流動性精神病人監管問題研究
——從武昌火車站砍人事件談起

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430073)

流動性精神病人監管問題研究
——從武昌火車站砍人事件談起

孫沖

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430073)

現代化的交通方式打破了人員流動的地域限制，為精神病人的流動提供了可能。但流動造成精神病人疏于監管，進而增加了整個社會的安全風險。究其原因，首先是法律尚未明確精神病人的特殊地位，未對精神病和其他限制或無行為能力人的法定權利做出區分。其次，法律尚未對精神病人的自由流動做出限制性規定。再次，法律上監護人責任多從保護主義角度出發，法律責任單一。另外，監護能力不足也是重要原因之一。最后，國家治理能力薄弱，跨地域、跨部門合作不順暢，導致公共監管作用低下。針對上述問題，國家需要在立法、司法以及國家治理層面進行改進，要建立起規范精神病人流動的專門規范體系，引導精神病人在可控范圍內流動。

流動性精神病人；精神病監管；監護人追責機制；公共監管制度

一、問題的引出

2017年2月18日，在武昌火車站東廣場發生一起駭人聽聞的惡性刑事案件，犯罪嫌疑人胡某因消費價格問題，與面館老板發生口角，后持刀將老板殺害，并將老板頭顱砍下，丟棄于垃圾桶內。后經媒體調查發現，嫌疑人胡某系精神病患者，曾在2016年接受過精神治療，發病時易怒、缺乏邏輯思維能力，作案時疑似病發[1]。雖然胡某當時的精神狀況還有待公安機關的進一步偵查，但本案仍然引起了輿論對精神病人的高度關注。據媒體披露，事發前胡某的家人已經發現胡某具有精神疾病，但仍讓其在春節后獨自一人外出打工，導致其脫離了監管。無獨有偶，2015年在河南洛陽一名精神病男子當街犯病，暴打一名2歲半的兒童，其身邊也沒有監護人的監管。類似的精神病患者傷人甚至殺人事件層出不窮。中國疾病預防控制中心精神衛生中心的數據顯示，中國重度精神病患者人數超過1 600萬，平均每100人當中，就有一人是重度精神病患者[2]。隨著出行方式的便捷和人口流動的增加，精神病人流動性也在逐漸增加。一些精神病人長期脫離政府和監護人的監管，到自己居住的村社以外的地域活動。這類精神病人由于長期脫離管理，醫療衛生部門無法及時監控其病情，發病時也無法及時接受治療。侵害行為發生時，也缺乏監護人的監管和阻止。他們發病前常常隱藏于正常人中間，不易被發覺，因此發病時社會危害性極強。但與流動性精神病人不斷增長相對的是，我國缺乏對精神病人有效的監管機制，尤其缺乏對流動性精神病人的監管。

二、流動性精神病人長期脫管現狀及成因分析

(一)法律對精神病人特殊行為能力的認識不足

法律是從理性的角度出發，通過已知的客觀條件確定一個人的行為能力。因此，法律對精神病人、部分未成年人、老年癡呆癥患者、植物人等限制或無行為能力群體的評價是相同的。但在陌生人社會中，社會成員只能憑借直觀的感受和生活經驗對一個人的行為能力做出預判。與其他不完全行為能力人不同，精神病人具有長距離流動的能力，這為其進入陌生人社會提供了可能。精神病人往往在正常時表現為一個完全行為能力人，隱蔽性導致旁人對他們發病時的侵害會顯得猝不及防。另外，盡管這些精神病人在發病時喪失了辨識和控制自己行為的能力，但其身體素質并沒有像老人、植物人或未成年人一樣，產生同步性的衰退或減弱，發病期間侵害他人的能力甚至并不低于一個正常人的水平。由此可見，發病時的精神病人雖是限制或無行為能力人，但是其侵害他人的能力并不因其法定行為能力的喪失而喪失。綜上所述，精神病人的社會危害性明顯區別于其他類型的限制或無行為能力人。試想一下，一個不滿10歲的兒童和一個即將發病的間歇性精神病人獨自在大街上行走，同樣是兩個無行為能力人，但社會成員對他們的認知以及他們對周邊人造成傷害的可能性卻顯然是不一樣的。

我國法律將發病時的精神病人、部分未成年人以及部分缺乏辨識自己行為能力的成年人，并賦予同樣的法律地位和法律權利。但卻未能認識到精神病人是一種特殊的限制或無行為能力人，缺乏從行動能力、侵權能力和社會危害性方面的考慮。立法、司法和國家治理上都對精神病人采取了和對待其他限制或無行為能力人一樣的對策。可以說，我國在對待精神病人上缺少一套獨立的法律評價體系，進而引發了在對精神病人自由流動，對監護人責任和公共監管上的諸多不足。

(二)精神病人流動自由尚無法律規范的限制

法律對無行為能力和限制行為能力人的具體類型，法定地位和權利并未進行詳細的區分。因此，從現行法律的角度講，精神病人具有和其他無行為能力和限制行為能力人一樣的法律地位和同等待遇。不能將他們區別對待，亦不能在法無授權的情況下限制精神病人的自由。不久之前，非法拘禁精神病人、“被精神病”等事件頻頻被曝光，國家通過立法保護精神病人的人身自由*2013年通過的《精神衛生法》第5條第二款規定，任何組織或者個人不得歧視、侮辱、虐待精神障礙患者，不得非法限制精神障礙患者的人身自由。第30條和第32條規定，精神病人住院按照自愿原則，但已經發生危害他人安全的行為，或者有危害他人安全的危險的除外。第78條第二款第四項同樣規定，非法限制精神障礙患者人身自由的，給精神障礙患者或者其他公民造成人身、財產或者其他損害的，依法承擔賠償責任。《刑事訴訟法》第284條同樣規定：實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全，經法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人，有繼續危害社會可能的，可以予以強制醫療。。在精神病人表現出有危害他人的可能性前，任何人不得限制精神病人的人身自由。由于缺乏限制精神病人流動的法律和機制，所以經常會出現一些間歇性的精神病患獨自外出打工或者流浪的情況。

現行立法均從保障精神病人自由角度出發，將精神病人作為弱勢群體保護。但這并不意味著精神病人應該不受約束和監管地在社會中流動。在過去相對封閉的社會，精神病人活動范圍幾乎僅限于自己居住的村社。而村社是一個熟人社會，人們了解精神病患的基本情況，因此可以及時對精神病患的行為做出預判，精神病患發病時旁人亦有所準備，在一定程度上降低精神病患的危害程度。基層醫療衛生工作者也可以利用熟人社會這一優勢及時掌握精神病患的動態。但隨著社會發展，精神病患的脫管流動越來越頻繁，熟人社會的優勢無法在陌生人社會體現出來，這就大大增加了社會整體的風險。

(三)監護人監護能力不足且法律責任單一

監護人作為生活在精神病人身邊的人，其監管往往是最為直接和有效的。但家庭監護仍然存在很多問題，監護能力不足就是十分重要的一個方面。第一，由于很多精神病患者家庭相對貧困，無力支付精神病人長期住院的費用。家中的成年勞動力都需要參與勞動才能勉強維持生計。因此只能將精神病患者獨自留置在家中或者帶著精神病患者共同外出打工掙錢。由于工作，這些監護人也無法做到時時刻刻看護著精神病人，精神病人由于缺乏有效的監管，便可能會獨自外逃，到社會上流浪。在《精神衛生法》出臺前，社會上頻頻發生虐待、囚禁精神病人的事情。第二，由于家庭貧困，精神病人往往得不到有效的治療。目前針對這一困境，我國在基層農村或社區中通行的做法是將精神病家庭納入新農合的醫保范圍，通過“低保”、“五保”以及“精準扶貧”等社會保障方式在經濟上支持精神病家庭。但這仍然無法滿足精神病患的家庭開支，無法從根本上解決監護人看護精神病人的需要*以陜南某縣一精神病人為例，其每月醫藥費約3 000多元，護理費約2 000多元，伙食費600元左右，其他生活費每年約1 000元。即便參加新農合，醫藥費報銷標準為80%，其他三項費用不在報銷范圍內。也就是說每個月仍需要支付4 000余元。河南省已經有專門針對精神病人的幫扶資金，但是每個鄉鎮衛生院每年只有1～2個名額，與實際需要相差懸殊，因此，國家目前的幫扶只是杯水車薪。。上述兩點原因最終導致很多精神病人得不到及時的治療，病情不斷惡化。而繁重的生活壓力導致監護人又無法積極履行監管責任，從而導致精神病人脫管。

除此以外，還有一些監護人借客觀條件為理由，故意消極履行監管責任。一些精神病患家庭處于面子或者是害怕精神病人發病對財產的損壞等原因，故意放棄對精神病患的監管，甚至放任精神病患獨自在社會上游蕩。深究其背后的原因，監護人責任不完善，監護義務的設定是從保護被監護人的角度出發的，是以被監護人是弱者為假設的，監護人義務以保護被監護人為主*《民法總則》第33條第一款規定，監護人的職責是代理被監護人實施法律行為，保護被監護人的人身權利、財產權利以及其他合法權益等。第三款規定，監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任。。但監護職責還應包含另一層含義，即約束被監護人的行為,防止和避免其實施不法行為,使相對人免遭不測損害之虞[3]。精神病人雖同屬弱勢群體，但其傷害他人的風險極高，監護人的義務在此卻沒有所區分。在現行法律框架下，監護人消極監管或者不監管，如果精神病人沒有對他人造成傷害，那么監護人無須承擔法律責任。即便精神病人對他人造成了傷害，那么根據《侵權責任法》的規定，其承擔的也僅僅是由于被監護人侵權造成的民事侵權賠償責任，而非監管責任。因此，這在一定程度上也縱容了監護人的不力監管。

(四)公共監管部門治理能力不足且缺乏溝通協調機制

家庭監護存在種種不足，國家對流動性精神病的監管也存在一定的問題。《精神衛生法》和《刑事訴訟法》分別規定了對精神病人的公共監管主體。對于沒有違反刑法的精神病人，其監管由衛生主管部門和監護人負責。對于違反刑法，具有嚴重暴力傾向的精神病人，公安機關可以先行采取約束措施，由人民法院決定對精神病人強制醫療。因此，對精神病人的公共監管主體主要是以下幾個：公安部門、法院、醫療衛生部門。

公安部門和法院的監管側重于已有暴力行為危害公共安全或者是明顯具有危害公共安全可能的精神病人。但對于更多尚未發病或是有極強發病可能性的精神病人再或是經過治療暫時好轉的精神病人，則是由監護人和醫療衛生部門負責監管。在原衛生部規定的國家基本公共衛生服務項目中，其中一項就是重性精神疾病患者管理。目前基本公共衛生服務項目主要依托鄉鎮和村社兩級醫療衛生部門，區縣一級的醫療衛生部門會給下級部門一些業務上的指導。因此，形成了以村社一級為主導的基本公共衛生服務。筆者曾在諸多村莊進行調研，以滇中某鎮為例，該鎮衛生院共有13名工作人員，其下轄6個村莊，每個村莊配備2～3名村醫，共13名村醫。在鄂南某鎮，其情況也與前者類似，每個村莊配備2名村醫。而在豫東某村，該村的村醫因為收入過少而外出打工，導致兩個行政村僅配備了2名村醫。這些村醫除了完成日常診療任務外，還肩眾多其他職能，其中就包括重性精神疾病患者管理。因此，村社一級的醫療衛生工作人員分配在重性神病患者管理上的精力十分有限，對精神病人暫時還無法做到時刻監控。盡管如此，但村社一級的醫生在重性精神病患者管理上也并非毫無作用，他們可以借助熟人社會的優勢，及時了解精神病人的動態和情況，通過回訪根據精神病人的表現及時做出判斷。

但隨著精神病患流動性的增加，僅剩的熟人社會優勢不再。又由于缺乏信息聯動機制，精神病患流入地和流出地的醫療衛生部門也很難建立起溝通，從而喪失對精神病患的有效監控。因此，實際上受地域條件限制，公共監管無法做到隨著精神病人的流動而轉移，更缺乏專門針對流動性精神病患的監控方案。而這一環節的失效也讓整個公共監管處于低效的狀態，精神病人一旦有暴力行為，則被公安機關和司法機關送去強制醫療，精神病人好轉出院后便可以自由流動，但醫療衛生部門無法監控到精神病人的狀況，精神病人的病情可能再度惡化，重新實施暴力行為。

三、解決流動性精神病人監管問題的路徑

(一)通過立法突出精神病患的特殊性并限制其流動

法律上應該將精神病人作為一種特殊的無行為能力或是限制行為能力的群體，通過立法對其單獨流動的范圍以及外出流動的條件進行一定的限制。人身自由的保護并不意味著絕對不容許任何人身拘束之存在，而是要求對人身自由的限制必須符合法定條件和正當性程序。換言之，法律對人身自由保障之目的并不在于消除對人身自由的限制或剝奪，而是消除任意限制人身自由之情形。因此法律應明確在何種情況下可以限制其人身自由，尤其是界定國家或其他主體在何種情形下可以基于其精神狀態而干預其人身自由[4]。正如有學者所言：理論上，隔離有危險的人以保護其他人的政府權力很難受到質疑。實際上，政府的目的是保障安全和維護社會的安定。當然，任何一個公民都有憲法保護的自由，但這個利益可以被政府為保護公共安全而超越。因此，當某些人具有極大的危險性時，國家有義務為了大眾的利益而將其隔離開來[5]。這個時候，法律對那些“尚未發現有明顯危險傾向，但確實存在危險”的流動性精神病人進行限制有了正當性。

立法上應將精神病人作為限制或者無行為能力人的特殊之處加以考慮，通過法律的形式對精神病人的流動設定一定條件，通過制度性的方法讓精神病人的流動都能夠在監護人以及政府相關部門的可控范圍之內，減少流動性精神病人脫管以及傷害他人的可能性，降低社會風險。例如建立精神病人分級處理制度，對那些恢復狀況良好、病情穩定，社會風險極低的精神病人，法律可以賦予其獨立流動，自由活動的權利。但對于一些重度精神病患者或者剛剛結束治療，恢復情況欠佳，病情尚未穩定的病人，法律則應當堅持風險可控的原則限制這類精神病人的流動，只允許在有監護人監護的情況下進行流動。具體操作時可以將精神病人的信息錄入網絡信息共享平臺，禁止向單獨流動的重度精神病人出售火車票，長途汽車票等。除此以外，政府可以設立跨區域流動備案登記制度。即精神病人如有跨地區長時間流動的情況時，如外出打工或者流浪走失，監護人應當及時向有關的醫療衛生行政主管部門進行備案登記。流出地與流入地的醫療衛生部門通過信息共享平臺對精神病人的情況進行通報。流入地的醫療衛生部門負責對精神病人進行監管。

通過立法和制度構建的方式，將精神病人的權利與一般的限制或無民事行為能力人的權利進行有效區分。便于實際工作中對流動性精神病人治理問題的解決，同時也避免了無法可依，在法律上對流動性精神病人治理無策的尷尬局面。通過立法限制精神病人的流動性，做到有法可依，既可以保障社會的穩定秩序，同時也防止政府和監護人濫用權力，隨意限制精神病人的自由，這既是對社會的負責，也是對精神病人權利的一種保障。

(二)加大幫扶力度并建立監護人追責機制

最關鍵的一點仍然是加大國家在精神病醫療衛生方面的投入。精神病人的監護不能簡單依靠家庭和監護人的力量，畢竟對精神病人的監護是一種長期且無法松懈的監護，監護人需要付出大量的時間和精力。但監護人的監護能力畢竟是有限的，在實際生活中，監護人不但肩負著監管精神病人的職責，同時承擔養家糊口的重任。鑒于現有家庭監護能力的不足，為了更好地保護精神病人，減輕精神病人的社會危害，彌補私法領域監護制度的不足，國家應當將公權力延伸至其中進行干預[6]。對此，國家可以適當提高精神病人醫療報銷的比例和范圍，對病情嚴重且家庭特別困難的精神病人提供免費醫療機會。通過政策扶貧解決精神病人家庭的經濟困難問題。只有減輕監護人的生活經濟壓力才能讓監護人有更多的精力履行監護義務。同時要做好對監護人的監督指導工作，督促監護人積極履行監護職責。

福柯認為，醫院、學校、軍隊和監獄都是利用“全景敞視主義”對人們進行監控。即監視有一種持續的效果，被監視者應該被一種權力局勢所制約。通過“全景敞視主義”可以將權力的效應能夠抵達最細小、最偏僻的因素。確保權力關系細致入微的散布[7]。但是正如上文所分析的那樣，醫院對于流動性的精神病人的監控已經無法做到“全景敞視主義”所要求的那樣具有一種持續的效果，因此必須借助監護人的力量，通過建立一種層級監視的制度，對流動性精神病人進行監視。從這一角度講，監護人對精神病人的監護是最及時、最直接、最有效的，應當充分利用監護人在層級監視中的有利地位。因此，這就需要監護人必須要盡到監護義務。國家可以通過法律規范為監護人設定明確的監護義務。例如，監護人有義務及時向基層醫療衛生部門及時報告精神病人的發病情況，及時申請醫療衛生部門的救助。當精神病人需要長時間、跨地區流動時，監護人有義務主動向醫療衛生行政主管部門匯報。如果監護人不積極履行上述義務，應當依法追究監護人的責任。另外，監護人有義務保證精神病人出于其自己的監控范圍之內，不得讓精神病患者脫離其監控。如果放縱精神病人脫管，或由于監護不力導致精神病人危害社會的，不僅應當追究其民事賠償責任，更應該追究其監管不力導致危害后果發生的監管責任。有必要時，甚至可以將監管責任納入刑法的調整范疇。政府相關部門可以組織建立專門的監督指導隊伍，對精神病監護人的監護行為進行監督和糾正，以便及時發現監護人監護責任履行不到位的情況，做好精神病人脫管的風險預防工作。

(三)建立長效健全的公共監管規范體系

正如上文所分析的那樣，監護人的監護能力是非常有限的，因此如果僅依賴家庭監護，那么往往不能起到良好的效果，精神病人的監護仍然需要國家和社會的支持。建立長效健全的公共監管模式需要打破部門之間、地區之間的界限。現行的公共監管機制是以醫療衛生部門為主導，民政、公安等其他部門相互配合的公共監管模式。在現行這種模式下，精神病人的公共監管要根據精神病人的具體表現而有針對性的分配給各個部門進行。由于各部門之間的責任分工不同，人員力量、經濟條件不一，其對精神病人監管的力度也就有所不同，但如果任何一個環節的監管出現松動，那么就算其他環節做得再好，也會對流動性精神病人的監護效果產生不利影響。此外，全面對精神病人的流動情況進行監控，需要多部門之間信息共享，配合緊密。

針對這種情況，首先應當建立一部能夠長效協調各部門分工合作的規范，通過規范明確各個部門的權限和責任劃分，明確相互配的方式方法，理順信息交換渠道。此外，國家應當充實基層在精神病監護工作方面的人力、物力和財力。例如增加基層醫療衛生服務工作者，充分發揮志愿者和社工的作用，甚至可以設立專門承擔公共衛生服務職能的部門。還可以建立分級工作制度，減輕基層醫療衛生工作人員的壓力。例如實行村、鎮、縣三級管理模式。村發現有精神病疑似病例，報告給鎮、縣有關部門進行診斷。確診后，送往有關專門醫療機構治療，病情穩定后，回到村上由村醫進行日常監控等。另外，各地區之間的醫療衛生行政部門要做好交接工作，針對流動性精神病人，應當做好病人流入地和病人流出地的信息交換和監管交接工作。除了政府部門之間的相互協調外，還要建立家庭、村社、鄉鎮共管機制，與其監護人保持密切聯系，形成派出所民警、村醫或社區醫生、駐片政府干部、村社工作人員、家庭監護人的共同監管。這一切都依賴于盡快出臺一部能夠長效協調各部門分工的規范。

四、結語

流動性精神病人的特殊之處在于其流動性強，監管難度大。隨著交通方式的便捷，人口流動的增加。流動性精神病人的數量會越來越多，如果不能盡早對流動性精神病人進行有效的管理，那么流動性精神病人將成為這個社會巨大的不穩定因素。國家必須要盡快立法，從法律上明確流動性精神病人的權利地位，細化精神病人流動的條件，從法律上為精神病人的流動自由確定界限。這樣做不但可以解決精神病脫管問題，降低社會治理的風險。同時也保障精神病人的合法權利，防止基層治理過程中的無法可依及對精神病人自由的肆意踐踏。國家同時應當出臺完善的公共監管規范體系，確保各地區、各部門之間工作銜接緊密，確保對流動性精神病人的治理落到實處，實行常態化管理。最后，國家要加大對精神病人家庭的幫扶力度，提高監護人監管能力。通過制度設計將公共監管和監護人監管緊密結合，通過法律明確監護人權利義務，建立監護人的追責機制。筆者在文中也對制度的構建，機制的建立提供了一些構想，但這些構想僅僅作為一種可能，能否真正付諸于實踐還需要綜合考慮各方面的因素。總而言之，只有建立起一整套針對流動性精神病人的治理規范體系，將流動性精神病人納入國家監管和監護人的緊密監管之下，才能維護社會的安定秩序，同時也才能真正保護精神病人的合法權利。

[1]中國“籠中人”：數十萬精神病患者被家屬鎖住[EB/OL].新京報.http://health.sohu.com/20130711/n381262203.shtml,2017-02-28.

[2]武昌火車站砍頭事件始末[EB/OL]．新京報．http://mt.sohu.com/view/p/126774555_375839,2017-02-28．

[3]趙虎，張繼承．成年人監護制度之反思[J]．武漢大學學報(哲學社會科學版)，2011，(2)．

[4]陳紹輝．論精神病人人身自由權的限制[D]．重慶：西南政法大學，2015．

[5]Justin Enget. Constitutional Limitations on the Expansion of Involuntary Civil Commitment for Violent and Dangerous Offenders〔J〕．8U．Pa．J．Const．L〔J〕．841，848 (2006)．

[6]王龍菊．論我國精神病人監護制度[D]．遼寧：大連理工大學，2015．

[7][法]米歇爾·福柯．罪過與懲罰[M]．劉北成，楊遠嬰，譯．上海：三聯書店，2012：242．

[責任編輯:陳晨]

D90

：A

：1008-7966(2017)05-0005-04

2017-05-23

孫沖(1992-)，男，天津人，2015級法理學專業碩士研究生。