論行政許可下環境侵權的救濟

(中央財經大學 法學院，北京 102206)

論行政許可下環境侵權的救濟

堯羽珍

(中央財經大學 法學院，北京 102206)

隨著中國經濟的快速發展，我國近些年來環境污染問題越來越嚴重，由環境污染引發的環境侵權問題也越來越突出。無證排污以及超標排污造成損害肯定是構成環境侵權的，但是在行政許可的范圍內合法排污是否構成環境侵權呢？答案是肯定的，獲得行政許可下的排污行為仍然構成環境侵權。企業獲得行政許可只是解決了公法上排污合法性的問題，但是排污行為造成民事損害，仍然要承擔民事責任。雖然這個問題涉及行政許可，看似可以通過行政附帶民事訴訟的途徑來解決,但是對于被侵權人來說，行政訴訟是不能幫助其解決糾紛，還是要回歸到民事訴訟等民事救濟途徑來解決。

行政許可；環境侵權；救濟途徑；責任承擔方式

一、在行政許可范圍內的污染者排污是否構成環境侵權

實踐中出現很多原告起訴被告排污行為構成環境侵權的，侵犯其人身權益和財產權益,被告卻抗辯稱自己有環境保護相關部門的行政許可并且合乎法律的規定排放污染物，并沒有超標排放，不構成環境侵權的案子。那么這類情況到底應該如何處理，是否構成環境侵權呢？

(一)立法規定

環境侵權是一種特殊的侵權責任，認定環境侵權責任可參考多部法律關于這一問題的規定。那么怎么來理解這些不同法律關于這一問題的規定，如何理解這些法律規定之間的關系，顯得尤為重要。《環境保護法》第64條因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。《侵權責任法》在第八章當中規定了環境污染責任，其中第65條規定,“因污染環境造成損害的，污染者應該承擔侵權責任”。但是要確定是否構成侵權，要回到該法的第二章。《侵權責任法》中規定了兩種規則方式，第一種是通過第2條和第6條來建構的過錯責任；第二種是通過第2條結合第7條來建構的無過錯責任。環境污染責任屬于無過錯責任。無過錯責任的歸責原則是在一般歸責原則的基礎上不考慮加害人的主觀過錯，一般侵權責任的構成要件為：行為人的行為違反法定義務、違反保護他人的法律或者故意違背善良風俗，具有違法性；受害人的人身或財產受到實際損害；行為人的侵權行為與損害之間具有因果關系；行為人具有故意或過失，這樣在認定環境侵權當中就是不需要考慮行為人主觀過錯的問題，只需要考慮另外三個構成要件。

(二)案例法理分析

實踐中被告為生產硫酸的化工企業，附近為王某種植的葡萄園。王某以被告排放二氧化硫致其葡萄因污染而減收訴至法院，被告則辯稱其是通過環境影響專項評價認定的達標排放單位*吉林市龍潭區人民法院(2004)龍民一初字第1377號案件。。在這個案子中，損害結果，因果關系都是可以證明的，現在案件的爭議點就是被告的排污行為達到了排放標準，合乎相關環境保護行政法規的規定，但仍舊造成污染結果，該符合排污標準的排污行為是否具有違法性。

違法性是針對侵權行為而言，在大陸法系理論中，違法性有形式違法性和實質違法性之分。所謂形式違法性，是從形式的立場把握違法性的概念,指符合構成要件的行為不具有正當化的理由，即行為不被法律允許[1]；實質違法性，則是從實質角度立論，是指行為侵害法律想要保護的權益或者行為使法律所保護的權益遭受危險，揭示了違法性的真正內涵。所以違法性是指行為本身違反法律的規定或者行為本身并沒有違反法律明確規定的義務，但是違反法律的精神或者原則，侵害了法律想要保護的權益。所以從實質違法性的角度上來說，這種合法排污行為是具有違法性的，侵犯了侵權法所要保護的財產性權利和人身性權利。

再者說《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第1條規定,“因污染環境造成損害，不論污染者有無過錯，污染者應當承擔侵權責任。污染者以排污符合國家或者地方污染物排放標準為由主張不承擔責任的，人民法院不予支持。污染者不承擔責任或者減輕責任的情形，適用海洋環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法等環境保護單行法的規定；相關環境保護單行法沒有規定的，適用侵權責任法的規定”。從該司法解釋可以看出最高法的觀點是污染者符合排放標準排污是不構成民事侵權的免責事由。另外,原環保總局也曾在這個問題上做出批復：“承擔污染環境責任的法定要件，就是排污單位造成環境危害，并使其他單位或者個人遭受損失。至于國家規定的污染物排放標準，只是環保部門決定排污單位是否需要繳納超標排污費和進行環境管理的依據，而不是確定排污單位是否承擔賠償責任的界限”。加害人符合公法規定的行為，仍有可能承擔環境侵權損害賠償責任，就在于該行為僅滿足了公法的強制性約束而并未滿足私法有關人身財產方面的義務性規定，且二者的功能與效果各異，不能相互取代[2]。因此,對于在行政許可范圍內的企業排污造成損害的仍然是構成環境侵權的，污染者在行政領域的合法行為不排除民事領域的民事責任的承擔。

二、行政許可范圍內排污導致環境侵權的救濟途徑

污染企業獲得行政許可排污，污染環境導致侵權。本文中所指的環境侵權僅是指狹義的環境污染致使受害人人身和財產利益遭受損失，不包括污染者的污染行為對生態環境本身的破壞和污染，構成對生態功能的退化；而本文所談的救濟也只是針對于排污行為致使受害人的人身和財產損害而言的。在當前，學界大都同意環境侵權是一種特殊的侵權的說法，筆者認為這不僅因為環境侵權的特殊歸責要件，還因為環境侵權救濟途徑的多樣性。并且本文談論的是排污者在行政管理部門的環境許可之下造成的侵權行為涉及了行政行為對民事領域的介入問題，在發生侵犯民事權益的時候，除了通過民事途徑進行救濟，還可以考慮是否可以通過行政訴訟以及行政附帶民事訴訟來獲得救濟。

(一)行政救濟途徑

不管是行政訴訟還是行政附帶民事訴訟，首先要是有一個成立的行政訴訟，有適格的原告，受害人作為行政行為的利害關系人倒是可以提起行政訴訟，但是法院在行政訴訟中審查的是行政行為合法性的問題，不審查合理性的問題。行政許可法對行政許可的定義是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。這個定義描述了行政許可的事實形成過程：申請——審查——準予。準予在這里不僅包含了肯定性的準許，也包含了否定性的不予準許，因為“準予”才可以從事特定活動行為，未準予則不可以從事，從這個角度上理解，行政許可似乎是創設了自由或者權利[3]。申請人獲得了行政許可，那么就意味著申請人在行政許可生效的時間和地域范圍內，有從事某個活動的自由和權利。這種自由與權利自然不會因為申請人要承擔民事責任而消失。行政機關頒發行政許可是一種具體行政行為，具體行政行為一經做出是具有公信力和確定力的，不能隨意撤銷，行政許可只有《行政許可法》第69條規定的情況，行政機關及其上級機關才能撤銷行政許可。在行政訴訟中，法院只有在認定行政許可不具有合法性的情況下，才可能撤銷該行政許可。而在本文中不考慮行政行為的違法性，我們談論的是合法做出的行政許可，而加害人也是在合乎行政許可范圍內的排污行為。那么在行政許可行為完全合法的情況下，提起行政訴訟以及行政附帶民事訴訟法院審查行政行為的不存在違法性，這樣一來，雖然這個問題存在行政行為對民事領域的介入，但是結果還是行政訴訟這條救濟途徑行不通。

(二)民事救濟途徑

既然行政訴訟的途徑走不通，那么就只有回歸民事救濟途徑。民事救濟包括仲裁、調解、和解、民事訴訟等。，仲裁需要有仲裁協議，在環境侵權中，仲裁協議的簽訂的可能性只有在侵權發生之后，而侵權發生之后，恰恰雙方心平氣和的簽訂仲裁協議可能性不大，基于同種理由雙方采用和解的方式能夠成功解決糾紛的可能性也不高，所以仲裁與和解在環境侵權當中，適用效果不佳。調解又分為行政調解和司法調解，行政調解是由行政機關作為第三方主持調解，這種調節不具有強制執行力，但是對雙方當事人都有約束力。《大氣污染防治法》和《水污染防治法》等多部環境單行法中皆有規定賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求有環境保護行政主管部門或其他相關環境監督管理部門調解處理。環境侵權中的行政調解，因為行政部門作為環境領域的主管部門，對相關事情比較了解，作為一個主持調解的第三方往往能夠給出雙方都滿意的意見，筆者認為行政調解是一個很好的途徑。由于司法調節是在法院的主持下進行的，是民事訴訟的審前環節或者是審理中達成的，所以把它放在民事訴訟中考慮。

三、從行政許可與民事救濟的關系中來分析

前文中分析過行政許可是一種具體行政行為，并且是能夠給申請人創設從事某項活動的權利或自由的行政行為。那么經由這種行政行為創設的自由，造成的民事損害，受害人可以通過哪些民事責任承擔方式獲得救濟呢？目前的實踐中，當事人通過民事訴訟多是以侵權為請求權的基礎。《侵權責任法》沒有規定具體的環境侵權責任承擔方式，但是規定承擔民事責任的方式有：停止侵害；排除妨礙；消除危險；返還財產；恢復原狀；修理、重作、更換；賠償損失；支付違約金；消除影響、恢復名譽；賠禮道歉。但是，《中華人民共和國環境保護法》第41條第1款、《環境噪聲污染防治法》第61條第1款、《大氣污染防治法》第62條第1款、《固體廢物污染防治法》第85條、《水污染防治法》第85條第1款、《海洋環境保護法》第90 條等都規定污染者有責任排除危害以及賠償損害。那么是不是可以理解停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠償損失可以適用于環境侵權中。

(一)停止侵權

停止侵害是指加害人給他人造成損害時，要求其立即停止侵權行為的責任方式。排除妨礙是指加害人的行為給他人造成妨礙或將給人造成妨礙，要求其排除妨礙。那么，以上文中提到的案例做假設，假設被告的工廠在王某起訴時，還在排放二氧化硫，王某向法院起訴以被告排污行為侵犯其財產利益為由，請求法院判令停止侵害。當然,這一問題僅從司法的角度來講，證據充足，因果關系充分，判令停止侵害完全沒有問題。問題的關鍵是被告如何停止侵害，是通過關閉工廠，不再排污的方式還是說通過其他的路徑，但不管通過哪一種方式，被告是不能在排放二氧化硫了。這個時候問題又來了，前文提到行政許可即是給申請人創設一定的權利和自由，本案中被告排放廢棄是得到行政許可的，并且是按照排放標準進行排放的，那么從公法的角度上，在行政許可沒有被撤銷以及許可沒有過期限的情況下，被告是有排污的權利的。現在法院判令停止侵害，不準排放二氧化硫了，那么法院司法權限和行政許可之間到底何去何從呢？有學者指出現行法律對此雖無明文規定，但就法理而言，具有公定力的行政行為在未經法定程序被有權機關撤銷或確認違法前，任何組織與個人，包括人民法院的民事審判活動均不得無視其效力[4]。那么，到底法院能否判令停止侵害呢？答案是肯定的。那么如何去理解這一兩難的尷尬情況呢？其實這一問題換個角度思考就迎刃而解。行政許可既然是給申請人創設從事某項活動的自由或者權利，那么眾所周知，自由是有界限的。我國憲法賦予公民有言論自由權，但這不意味著公民的言論自由沒有限制，為了教育公民合法的行使言論自由權合法，我國刑法還規定了侮辱和誹謗罪。公民行使言論自由權的時候，觸犯法律底線，承擔法律責任，這不意味著它失去了該項權利，同時公民因此而被法院判決承擔刑事責任，并不意味著法院的司法權限否定了憲法的效力。既然如此，法院判決停止侵害，并不意味著被告沒有了繼續排污的自由和權利，同時法院的這種判決也不會削弱行政行為的效力。換句話說，本案中被告并不是不可以排污，只是被告的排污行為不要繼續影響原告的經濟利益。

(二)消除危險

消除危險是指行為人的行為和其管領下的物件對他人的人身和財產安全造成威脅，或存在侵害他人人身或財產的可能，該他人有權要求行為人采取有效措施，將具有危險因素的行為或者對象予以消除[5]。消除危險更多地指加害人給他人合法權益造成威脅，存在侵犯他人合法權益的極大可能性，潛在的受害人采取手段和措施阻止損害的發生。同樣拿上文提到的案例做假設，如果被告的工廠剛剛建立，也拿到了排放廢氣的許可證，原告提前知道被告的工廠會排放出二氧化硫，并且原告通過相關技術論證，被告的排放的廢氣將會對原告的葡萄園造成經濟損失，這時原告請求法院判令被告消除危險，此時原告的訴訟請求會得到法院的支持么？此時恐怕原告的訴求就要視情況而定了，因為損害還沒發生，而被告也是獲得了行政許可，具有排污的權限，法院在做出決定時，會考慮到原被告雙方的利益平衡。畢竟在我國現階段，經濟發展還是首要目標，法院在做出判決時，會考慮到對整個經濟社會的影響。在最高法公布的環境侵權的典型案例沈海俊訴機械工業第一設計院*來源于最高人民法院網，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-16396.html。中，提到該案的典型意義在于有利于指導公眾承擔一定限度范圍內的容忍義務，平衡各方利益。容忍義務是來源于日本的容忍限度理論，根據忍受限度理論，人們必須忍受某種妨害，如果那些妨害超過了忍受的限度，受害人可以采取法律行動。忍受限度根據損害的性質確定，這些損害可能是身體傷害、財產損害或精神傷害[6]。所以在環境侵權中各方利益的平衡也是影響判決的重要因素，本案中的假設如果原告的生命和健康權等人身權益有被侵害的危險，原告請求消除危險的請求更有可能得到支持。

(三)賠償損失

賠償損失是污染者污染環境致使受害人的人身權益和財產權益受到損害時，依法賠償受害人損害的一種形式。這是屬于事后補救措施，也是侵權責任承擔最為普遍的一種方式。在環境侵權中，賠償損失是原被告都比較容易接受的方式，這種救濟方式也不會引起行政許可與民事判決之間的沖突，只是雙方在賠償的范圍和金額上會有不同意見。值得注意的是，環境侵權中的賠償的范圍要大于一般傳統侵權，因為環境侵權中要考慮潛在的、隱蔽的損失。環境侵權的賠償范圍一般包括財產損害賠償、人身損害賠償、精神損害賠償。財產損害賠償是指侵權人環境侵權行為致使他人財產和人身遭受損害而導致的經濟利益的損失，在環境侵權中，財產損害的范圍不僅包括直接損失，還包括間接損失。直接損失是指因為環境侵權而導致物的滅失，間接損失是指受害人的可得利益的受損。人身損害賠償是指侵權行為侵犯他人生命權和健康權而由此引發的醫療、護理、交通費用以及殘疾賠償金和死亡賠償金。精神損害賠償要求受害人因為環境侵權行為遭受很大的精神痛苦才能獲得，一般在實踐中認定精神損害要求較高。

四、結語

綜上所述，行政許可下的污染者排污合法行為侵犯了公民的民事權益是構成環境侵權的，行政法上的合規只是免除企業在公法上的懲罰責任，這種合規不能免除污染者的民事責任。如果這種行政許可是在合法的情況下做出的，受害人不能通過行政訴訟的方式獲得救濟，因為行政訴訟審查的是行政行為的合法性問題，只要行政行為不違法，被侵權人只有通過民事途徑才能獲得救濟。受害人選擇民事救濟后，選擇責任承擔方式，也并不是沒有限制的，在停止侵權、排除妨礙、消除危險、損害賠償這些方式之間，受害人應該綜合案情選擇最有可能被支持且對自己利益最大化的責任承擔方式。

[1]李濤.也談違法性[J].理論界，2010，(3).

[2]唐紹均.法律解釋與環境侵權責任“行為違法性要件”的彰昭[J].重慶大學學報，2012，(2).

[3]陳端洪.行政許可與個人自由[J].法學研究，2004，(5).

[4]傅鼎生.民事判決不得無視行政行為的效力[N].民主與法制時報，2002-06-15.

[5]楊立新.侵權法論[M].北京：人民法院出版社，2011：222.

[6]程伯仕.環境侵權民事責任與民事救濟研究[D].昆明：昆明大學，2006.

[責任編輯:鄭男]

D922.68

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：1008-7966(2017)05-0120-03

2017-05-12

堯羽珍(1994-)，女，江西撫州人，2016級法律碩士研究生。