環境警告在我國環境執法中的困境破解
——基于功能定位的反思

薛艷華

（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）

環境警告在我國環境執法中的困境破解
——基于功能定位的反思

薛艷華

（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）

環境警告以威懾輕微環境違法行為、激發環境守法行為為目標，體現了剛柔相濟的環境執法理念及獎懲兼施的雙重功能定位。然而，在我國當前的環境執法中，環境警告卻只重在強調剛性的懲罰性單一功能，忽視了其所具有的柔性的激勵性功能。這種懲罰性功能不足而激勵性功能缺失的功能錯位直接導致環境警告信息缺乏溝通、施行有效性不足的困境，進而影響了環境警告的推行與完善。因此，完善環境警告，應平衡其“懲罰性”與“激勵性”雙重功能，在強化懲罰性功能的基礎上，確立與構建激勵性功能的保障制度。

環境警告；功能；環境警告信息公開制；累計轉換制；環境信用評價制

環境問題的復雜性決定了單一的環境執法理念難以實現有效遏制企業違法和促進企業自愿守法的雙重目標。當前我國環境行政執法以強化“剛性”執法為主要出發點，通過提高企業違法成本而迫使其守法。執法邏輯為企業為理性經濟人——企業對守法/違法的成本效益分析——企業的違法行為（潛在或已發生）——環境執法機關查處——企業被動守法。[1](p25)我國2014年修訂的《環境保護法》被稱為史上最嚴的一部環保法，[2](p23)它貫徹了“剛性”環境執法理念，以提高違法成本、威懾違法企業為重點，改變了我國環境執法疲軟之態并矯正企業違法成本低之狀。①《環境保護法》規定的按日計罰、責令限制生產、恢復原狀及行政拘留等執法手段體現了環境執法的“剛性”特征。然而不同的違法行為及其類型決定了環境執法理念的非單一性及“剛性”執法空間的有限性。美國是世界上環境執法最為有效的國家之一，這主要得益于其“剛柔相濟”的環境執法理念：一方面，通過強化“剛性”環境執法實現對環境違法行為地有效威懾，充分發揮“威懾性”功能；另一方面，通過發展“柔性”環境執法以激發環境守法主動性，促進企業自愿守法，充分發揮“激勵性”功能。本文的研究思路為，在借鑒美國環境執法理念的基礎上，以環境警告為視角，通過對環境警告功能進行重新定位，使“剛柔相濟”執法理念在環境警告中得以落實，從而破解環境警告在環境執法中的風險規制與實效困境，使其發揮應有之效，并促進“柔性”環境執法理念在實踐中得以推行與制度化。

一、環境警告在環境執法中的困境：從風險規制到實效評估

所謂環境警告是環境保護監督管理部門對環境違法者的警示和譴責。依據《行政處罰法》第8條及《環境行政處罰辦法》第10條之規定，環境行政處罰立法中唯一明文規定的聲譽罰的具體表現形式即為“環境警告”。作為一種影響相對方聲譽、給相對方精神上施加一定壓力的處罰類型，環境警告不具體剝奪或限制行政相對方其他實體權利，屬于行政處罰中最輕的處罰種類。環境警告的主要目的是教育行政相對方對其實施的違法行為引起足夠的警惕，并及時糾正，不至于繼續發生類似的行政違法行為。[3](p209)綜觀我國環境警告的實踐現狀，在風險規制與實效評估中存在諸多困境。

（一）環境警告的風險規制：缺乏信息溝通。

我們生活在風險社會中，但許多人未曾意識到生活中面臨的風險，如員工并不知他們工作間的有毒物質及其這些物質導致的風險。[4](p254)環境警告的基礎在于信息，而信息充足、有效溝通是風險規制的一項重要新型工具。“經典規制伴隨著嚴重問題，應該將經典規制視為一種最后才會加以采用的工具”，[5](p55)因此，優先考慮的應該是信息等新型工具。[6](p117)信息工具具有低成本、高靈活、減輕日趨繁重的環境執法負擔與環境執法資源稀缺壓力等優勢。當環境執法主體出于風險規制目的，而運用環境信息溝通工具時，不僅要確保信息的充足、準確、明晰，而且要能為接受者所接收，其中接受者包括企業、企業工人、股東及其他利益相關主體、消費者和社會公眾等。當環境信息能夠及時、有效、廣泛地進入社會公眾的認知中，并形成他們的集體共識，成為他們選擇的公共信息，使其能夠以自己的消費或投資等行為刺激被規制者減少或放棄環境違法行為，從而達到降低或規避環境風險的目標。被規制者基于承擔降低自身信譽或誠信記錄且被定位為“不可信”之標簽風險，會做出合法環境行為選擇，自愿守法。概言之，多元社會的利益協調需要一個發育完善的“公共溝通”機制，[7](p39)環境警告充足且有效的信息溝通，充分考慮了被規制者各階段的利益分配，深入作用于被規制者的核心利益部分，從而在做出環境警告前就可能形成有效的威懾作用，使被規制者主動放棄潛在環境違法行為，達到既預防風險之效，又減輕環境執法之重擔。[8](p123)

信息溝通的最終目的在于影響接受者的行為（包括生產、投資、消費等行為）從而達到風險規制。然環境警告的基礎——信息在現實環境執法中卻面臨著信息獲取與收集不足、交流溝通不暢之禁錮。我國環境違法行為信息的獲取與收集主要靠環境執法主體的查處（包括常規檢查與專項檢查等）及執法監測。但一方面受我國有限的環境執法資源及能力、環境執法部門職權較弱和地方GDP考核機制等諸多因素的限制，主要依賴“命令—控制型”環境執法模式途徑獲取的環境違法信息不足；另一方面，企業、社會公眾等也缺乏相應的保障機制以發揮其在獲取與收集環境風險信息中的作用。我國環境違法信息溝通不暢，突出表現在環境警告信息公開制度的缺失，包括可供信息公開的范圍及有效傳播的途徑等。信息規制功效的發揮有賴于社會公眾的參與，如果沒有社會公眾的選擇行為，信息僅僅是一種信息。[9](p119)目前，我國環境執法主體對既有環境警告信息的處理未能與社會公眾的信息結構、認知領域對接，更遑論成為其行為決策的有效參考因素。在市場機制與被規制者間的長期博弈中，聲譽罰的威懾力顯得蒼白無力。

（二）環境警告的實效評估：有效性不足。

環境警告的執法效果可通過對環境執法進行績效評估來衡量。國際上一般用“投入—產出—中間結果—最終結果”這一邏輯模型來設計評估的指標體系。[10]具體到環境執法的評價體系中，投入是指執法者的執法成本；產出是指執法者采取的執法行為與活動；中間結果是執法對象行為的改變，主要指企業的守法意識、守法行為和守法能力的改變；最終結果則指環境質量的改變。[1](p27)因此，對于環境警告的執法效果評估即主要對環境行政主體及環境行政相對人二元主體進行成本效益評估。

一方面，從環境行政主體執法投入—產出來看，環境警告與其他行政處罰罰種類似，均須經過《環境行政處罰辦法》規定的立案、調查取證、案件審理、告知、決定等程序。雖然環境警告適用簡易程序，執行成本較低，但它的適用規定多伴隨小額罰款，二者擇一適用，這就使環境警告與罰款競合下無低成本優勢。在環境行政主體工作的績效考評中，考評內容往往排除了環境警告處罰，而僅以罰款數額、關停環境違法企業數量等作為考量依據，由此環境執法主體在自由裁量權范圍內會傾向性地選擇罰款作為輕微環境行政違法行為的罰種。這無形中降低了環境警告的執法適用性，使之成為空中樓閣。

另一方面，從環境行政相對方的違法行為糾正上來看，由于環境警告具有“環境違法成本低，守法成本高”特點，導致環境行政相對方違法行為糾正動力不足。與其他行政處罰罰種相比，環境警告無顯性的物質損害，對于環境行政相對方的名譽、榮譽、商譽、信譽等精神利益的實質損害十分有限。[11](p197)因為環境警告產生的否定性評價造成的精神損害是主觀性的，必須通過受罰人的名譽感、榮譽感等自我評價得以實現，企業受罰則須通過社會市場信譽評價等得以實現。然每個人的榮辱觀、心理承受力不同，使得否定性評價的精神損失具有濃烈的主觀差異性，因缺乏對企業環境警告信息的公開、溝通交流等，使得社會公眾無法對企業的社會市場信譽進行信息反饋（如否定性評價）與行為互動（如拒絕消費行為），致使環境警告的懲罰性功能大打折扣。概言之，環境警告懲罰性功能的發揮與個人榮譽感水平、企業信譽利益損失程度直接相關。在此背景下，作為理性經濟人的環境行政相對方違法概率會明顯高于守法概率。正如有學者所言：“行政處罰中被處罰者承受的恥辱成本和市場信譽損失的成本可能不太顯著，因此即使受處罰的可能性較高，行政處罰也不足以阻止違法。”[12](p55)

二、環境警告在環境執法中的困境反思：功能錯位與矯正

從前述分析可知，信息溝通缺乏反映出環境警告在環境風險預防中信息基礎薄弱；執行效果有效性不足則凸顯了環境警告在環境法律實施中效益低下。二者間的“負面互動”，使環境警告在執法中陷入了循環困境。因此，探究環境警告從風險規制到實效的困境的深層原因十分重要。

（一）功能錯位：“懲罰”的單一功能預設。

作為環境行政處罰的一種形式，環境警告具有環境行政處罰的一般功能。環境行政處罰是指由代表國家的有關行政機關，出于環境管理及保護公民、法人或者其他組織合法權益的目的，對違反環境法律規范的行為所施行的一種制裁。審視環境行政處罰的定義及本質可知，環境行政處罰的功能定位為“懲罰”。環境警告是環境行政責任的一種表現形式，自不待言其在法律功能定位上更側重于懲罰功能。在此單一功能預設下，環境警告被納入“剛性”環境執法體系中，由此形成了其在環境行政處罰體系中的特殊價值。從最輕的罰種——警告到較重的罰種——暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件；責令停產整頓、停產、停業、關閉；沒收違法所得、沒收非法財物再到最重的罰種——行政拘留，我國環境行政處罰罰種的設計體現出處罰力度逐步加大，呈螺旋式上升態勢的特點。[13](p77)這可以滿足環境行政責任手段多元化、懲罰力度加重化的現實剛性需求。環境警告與其他行政處罰種類之間聯系密切但又不可替代。它們是針對不同的環境行政違法行為所做出的差異性處罰，只有各行政處罰種類相互協調和作用，才能彌補各罰種的局限性，實現配置協調與功能互補，使環境行政相對人依法履行其環保義務。

然而，這種單一“懲罰”功能的預設與制度設計的威懾力度并不匹配。環境警告的適用情形是輕微的環境違法行為，①這些環境輕微違法行為具有以下特點：首先，其行為結果未造成具體的損害后果或損害后果甚微；其次，其違法行為情節輕微且應予行政處罰；最后，適用環境行政處罰的其他種類有過重懲罰之嫌。但是其制度設計的威懾力不足以使企業產生守法動力。事實上，環境警告“威懾輕微環境違法行為、激發環境守法行為”的執法目標決定了其執法理念與功能的非單一性。一方面，威懾輕微環境違法行為決定了環境警告的“剛性”執法要求及威懾性功能的定位，但是我國立法制度設計卻明顯供給不足；另一方面，激發企業守法主動性要求環境警告需以“柔性”為執法理念且發揮激勵性功能，我國現行制度設計仍處于空白階段。在此背景下，我國環境警告在執法中的困境難以突破。

（二）功能矯正：“懲罰性”與“激勵性”雙重功能定位。

如上所述，環境警告在我國環境執法中產生的困境源于錯位預設其功能。因此，我們必須對功能進行矯正，美國環境執法中的違法通知為我國提供良好的經驗借鑒。美國環境執法的有效性和治理成效的顯著性得益于其剛柔相濟的環境執法理念。所謂的剛性環境執法建立在對環境行政監管相對人不信任的基礎上，它通過采取一系列法律訴訟或行政命令等對抗式方式來完成執法，其主要目的在于通過對環境違法行為的嚴厲處罰，使環境違法者對懲罰產生一種畏懼反應，從而確保環境違法者被動遵守環境法。剛性環境執法在美國環境執法機構的執法活動中占據著支配性地位。[14](p57)所謂的柔性環境執法則建立在對環境行政監管相對人信任的前提基礎上，它不強制環境行政監管相對人服從、接受處罰或命令，其目的在于提高相對人的守法能力與提供守法動機，從而促使相對人主動遵守環境法。美國剛性環境執法與柔性環境執法間并非此消彼長之關系，而是并駕齊驅、優勢互補，以更好實現保護環境為最終目標，由此形成了美國特有的執法體系。而該體系中柔性執法的典型代表之一——違法通知與我國環境警告相類似。

違法通知（The Notice Of Violation）又稱為缺陷通知、違規通知，是指環境行政執法機關告知企業正處于違法行為中，并要求其在一定期限內改正違法行為。該措施在美國環境立法中被廣泛采納，且被認為是最溫和的環境執法機制。[15](p80)例如《清潔空氣法》規定只要“根據任何有效信息”發現任何人違反國家實施計劃規定的，美國環保署首先必須啟動通知違法者與州政府這一程序，且在發出違法通知30日內不能采取進一步執法行動或措施。這實際上為環境違法者提供了主動、積極履行環境法律義務，糾正環境違法行為的機會，以減輕、免除環境處罰等進一步執法措施，實現環境監管相對人自愿守法。當環境監管相對人屢教不改或持續違法行為時，進一步“懲罰性”執法措施將被適用。單靠“激勵性”的環境執法而沒有嚴厲的“懲罰性”環境執法予以配合，亦難實現環境執法的雙重目標。

在環境執法實踐中，我國對環境警告激勵性功能的落實與柔性執法理念的貫徹進行過探索，“首次不罰制”即是環境警告在柔性執法中的一次試水。①例如衡水市就對首次不罰制度做出了探索性實踐，并制定了《衡水市環保局關于行政執法中實行“首次不罰”的有關規定》。“首次不罰制”是指執法機關在執法過程中，對于執法對象因為對法律、法規不熟悉或疏忽，在無主觀惡意的情況下，首次違反法律、法規，情節輕微且未造成事故或其他嚴重后果的企業和當事人，對其違法行為給予警告，在限期整改到位的基礎上不予以其他較重處罰。此處所謂的“不罰”，并不是完全不予以行政處罰，而是在法律、法規許可的前提下，首先以較輕罰——環境警告給環境行政相對方以懲戒，對逾期不改的，再對其施以財產、行為甚至人身自由等方面的較重處罰。[16](p47)可以說，“首次不罰制”是建立在對環境警告深化認識與柔性執法理念的基礎上的。

美國“剛柔相濟”的環境執法理念及其制度化實踐為我國環境警告的功能矯正提供了參照范本，其在地方環境執法中亦對環境警告的“激勵性”功能進行了有益探索。未來我國環境警告的制度設計應緊緊圍繞“懲罰性”與“激勵性”的雙重功能來開展與完善。

三、環境警告的完善路徑探求：懲罰與激勵并重的制度設計

環境警告的懲罰性與激勵性雙重功能定位旨在實現威懾輕微環境違法行為、激發環境守法行為之目標。在懲罰性功能預設下，我國現行立法已對環境警告的具體適用做出了規范性設定，但在實體性條件與程序性條件規定上仍較為粗糙，且未能充分發揮其懲罰性執法功能，與此同時，激勵性功能定位的缺失也致使環境警告柔性制度設計尚為空白。因此，筆者認為重構懲罰性與激勵性并重的新型環境警告制度，應從以下幾點進行：

（一）創建環境警告信息公開制，促進信息溝通。

信息是環境警告的基礎，對環境警告的風險規制與實效都起基礎性作用。《環境保護法》第五章對環境信息公開制度做出了原則性規定，它要求縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境質量、環境監測、突發環境事件以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。故而，環境警告信息公開制是有法可依的。同時，根據行政處罰公開公正原則，要求公開有關行政處罰依據、實施行政處罰程序及處罰結果等，并為此確立了身份公開制、告知制度、聽證制度等。由此可見，行政基本原則及相關立法為環境警告信息公開制度奠定了理論與立法基礎。

然而，事實上我國目前立法對諸如環境警告等具體行政處罰決定的公開方式、對象等方面未進行詳細規定。環境警告需要信息溝通為橋梁，通過個人的自我評價和社會評價兩途徑得以實現，這也是我國現行環境警告風險規制弱、實施效果有效性不足之癥結所在。這就要求環境警告信息充足、全面，同時能夠使社會公眾參與其中，實現信息的有效溝通，保證所懲罰的精神利益由濃烈的主觀性向客觀性轉化，并與社會輿論評價掛鉤，從而真正實現環境警告的懲罰性功能。具體而言，環境警告信息公開制的內容既包括事前環境風險預防有效信息又包括事后環境警告懲罰信息；公開主體應為依法做出環境行政處罰的主體；公開途徑包括廣播、電視等新聞媒介、行政處罰單位資料索取點、信息公開欄、信息亭、電子屏幕、電子觸摸屏等場所或者設施等；公開范圍可分為單位內部、行業系統、社會等，并明確持續時間。值得注意的是，環境警告公開量度應考慮被規制人的差異性，根據環境風險、違法程度等因素，結合過罰相適應原則，進行合理性公開，避免引起社會公眾的過度反應。

（二）建立環境警告累計轉換制，強化懲罰性功能。

環境警告制度設計的威懾力不足導致無法充分發揮其懲罰性功能，加之當前時代要求加強環境行政法律責任、嚴懲環境違法行為，[17](p70)筆者認為可在環境警告登記的基礎上，施行環境警告累計轉換，從而建立環境警告累計轉換制，為環境警告的剛性執法提供制度供給。

首先，實行環境警告登記。按照我國現行法律規定，環境警告決定的做出僅要求報所屬環境保護主管部門備案，即由有關環境行政執法人員上交處罰決定書的存根或副本。這實質上只將環境警告的影響范圍限制在了環境行政主體與環境行政相對方之間。環境警告登記對其有效實施具有重要意義，它是環境行政相對方違法行為的重要依據與憑證，是環境警告累計轉換制得以建立的前提與基礎。唯有實行環境警告登記制，才能與環境行政相對方的環境警告積累轉換制協調聯動，保障環境警告累計轉換制順利開展。環境警告登記的信息應以書面形式載明環境行政相對方的基本信息、環境行政相對方環境違法的事實、處罰適用法律依據等翔實信息。

其次，設立環境警告累計轉換。許多環境違法者善于利用法律漏洞，當實施輕微違法行為雖受到環境警告處罰但仍有利可圖時，環境警告的懲罰力度無法阻止環境違法行為的發生，這就需要進一步提升其環境違法成本。為解決此問題，有學者提出了警告轉換制度，即“可以把違法者每次受到的警告處罰登記在案，累積到一定次數便可以向更高一級處罰形式轉化。”[18](p182)受到多次環境警告處罰一方面表明環境警告的適用效果不佳，環境違法成本有待提升；另一方面說明了環境違法者的主觀惡意，故而需要協調配置其他更為嚴厲的環境行政處罰罰種，適用其他罰種對累犯進行懲處與教育。累計轉換制應建立在環境警告登記制度的前提下，明確一定期間內累計的次數，并根據具體的違法行為、主觀惡性、社會危害性等因素轉換成責罰相匹配的罰種。

（三）完善環境信用評價制度，增進激勵性功能。

“首次不罰制”對環境警告的激勵性功能已進行了有益探索。此外，筆者認為環境信用評價制度亦能發揮環境警告激勵性功能。環境信用評價制度將環境相對方的環保信息，尤其是將受到如環境警告等行政處罰違法信息納入個人與單位的社會誠信檔案中，并賦予環境信用評價結果特定的法律效果。這有利于加強環境警告的激勵性功能，促使環境違法者自覺守法從而增強其實施有效性。因此，我們應進一步完善環境信用評價制度，使其成為環境警告激勵性功能的保障制度。

首先，充實環境信用評價的信息。2013年12月環保部會同國家發展改革委、人民銀行、銀監會聯合發布的《企業環境信用評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法（試行）》第2條規定將企業的環境行為作為其信用評價信息。2014年4月修訂的《環境保護法》第55條明確規定將環境違法信息記入社會誠信檔案。依此，筆者認為環境信用評價的信息應既將環境相對方的守法信息，又將受環境警告等行政處罰違法信息納入其中。由此，環境警告成為環境信用評價考量的因素之一，增強環境警告的客觀性。

其次，定期進行環境信用評級并賦予評價結果特定的法律效果。目前一些省市已開展了企業環境信用評級試點，如2007年浙江省印發了《浙江省企業環境行為信用等級評價實施方案（試行）》的通知、2011年沈陽市出臺了《企業環境信用等級評價管理辦法》等。但從《辦法（試行）》規定及地方試點情況看，它們在適用對象、適用領域等方面存在著局限性。對于環境信用評價的適用對象，根據現行立法規定僅限于《辦法（試行）》所規定之企業，排除了個人及該辦法規定以外的單位。同時，對于環境信用評價結果適用領域，目前地方也僅在銀行融資領域進行試點，如2010年廣東省發布的《重點污染源環境保護信用管理辦法》規定推行綠色信貸，①所謂“綠色信貸”是基于環境信用評價而對金融工具不斷開發與延伸的結果。參見李曉安，彭春：《論環境信用法治化》，載《法學雜志》2009年1期。將環境信用評價結果與銀行信貸掛鉤。筆者認為環境信用評價制度的適用對象應與《環境保護法》第55條規定的記入社會誠信檔案主體相一致，并擴大環境信用評價結果的適用領域，如對那些信用評級較好的環境相對方在環保資金補貼、政府采購、銀行信貸、證券上市及增股融資、評優評獎活動等方面進行優惠或享有優先權。[19](p37)這與《辦法（試行）》規定相契合，且如此一來，環境警告在與環境信用評價制度掛鉤融合下，實現了對環境行政相對方名譽、榮譽、商譽、信譽等直接無形精神利益與向間接的有形的物質利益轉變，促使環境警告效用的主觀性向客觀性過渡，從而增進環境警告激勵性功能的發揮。環境行政相對方在環境行政主體發出環境警告時，就會積極改正違法行為，履行應盡之環境義務。

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責任編輯 王 京

D922.68

A

1003-8477（2017）08-0164-06

薛艷華（1989—），女，西南政法大學博士研究生，西部生態法研究中心研究人員。

教育部留學回國人員科研啟動基金項目“溫室氣體排放的法律規制”（教外司留 [2012]第940號）；司法部法制建設與法學理論研究項目“環境行政罰款的適用與完善”（14SFB20043）；2015西南政法大學研究生科研創新計劃資助項目“非財產性環境行政處罰研究”（XZYS2015020）。