黑龍江省偵查機關司法鑒定管理問題的對策研究

(黑龍江省法學研究所，哈爾濱 150090)

黑龍江省偵查機關司法鑒定管理問題的對策研究

黑龍江省法學研究所課題組

(黑龍江省法學研究所，哈爾濱 150090)

2005年2月28日,全國人民代表大會常務委員會審議通過的《關于司法鑒定管理問題的決定》確立了建立統一司法鑒定管理體制的基本框架，為健全統一司法鑒定管理體制打下了基礎。2015年10月22日通過的《黑龍江省司法鑒定條例》賦予省、市(地)司法行政部門對本行政區域內司法鑒定的統一管理權。但在實際工作中，對偵查機關設立的鑒定機構和鑒定人如何進行管理以及怎么規范是目前急需解決的問題。為此，經過對偵查機關司法鑒定機構的梳理，從偵查機關內部和外部強化機制建設，整合偵查機關鑒定機構和人員；剝離其職能；完善行業協會的行業管理；加強對偵查機關司法機關機構的監督管理等方面，提出可行性建議和采取的措施，最終建立社會鑒定機構和偵查機關鑒定機構并存的體制。

偵查機關；司法鑒定；管理機制

一、偵查機關司法鑒定管理存在的問題及原因

2005年2月28日,全國人民代表大會常務委員會審議通過的《關于司法鑒定管理問題的決定》(以下簡稱《決定》)作為全面啟動司法鑒定制度改革的綱領性法律文件，確立了建立統一司法鑒定管理體制的基本框架和基本內容?！稕Q定》實施至今，我國司法鑒定事業歷經十余年快速發展，司法鑒定管理工作逐步納入規范化、法制化、科學化的發展軌道,統一司法鑒定管理體制已基本形成。2014年10月,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又明確提出了“健全統一司法鑒定管理體制”的基本方向和基本要求，我國司法鑒定制度改革又面臨一次重大的歷史機遇,司法鑒定管理體制的健全發展又一次站在了新的歷史起點上。2015年10月22日黑龍江省人民代表大會常務委員會審議通過的《黑龍江省司法鑒定條例》(以下簡稱《條例》)根據《決定》精神和司法鑒定工作改革要求，結合本省實際，賦予省、市(地)司法行政部門對本行政區域內的司法鑒定機構和司法鑒定人的統一管理權。

《決定》第3條規定，國務院司法行政部門主管全國鑒定人和鑒定機構的登記管理工作。省級司法行政機關依照本決定的規定，負責對鑒定人和鑒定機構的登記、名冊編制和公告。依《決定》規定，人民法院和司法行政機關不得設立鑒定機構，也不得繼續保留原來已經設立的鑒定機構，客觀上為司法行政機關登記管理工作的中立性、公正性，鑒定機構和鑒定人從事司法鑒定業務的獨立性提供了法律保障?！稕Q定》第7條規定，偵查機關*偵查機關是指在刑事訴訟法中對犯罪行為實施偵查權的機關，具體包括公安機關、人民檢察院、國家安全機關、軍隊保衛部門等。根據偵查工作的需要設立的鑒定機構，不得面向社會接受委托從事司法鑒定業務?？梢姡稕Q定》已經明確了偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人與社會鑒定機構和鑒定人均應當由司法行政機關統一管理的基本方向[1]。

2008年1月17日，中央政法委頒布了《關于進一步完善司法鑒定管理體制 遴選國家級司法鑒定機構的意見》(以下簡稱《意見》)指出：檢察機關、公安機關和國家安全機關所屬鑒定機構和鑒定人實行所屬部門直接管理和司法行政機關備案登記相結合的管理模式。為落實《意見》要求，2008年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合下發了《關于做好司法鑒定機構和司法鑒定人備案登記工作的通知》(以下簡稱《通知》)，規定檢察機關、公安機關和國家安全機關管理本系統所屬鑒定機構和鑒定人，履行對本系統所屬鑒定機構和鑒定人的資格審查、年度審驗、資格延續與變更注銷、頒發鑒定資格證書、系統內部名冊編制、技術考核、業務指導管理、隊伍建設和監督檢查等職責。

與《決定》、《意見》要求相一致，《條例》規定對從事法醫類、物證類和聲像資料(以下簡稱“三大類”)等鑒定業務的司法鑒定機構和司法鑒定人實行登記管理制度，對“三大類”之外鑒定業務實行備案管理制度。為了指導、協調全省司法鑒定工作，由省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省司法廳組成省司法鑒定委員會，下設辦公室和專家庫。與《條例》相適應，黑龍江省司法廳在制度設計方面進行大膽嘗試，明確規定司法行政機關對經檢察機關、公安機關和國家安全機關審查合格的所屬鑒定機構和鑒定人進行統一管理的主要內容，即備案登記，編制和更新司法鑒定機構、鑒定人的名冊并公告等，建立了以司法行政機關為主導，檢察機關、公安機關、國家安全機關共同參與的司法鑒定備案登記工作機制和司法鑒定工作協調機制，在推進司法鑒定統一管理方面取得了新進展。

為了完善統一司法鑒定管理體制，黑龍江、重慶等省(市)通過地方立法實現了司法鑒定管理機制的創新發展，但在實踐中，這種備案登記工作機制并沒有從根本上解決偵查機關司法鑒定的管理問題，形成了偵查機關對所屬鑒定機構和鑒定人實行“實質”管理，司法行政機關對偵查機關所屬鑒定機構和鑒定人實行“形式”管理的雙重管理體制。突出表現為：2008年之后，一些地方的公安、檢察機關所屬鑒定機構、鑒定人仍拒絕到司法行政機關備案登記。以黑龍江省為例，截至2016年12月，國家安全機關的鑒定機構和鑒定人以需要保密為由對備案登記不予公開，而公安機關的鑒定機構和鑒定人根本沒有到司法行政機關進行備案登記，僅有檢察機關的鑒定機構和鑒定人進行了部分備案登記。截至2017年5月，檢察機關有10多家鑒定機構、150多鑒定人員備案。

產生上述問題的主要原因：一是我國司法鑒定法尚未出臺，在國家法律層面上沒有就司法鑒定統一管理權的主體、內涵、范圍、模式、體制、機制、結構框架等方面作出明確規定，對于統一管理與部門管理的權限沒有明確界定?！稕Q定》僅就建立統一司法鑒定管理體制作了方向性規定，不具有可操作性。司法部部門規章的效力非常有限，而公安機關、檢察機關、國家安全機關只熱衷于對部門直接管理作擴大解釋，其效力亦不低于司法部規章，司法鑒定統一管理權缺乏法律保障。二是公安機關、檢察機關、國家安全機關在鑒定機構設置方面各自為政，都強調本部門的特殊性，追求部門權益最大化，有些偵查機關內設鑒定機構甚至開展有償服務，一定程度上忽略了司法鑒定服務于司法審判、服務于社會需求的初衷，無法體現司法鑒定對社會公平正義的目標追求。

統一管理是改革司法鑒定管理體制、創新司法鑒定管理機制的關鍵，包括偵查機關在內的司法鑒定管理的各相關主體應該拋棄條塊分割、各自為政的傳統思維，破除利益固化的藩籬，舍棄阻礙司法鑒定統一管理的部門既得利益，在操作層面上整合偵查機關鑒定機構和人員，剝離其司法鑒定職能；在司法行政部門統一管理的前提下，統一司法鑒定準入標準、準入模式、準入條件、準入程序，在現有法律框架下，職權鑒定機構和鑒定人與社會鑒定機構和鑒定人應當統一以行政許可法作為司法鑒定準入的程序保障，堅持司法鑒定入口的同一性和同一性。在職權鑒定備案登記上，讓司法行政部門兼具形式管理權和實質管理權。在建立司法鑒定人資格統一考試制度的基礎上，將職權鑒定人納入該考試框架內；在強調統一管理的同時，還應該重視職權鑒定的外部監督，完善職權鑒定監督機制，使外部監督與內部監督相互補充；加強司法鑒定行業協會建設，不斷豐富司法鑒定行業管理的內涵，充分發揮司法鑒定行業協會在偵查機關職權鑒定管理中的重要作用，推進偵查機關職權鑒定行政管理與行業管理“兩結合”模式規范化、制度化?？傊∪⑼晟扑痉ㄨb定統一管理體制、機制，是職權鑒定獨立性、客觀性、公正性的重要保障，是職權鑒定社會公信力的制度基礎。

二、創新偵查機關司法鑒定管理的對策建議

(一)偵查機關所屬事業單位鑒定機構的管理問題

偵查機關設立的鑒定機構基本分為兩大類:一類是偵查機關內部的職能部門，如技術處、科、室等；另一類是偵查機關所屬的事業單位，如科研機構、院校、醫院和專業技術協會等，目前均由偵查機關自行管理。而根據《決定》第7條規定的精神，保留偵查機關所屬鑒定機構的目的是為了偵查工作的需要，也就是說：偵查機關內設鑒定機構不是面向社會服務的鑒定機構，其工作職能僅是為偵查機關的偵查和訴訟活動提供服務。如果偵查機關內設鑒定機構違反《決定》第7條規定精神，擅自擴大其工作職能和業務范圍，必然導致鑒定工作管理上的混亂，形成多頭鑒定。在這里，對偵查機關“根據偵查工作的需要”不應做擴大或者延伸性解釋，而應根據立法原意做嚴格解釋。偵查機關所屬事業單位的鑒定機構，不是“根據偵查工作的需要”而是根據研究工作和教學工作需要設立的，如中國刑事警察學院、國家檢察官學院等，它們不隸屬于任何一個偵查業務部門，機構性質也不是偵查機關，是獨立的事業單位和法人組織。

根據《決定》第7條規定的精神，偵查機關根據偵查工作的需要可以設立鑒定機構，偵查機關所屬事業單位設立的鑒定機構不是根據偵查工作的需要而設立的，不具有“根據偵查工作的需要”[2]這一特定的法律屬性，所以，偵查機關對所屬事業單位鑒定機構的自行管理違反了《決定》第7條的規定。我省的司法鑒定管理條例第4條也規定了司法鑒定機構應當統籌規劃、合理布局、優化結構、有序發展。為此，對偵查機關所屬的醫院、醫學類、政法類等高等院校以及行業鑒定機構、其他專業部門的司法鑒定機構，不應由偵查機關自行管理[3]，應當納入到社會鑒定機構之中，統一由司法行政機關進行管理。

(二)偵查機關所屬鑒定機構的資源整合問題

偵查機關設立的鑒定機構均自成體系。檢察機關的鑒定機構設置在檢察技術部門，設置為中央、省(直轄市、自治區)、地(市、州)三級技術網絡；公安機關的鑒定機構設置在刑事偵查技術部門，設置為部、省、市、區縣四級刑事技術網絡。從公安機關的四級刑事技術網絡來看，中央一級鑒定機構是相對中立的，但省、市、縣三級鑒定機構不獨立，基本隸屬于偵查業務部門，其中，部、省一級鑒定機構相對健全，而市、區縣一級的鑒定機構相對薄弱，導致“條塊分割”，過于分散，有限的司法資源被無限分割，嚴重影響了司法鑒定整體技術水平的提高。偵查機關各部門對其設立的鑒定機構均是從本系統、本部門的局部角度出發，缺乏統籌規劃，整體布局。應當從完善統一司法鑒定管理體制的大局出發，優化整體布局，對偵查機關的司法鑒定進行整合管理。其主要對策有三：

一是整合偵查機關設立的鑒定機構。偵查機關是否設立鑒定機構，設立的鑒定機構中配備哪些鑒定事項的設備與人員，要根據偵查工作的實際需要來考慮，既要防止重復設立，也要防止設立鑒定機構達不到應有的技術水平，不能勝任司法鑒定工作。在機構設置上，偵查機關尤其是公安機關不應按照行政級別層層設立，而是在某地區相對集中建立鑒定機構。只在國家、省(直轄市、自治區)、地(市、州)設立三級司法鑒定機構，地級司法鑒定機構根據情況可在縣(縣級市、區)設立分所，但一個縣最多只能設立一家[3]。

二是偵查機關各部門之間的鑒定資源共享。偵查機關設立的鑒定機構不需要對在偵查工作中遇到的所有鑒定事項都要配備鑒定設備和鑒定人員，在司法實踐中遇到自己的鑒定機構無法解決而需要進行鑒定的專門性問題，可以委托其他偵查機關設立的鑒定機構出具鑒定意見，達到資源共享。

三是偵查機關設立的鑒定機構與社會鑒定機構資源共享。偵查機關設立的鑒定機構應當減少自身鑒定的事項，僅限于偵查使用、技術保密性強的鑒定領域，對社會鑒定機構能夠承擔的鑒定事項，應交由社會鑒定機構鑒定，避免偵查機關重復設立鑒定機構，導致鑒定資源的浪費。

(三)偵查機關“自偵自鑒”的管理問題

目前，完全取消偵查機關設立的鑒定機構尚不可能也無必要，但是為了保證鑒定機構的獨立性，應當對偵查機關設立的鑒定機構進行規范。偵查機關設立的鑒定機構是由偵查機關直接設立，設置在刑事偵查技術部門，并由偵查技術部門直接管理，這種設置強化了刑事偵查部門對鑒定人的控制能力，卻弱化了司法鑒定應有的獨立性。鑒定機構與偵查部門合二為一，依附于偵查部門，并與其存在隸屬關系，偵查技術與司法鑒定混同，“偵鑒不分”、“自偵自鑒”的問題十分突出。

為了保證偵查機關設立的鑒定機構的中立性與相對獨立性，建議在現有體制框架下，理順偵查機關設立的鑒定機構的管理問題，改造偵鑒一體的格局，實現偵鑒分離。將行使鑒定職能的機構與行使偵查權的部門分離，不再隸屬于偵查技術部門，成為與經濟偵查部門、交通管理部門等業務部門平行的獨立機構，與原來的偵查技術部門只存在業務委托關系。

(四)偵查機關“自處自鑒”的管理問題

目前，偵查機關設立的鑒定機構承擔刑事偵查所需要和行政執法所需要的鑒定等任務，因公安機關具有法定的治安管理處罰權，這種“自處自鑒”狀態，極易引發行政處罰的公正性遭到質疑?！吨伟补芾硖幜P法》第7條規定，國務院公安部門負責全國的治安管理工作，縣級以上地方各級人民政府公安機關負責本行政區域內的治安管理工作。公安機關在辦理治安案件時，為了查明案情，解決案件中有爭議的專門性問題需要進行鑒定，如對所查獲的毒品、淫穢物品、醉酒后的酒精檢驗、故意傷害他人身體的傷情等鑒定。例如：檢查酒駕，交警使用呼吸酒精檢測儀來判斷駕駛員是否酒駕，駕駛員用嘴吹檢測儀，酒精檢測含量達到20mg/100ml，不足80mg/100ml屬于飲酒，超過(含)80mg/100ml屬于醉酒。對于醉酒駕駛員，法醫還要抽血檢驗，確定最終醉駕酒精值，屬于酒駕的由公安機關直接對駕駛員予以行政處罰；屬于醉酒駕駛的，以公安機關的鑒定意見為依據，由法院以此做出判決。這種“自處自鑒”的行為，嚴重影響了公安機關辦理治安案件的公正性。

為了保證鑒定的公正性、行政處罰的公平性，對于治安案件和涉嫌輕微刑事犯罪案件的鑒定，應當打破公安機關自行鑒定、自行處罰的局面。除社會鑒定機構不能鑒定，只能由公安機關自行鑒定之外，其余均交由社會鑒定機構進行鑒定，公安機關只承擔對治安案件的查明和處罰。

(五)偵查機關所屬鑒定人的管理問題

偵查機關所屬鑒定機構與偵查技術部門合署辦公，一個機構，兩塊牌子，對內是機關的職能處室，對外是機關所屬的鑒定機構，具有行政編制。偵查機關所屬鑒定人既是公職人員，又是偵查人員，具有人民警察和鑒定人雙重身份，一身兼三任, 既負責偵查，勘查，又負責鑒定。偵查機關所屬鑒定人是偵查機關的公務人員，又是鑒定人員，這種身份混同，嚴重地影響了鑒定的中立性和獨立性。

司法鑒定活動的本質和規律要求司法鑒定主體的中立性，中立性是司法鑒定程序正當的底限?！稕Q定》第10條規定，鑒定人應當獨立進行鑒定。所以，偵查機關所屬的鑒定人應當與偵查人員分離，鑒定人不再具有公務員身份，不再具有行政職務，鑒定人應定位為訴訟參與人或專家證人，具有專門知識解決專門性問題的自然人，應當是專業技術人員，具有技術職稱，在獨立的鑒定機構從事鑒定工作，出具鑒定意見，對鑒定意見負責。

(六)偵查機關司法鑒定事項的管理問題

2005年《決定》規定，司法行政機關對法醫類鑒定、物證類鑒定、聲像資料類鑒定實行登記管理，根據訴訟需要其他應當對鑒定人和鑒定機構實行登記管理的鑒定事項，由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定。2015年最高人民法院、最高人民檢察院、司法部決定將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍。黑龍江省司法鑒定管理條例第7條規定從事法醫類、物證類和聲像資料等法律規定的司法鑒定業務的司法鑒定機構和司法鑒定人實行登記管理制度。截至2015年年底，在全國層面上，司法行政機關對法醫類鑒定、物證類鑒定、聲像資料類鑒定、環境損害類司法鑒定(以下簡稱“四大類”)實行登記管理制度。

公安部公布的《公安機關鑒定機構登記管理辦法》與最高人民檢察院公布的《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》、司法部公布的《司法鑒定執業分類規定(試行)》對司法鑒定事項均有規定，但卻各不相同。從公布時間的先后順序上看：

一是，2000年11月29日，司法部頒布的《司法鑒定執業分類規定(試行)》規定，本執業分類規定根據當前我國司法鑒定的專業設置情況、學科發展方向、技術手段、檢驗和鑒定內容，并參考國際慣例而制訂，分類為法醫病理鑒定、法醫臨床鑒定、法醫精神病鑒定、法醫物證鑒定、法醫毒物鑒定、司法會計鑒定、文書司法鑒定、痕跡司法鑒定、微量物證鑒定、計算機司法鑒定、建筑工程司法鑒定、聲像資料司法鑒定、知識產權司法鑒定等十三類。

二是，2005年12月29日，公安部頒布的《公安機關鑒定機構登記管理辦法》第12條規定，地市級以上公安機關可以申報登記開展檢驗鑒定的項目有法醫類檢驗鑒定、痕跡檢驗鑒定、理化檢驗鑒定、文件檢驗鑒定、聲像資料檢驗鑒定、電子證據檢驗鑒定、心理測試、警犬鑒別等八項。第13條規定，縣級公安機關可以申報登記開展檢驗鑒定的項目有法醫類檢驗鑒定、痕跡檢驗鑒定、文件檢驗鑒定、聲像資料檢驗鑒定、心理測試、警犬鑒別等六項。

三是，2006年11月30日，最高人民檢察院頒布的《人民檢察院鑒定機構登記管理辦法》第11條規定，有法醫類鑒定、物證類鑒定、聲像資料鑒定、司法會計鑒定、心理測試等五項鑒定事項。

分析比較以上三個規范性管理文件，有的鑒定事項縮減，有的鑒定事項擴大、有的鑒定事項重復，比如：公安機關和檢察機關均有心理測試事項，而司法部沒有；公安機關有警犬鑒別事項，而檢察機關、司法部均沒有。開展司法鑒定地方立法的省份，依據地方條例將司法鑒定其他類別做出不同拓展，司法行政機關之間對尚未確定其他類稱謂的司法鑒定分類不同，如交通事故類鑒定：有的省司法行政機關將交通事故類鑒定細化為交通事故成因分析、交通事故車速鑒定、交通事故痕跡鑒定、車輛屬性等；有的省司法行政機關僅規定了交通事故鑒定，沒有做細化分項。

(七)偵查機關司法鑒定 “兩結合”管理問題

《司法鑒定機構登記管理辦法》第4條規定：司法鑒定管理實行行政管理與行業管理相結合的管理制度。司法行政機關對司法鑒定機構及其司法鑒定活動依法進行指導、管理和監督、檢查，司法鑒定行業協會依法進行自律管理。黑龍江省司法鑒定管理條例第6條規定：省司法行政部門負責本省行政區域內司法鑒定監督管理工作。由于偵查機關內部沒有成立司法鑒定行業協會，其鑒定人也沒有加入司法行政機關成立的司法鑒定行業協會，所以，偵查機關對自己設立的鑒定機構和鑒定人只實行行政管理，沒有實行“兩結合”管理體制。

偵查機關應當整合公、檢、安部門的鑒定人，在偵查機關內部成立偵查機關鑒定人行業協會，成為司法鑒定行業協會分支機構，或者加入司法行政機關成立的司法鑒定行業協會，由行業協會統一進行自律管理。我省司法鑒定管理條例第九條規定： 司法鑒定機構、司法鑒定人可以依法組建或者參加司法鑒定行業協會。司法鑒定行業協會應當依照協會章程開展活動，對會員進行行業自律管理，并接受司法行政部門的指導和監督。目前可以通過司法行政機關委托的形式，建立偵查機關鑒定人行業協會，實行“專家管專家”[4]。

(八)偵查機關司法鑒定的監督問題

社會鑒定機構一般受到司法行政機關和司法鑒定行業協會的監督、社會監督、媒體的監督，受到當事人的投訴監督， 但在偵查機關偵鑒一體的現行體制下，對偵查機關司法鑒定來說，由于其自身不公開、不透明，對它的監督也往往僅限于偵查機關自上而下的自行監督，相對封閉，其鑒定工作很難受到外部的制約，沒有建立內部監督與外部監督協調統一的監督體系。盡管一級鑒定機構作出的鑒定意見，涉及的相關當事人有異議一般可以向其上級鑒定機構申請復議，即便可以把司法機關對鑒定意見是否采信視為一種監督，但是，其他行政機關的監督、社會的監督、媒體的監督以及當事人的監督仍然是個弱項，特別是在刑事訴訟中，當刑事案件進入審判環節后，法院往往會秉承傳統的審判思維，認為偵查機關的鑒定意見證據效力當然高于其他證據，如果偵查機關所做的鑒定意見存在瑕疵，當事人申請重新鑒定將很難實現。所以，偵查機關設立的鑒定機構需要建立外部的監督機制。

偵查機關對所屬鑒定機構和鑒定人，應當打破封閉狀態，公開透明，對其鑒定業務、鑒定數量、法院采信鑒定意見的情況等予以公布，接受社會、媒體和當事人的監督，建立與之相配套的外部監督機制。偵查機關設立的鑒定機構接受有效的內部監督和外部監督，是出具公正、權威的鑒定意見、進而避免冤假錯案發生的必要條件。

三、結語

《決定》對司法行政機關統一管理司法鑒定進行了法定授權，確立了由司法行政機關對司法鑒定實施統一管理的主體框架和管理模式，對偵查機關司法鑒定也賦予了職責和任務。經過十年多的實踐，社會鑒定機構和偵查機關司法鑒定機構并存的局面，在短期內會有其存在的必然。為此，只有健全完善偵查機關司法鑒定機構和鑒定人體制和機制，才能更有效地服務于司法審判，真正使人民群眾在每個司法案件中感受到公平正義。

[1]方道茂.我國司法鑒定管理體制的改革與完善[J].科技與法律，2006，(2).

[2]鄒明理.關于按《決定》對偵查機關鑒定機構與鑒定人實施管理問題的思考與建議[J].中國司法，2006，(9).

[3]萬林芳，朱野.試論我國司法鑒定制度的完善[J].法制與社會，2011，(13).

[4]羅永新，羅紀鋒.從司法行政管理的角度看貫徹《決定》亟待解決的五方面問題[J].中國，2005，(10).

[責任編輯:李洪杰]

D925

：A

：1008-7966(2017)05-0116-04

2017-08-12

2017年度黑龍江省經濟社會發展重點研究課題“黑龍江省創新司法鑒定管理機制對策研究”(17033)階段性研究成果

黑龍江省法學研究所課題組組長王元慶，成員李麗英、黎玉、李洪杰、原永梅、王繼紅、衛睿博、褚佳磊、耿赫、那春立等。