賀雪峰等少數學者外大部分學者肯定土地確權的價值，也在確權研究方面達成了諸多共識。對于“確權”的政策內涵學界似乎傾向于認可其是包括所有權、承包權和經營權在內的一束權利的界定，而在目前的政策框架下其重點在于所有權以外的諸項權利的配置。至于此輪確權能否稱之“還權賦能”，學理分析并不支持“還權”，“賦能”似乎得到一致認可。錢龍和洪名勇對此輪確權的定性應是較為科學的，即其實質是“穩定所有權，明晰承包權”，不過，本文認為更科學的認識應是按照中國特色社會主義政治經濟學原理的要求，建立以“穩定所有權、明晰承包權、放活經營權”為特征的中國特色的現代農村土地產權制度，通過所有權、承包權和經營權的三權分置，做實承包經營權物權，撬動土地流轉和規模經營，激活農村要素，提高農業效率。雖然目前理論界關于確權政策效應的討論并未取得一致意見，但從實踐層面看，確權的確在刺激投入、推動規模經營等方面功效甚微，很多學者的分析也表明，中國農地問題的癥結不在是否確權，在于確權是否有助于增加農民獲得收益的渠道和能力。而對于確權中顯露的各種問題，雖表述有所差異，但集體土地所有者缺位、確權效果差、土地權屬爭議多等問題多數學者均有提及。確權模式的選擇是研究者們爭議較大的一個問題，雖尚無定論，但本文主張對確權模式選擇采取靈活態度，土地確權模式是土地生產關系和區域經濟發展動態匹配的結果。就確權經驗方面的研究來說，目前的經驗展現了多樣化的地域特色，但在確權中政府應如何做好定位、采取什么原則處理和對待確權模式選擇此類問題上學者們的研究仍具有普遍意義。在確權實踐中，按土地現狀確權、打破現狀重新確權和土地微調后確權各地執行方案不一，學者們對此也無成熟看法，但提示方案選擇要尊重地方特色和民意基礎。無疑，學者們的上述研究為土地確權問題研究提供了豐富的資料，奠定了進一步深入研究的理論基礎。

當前的土地確權研究仍存在一些薄弱環節，是為土地確權研究后來者們的主攻方向和研究重點。第一，關于土地確權的成本-收益分析仍然缺乏。雖有一些成果研究了確權的政策效應等問題，但系統梳理土地確權的經濟與社會成本以及確權收益的理論分析和實證成果較為缺乏。第二，確權政策效果推演與政策評價亟待進行。政策評價在國外已是慣常做法，國內卻剛剛起步，但限于財政貨幣政策、環境政策等方面，對于土地確權政策的評價亟需進行，以便調整完善，降低政策推行成本。第三，不同確權模式的區域適配性和農戶群體適配性研究。有些成果提及確權模式的區域適配性問題但未做深入研究，而對于與區域適配性并行的確權模式與農戶群體的適配性研究尚未涉及，適配性問題關乎確權實效，應予重點關注。第四，確權的配套改革方案設計。改革從來都是系統工程，土地確權亦不例外，土地確權應有財稅體制、人才培養、法律規范、金融體制等方面的改革予以配套才可確保順利推行，但這方面的研究仍然不足。第五，確權各方主體行為影響因素的分析不全面。土地確權涉及到農戶、農民集體、基層政府等利益相關者，有哪些因素如何影響了其中主體的行為？又有哪些措施有助于改善這些因素的影響機制值得深入全面研究。第六，確權政策效應發揮關鍵撬動因素不明確。確權政策績效提升取決于其關鍵撬動因素，那么其關鍵撬動因素有哪些？又如何激發這些撬動因素？答案必須到土地確權工作一線去尋找。

Abstract: Based on the evolution of research topic and the research approach, this paper systematically reviews the research and development of rural land approval. The results show that the understanding of the connotation of rural land approval needs to be deepened, which includes “Stabilizing the ownership”, “Clarifying the contract right” and “Liberalizing the management right”. There are great differences between the theoretical research results and empirical analysis results of the policy effect of rural land approval. The announcement of the contradictory about the subject vacancy and the poor effect of rural land verification is comparatively consistent.Mode selections of rural land approval mainly consist of two kinds of perspectives: “the verification of right &land”, and “the verification of right and shares but not the land”. The selections of the rural land approval projects are divided into three kinds of opinions: “the approving based on present situation”, “reconfirming approvals” and “adjusting approvals”. The cost-benefit analysis ,deduction of approval effect , policy evaluation,regional suitability and farmers group suitability of rural land approval still need further research.

Key words: rural land rights confirmation; agricultural land contractual rights; division of three rights; mode of property rights certification

[責任編輯 山陽]

The Connotation, Effect, Fetters and Mode Selections of the Rural Land Approval: a Broad Overview

YANG Hong-li
(School of Business，Liaocheng University, Liaocheng 252059，China;The Center for Economic Research Shandong University, Jinan 250100，China)

F321.1

A

1672-1217(2017)04-0121-08

2017-05-13

中國博士后科學基金項目（2015M572001）：“三權分置”原則下農村土地收益分配制度改革研究；山東省社科規劃基金項目（14CJJJ02）：我國農村土地收益分配的制度安排與路徑優化研究；“山東省產業升級與經濟協同發展”軟科學研究基地資助。

楊宏力（1979-），男，山東單縣人，聊城大學商學院副教授，博士；山東大學經濟研究院博士后。