人民陪審員制度改革中的參審范圍研究

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

人民陪審員制度改革中的參審范圍研究

陳春祺

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

我國的人民陪審員制度正在進行新一輪的改革，參審范圍的設定是其中一個重點問題，關系到該制度的有效運行。現有法律文本和改革方案還存在若干問題，需要結合比較研究，重點厘清參審范圍設定的五個問題，即是否需要將陪審制普遍適用于刑事、民事、行政案件中，是否需要將陪審制限定于一審案件中，是否需要在參審范圍中區分專業陪審案件，是否應當賦予當事人完整的程序選擇權，是否需要考慮當事人對案件事實的態度。在此基礎上確定參審范圍設定的基本思路，才能對我國人民陪審制參審范圍的具體立法進行科學指導。

人民陪審員；參審范圍；陪審制度改革

一、人民陪審員制度改革背景

學界對于人民陪審員制度有諸多討論，主張廢除現行陪審制的聲音也時有出現[1]。但決策者依然希望通過陪審“充分體現司法的民主功能，更大程度上實現人民民主”*參見楊維漢、鄭良：《讓普通群眾協助司法、見證司法、掌理司法——最高人民法院常務副院長沈德詠談人民陪審員制度》，中央政府門戶網站，http://www.gov.cn/jrzg/2010-05/14/content_1606276.html，最后訪問時間：2017年3月29日。。據此，《關于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》)施行十年后的今天，人民陪審員制度又開啟了新一輪的改革，旨在充分發揮人民陪審員作用，保證該制度在保障司法公正、促進司法民主、增強司法公信力等方面的功能得以充分實現。

根據十八屆四中全會的會議精神，“完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利”的工作被提上日程*參見《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。。2015年4月1日，《人民陪審員制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)發布，標志著人民陪審員制度的新一輪改革正式拉開帷幕。最高人民法院、司法部共同制定出臺《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，將《試點方案》的各項要求予以落實。試點工作涉及人民陪審員選任機制、參審范圍、參審職權以及退出、懲戒和履職保障制度等各個方面的改革。

2013 年，最高人民法院啟動人民陪審員“倍增計劃”[2]，大量增加了陪審員人數，有利于隨機抽取的實現和代表性的擴大，但也意味著選任機制、保障機制等耗費的司法資源進一步增加。在這一背景下，需要對參審范圍的確定進行進一步的思考。在所有的案件中都適用人民陪審制是不現實的，也是沒有必要的。首先，一個國家的司法資源是有限的，參審范圍過大將會影響陪審的有效運行，導致選擇陪審員過程的簡化、陪審過程的形式化等一系列問題的出現。其次，并不是所有類型的案件都適宜由人民陪審員參與。在審判中引入外行人是為了打破法官的職業傾向，彌補職業法官可能存在的理性不足。但在某些類型的案件中，陪審員可能難以保持理性，容易被社情民意、階級觀念等因素所影響。本文對參審范圍確定問題的研究將從現行規定和改革方案入手，結合其他國家相關規定作比較研究，探究確定人民陪審員參審范圍的基本思路，最后就如何完善參審范圍提出具體的立法設想。

二、人民陪審員參審范圍的現行規定

(一)改革前的規定

根據《決定》第2條的規定，人民陪審員參審范圍包括依職權適用的“社會影響較大”的案件以及依當事人申請適用的案件*《關于完善人民陪審員制度的決定》第2條：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成合議庭進行，適用簡易程序審理的案件和法律另有規定的案件除外：(1)社會影響較大的刑事、民事、行政案件；(2)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的案件。”。與之前的規定不同的是，《決定》按照案件類型的不同進行了區分，同時賦予了當事人申請適用的權利。但是仍然沒有對參審范圍予以明確，這一問題長期為學界所詬病，很多學者都認為“社會影響較大”的表述過于籠統，導致法院裁量權過大，容易造成審判實踐中人民陪審員制度的運行混亂。2009年發布的《關于人民陪審員參加審判活動若干問題的規定》對這一問題做出了回應，將“社會影響較大”的案件明確為涉及群體利益、公共利益的以及人民群眾廣泛關注的案件。

依申請適用的規定是賦予當事人程序選擇權的體現，但是目前沒有規定相應的權利告知制度和具體的程序，會影響依申請適用陪審制的落實，導致制度的設計初衷落空[3]。

(二)改革方案

《試點方案》 中提出要“合理界定并適當擴大人民陪審員參審案件范圍”，指出了參審范圍整體上的改革方向。同時明確了兩類“原則上”適用人民陪審制的案件，即法定陪審案件。依申請適用的規定則沒有變化。《實施辦法》第12條和第13條則是對《試點方案》中參審范圍的改革要求進行落實和擴展。第12條的規定可以分解為三個部分：

第一，除法律規定由法官獨任審理或者由法官組成合議庭審理以外的第一審案件，均可以適用人民陪審制審理。這實際上已經將參審范圍擴張到絕大多數的第一審案件，為法院隨意擴大陪審制的適用提供了機會。我國目前的司法實踐中已廣泛存在這一問題，法院盲目追求高陪審率，導致陪審制濫用情況嚴重[4]。導致這一現象的重要原因之一便是法律對于參審范圍的規定不夠明確，對法院的拘束力不強。所以立法上不應為法院濫用陪審制留下空間，這一部分的規定應當予以刪除。

第二，在《試點方案》的基礎上，《實施辦法》增加了“涉及征地拆遷、環境保護、食品藥品安全的重大案件”作為法定陪審的案件類型。法定陪審案件的規定具有強制性和明確性，一定程度上限制了法院裁量權，能夠有效避免“應當適用而不適用”的情況出現。“原則上適用”的法定陪審案件類型為三類：

(1)涉及群體利益、社會公共利益、人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的刑事、行政、民事案件。之前這類案件是由法院依職權適用，現在為強制適用。這類案件與人民群眾之間的關系最為密切，實行陪審制能夠充分體現司法民主，與人民陪審制的制度目標相契合。對于這一案件類型的理解，最高人民法院在解讀文件中要求各級人民法院注意區分“重大案件”與“疑難、復雜案件”，并對案件的人民群眾關注度、社會影響度以及與群體利益、社會公共利益的關聯度等因素進行充分考慮[5]。過于復雜的案件并不適宜由人民陪審員參與審理，陪審員難以發揮應有作用，容易依賴職業法官的專業判斷。

(2)可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的刑事案件。這一規定借鑒了其他國家的普遍做法，體現了改革者與國際接軌的改革理念。大多數國家都認為在司法資源有限的情況下，要首先確保嚴重的犯罪案件最大限度地實現司法民主和司法公正，所以往往將陪審制適用于少數最為嚴重的刑事案件。

(3)涉及征地拆遷、環境保護、食品藥品安全的重大案件。這一規定著眼于我國特殊的社會問題，體現出了改革者立足基本國情、探索有效改革的決心。但這類容易引起民憤、民意高度統一的案件并不適宜適用人民陪審制。征地拆遷一向是我國社會矛盾最為集中的領域，充斥著公權力和私權利的強烈碰撞。涉及公權侵犯私權的案件，人民陪審員作為普通公民可能會存在強烈的“群體意識”。環境保護和食品藥品安全的案件則屬于影響所有公民利益的案件，容易引發大規模的民憤，民意往往呈高度統一的狀態。這一情況下，人民陪審員容易被民意所支配，無法保證對案件的理性審理。

第三，在法定陪審案件中，如果涉及個人隱私、商業秘密等，當事人可以申請排除人民陪審制的適用。這是法定陪審案件的例外情形，程序上需要當事人申請，是否適用由法院決定。這一規定賦予了當事人否定適用陪審的權利，具有進步意義。但是，這一否定權利從字面上看僅針對法定陪審案件，在法院依職權適用陪審制的案件中當事人是否能夠行使這一權利尚未明確。

第13條保留了當事人申請適用的權利，也明確最終由法院決定是否適用。對此，最高人民法院在對《實施辦法》的解讀中提到，這一規定是考慮到人民陪審員的參審職權也進行了重大改革，案件的審理周期和溝通成本都將增加，會耗費更多的司法資源，參審范圍需要相應予以限制，所以有必要由法院對申請進行嚴格把關[6]。本次改革使當事人在適用陪審制方面的程序選擇權趨于完整，但仍處于法院的限制當中。是否應當賦予當事人不受限制的選擇權也是確定參審范圍課題中的重要問題。

總地來說，《試點方案》和《實施辦法》對改革前規定中的合理部分進行了保留，對不合理的部分進行了調整，并結合學界意見和其他國家的普遍做法，立足于我國基本國情提出了具有突破性的改革方案，但仍然存在很多問題亟須解決，有的是舊規定遺留下來的舊問題，有的是改革方案中反映出來的新問題。筆者認為，有關部門應當做好改革試點的跟蹤評估工作，及時分析試點情況，同時加強理論研究，對改革方案進行調整和完善，實現參審范圍的科學限定。

三、人民陪審員參審范圍的重新確定

根據現有的法律文本和改革方案，改革后我國人民陪審員參審范圍的規定總體上呈現以下幾個特點：一是涉訟類型廣泛，普遍適用于刑事、民事和行政案件中；二是局限于第一審案件，對于案件的審級限制比較嚴格；三是賦予當事人申請適用和否定適用的權利，但受法院最終決定權的限制;四是在知識產權、海事等特殊類型的案件中引入“專業陪審員”參與審判。結合世界各國具有代表性的制度設計進行比較，可以發現參審范圍的確定需要首先厘清幾個重點問題，這樣才能明確參審范圍設計的基本思路，從而實現對參審范圍的科學重構。

(一)幾個重點問題的厘清

1．是否需要將陪審制普遍適用于刑事、民事、行政案件中

王敏遠教授曾指出我國陪審案件的范圍具有全面性，刑事、民事、行政案件均可以實行陪審，這一制度設計在世界范圍內較為罕見[10]。陪審制有其獨特的制度功能，但弊端也是顯而易見。各國對此都存在批評和警惕的聲音，認為陪審制難以克服非理性的弊端，而且耗費司法資源巨大，影響司法效率。所以絕大多數國家立法對陪審員參審的涉訟類型都進行了嚴格限制。英國是將陪審制適用于部分較為嚴重的刑事案件和少量幾類民事案件*公訴罪指那些情節特別嚴重刑事犯罪，如謀殺、過失殺人及搶劫案件；兩可罪是指既可以由治安法院審理也可由刑事法院審理的犯罪。刑事法院所審理的兩可罪主要包括盜竊罪、入室盜竊罪、毀壞財物罪以及一些針對人身的嚴重犯罪。。也有一些國家嚴格將參審范圍限制在刑事案件中，如韓國、俄羅斯、西班牙等*韓國《國民刑事裁判參與法》第5條規定，適用陪審制度的案件主要為根據《法院組織法》規定由合議庭審理的案件，即比較嚴重的刑事案件，可能判處死刑、無期徒刑、一年以上有期徒刑，包括上述案件的未遂、教唆、幫助、預備等情況，以及同上述案件相關聯，需要合并審理的案件。《俄羅斯刑事訴訟法典》第30條、第31條規定，陪審制原則上只適用于可能判處十年以上監禁刑或者死刑的案件。《西班牙憲法》將陪審制限制于刑事案件中，規定不得擴及適用于民事案件、勞動爭議案件及行政訴訟案件。。美國則較為例外，立法對陪審制的適用幾乎沒有限制。但實踐中的適用率也并不高，刑事案件大多進行了辯訴交易，民事案件也大部分在判決前達成和解[7]。

總地來說，其他國家基本都是將陪審制適用于嚴重刑事案件，民事案件僅限于幾類，行政案件則大多沒有提及。筆者總結了眾多學者的觀點，認為將陪審案件主要限于刑事案件的原因有以下幾點：第一，刑事案件因為與人的生命、健康、自由等利益息息相關，更具保護的緊迫性。從適用陪審制的案件應當是有限的這一前提出發，對民事案件予以更多的限制是合理的。另外，刑事案件較之普通民事案件，社會影響更大，更有利于實現促進司法公開、實現司法民主的制度目標。第二，從陪審制運行的角度來看，刑事訴訟更適宜由陪審員參與審理。因為刑事案件是由公權力機關進行偵查和審查起訴后才提交審理，所以案件事實和證據已經較為明確并經過檢驗，陪審員更容易通過庭審了解和判斷案件事實。而且民事案件中程序的強制性較小，往往會出現和解終止訴訟的情況，白白浪費之前的人力物力。第三，民事案件的糾紛往往更加難以解決，并且需要高素質的裁判者來進行利益衡量。

2．是否需要將陪審制限定于第一審案件中

在陪審制中劃分參審職權的國家，上訴審適用陪審制需要滿足一個前提，即上訴審為全面審，既是法律審，又是事實審。如德國刑事訴訟中的第二審上訴是針對區法院所作之判決的上訴，包括事實和法律問題，重新公開審理需要實行陪審。第三審上訴則僅限于法律問題，均不設參審員。

我國的二審就是全面審，理論上是可以適用陪審制的。之所以將陪審制嚴格限制在一審，一種觀點基于將陪審員看作審判力量補充的錯誤認識，認為二審案件相對于一審案件較少，不需要適用陪審制度，這種解釋顯然曲解了陪審制度的設計初衷和真正功能。也有學者認為我國把陪審制度限定于第一審案件中是盲目移植外國法律的結果，并且有可能與我國司法實踐中長期存在的允許對二審案件進行書面審理的問題有關[8]。

討論這個問題之前，需要考慮陪審制與上訴制度之間存在的一種潛在沖突。一方面，在政治理論上“人民不會犯錯”，人民所作的判決不受審查。所以二審法官是否有權對人民陪審員參與審理的案件進行審理？是否有權推翻人民陪審員在一審中對事實的認定？但另一方面，在司法領域中，沒有裁判者能保證判決絕對正確，需要必要的救濟措施來保證司法公正，陪審案件上訴制度的設置具有正當性和必要性。對于這一問題，各國選擇了不同的模式進行協調，包括“一審終審”模式、“上訴審職業法官裁判”模式、“上訴審陪審員裁判”模式*2000年改革前的法國以及現在的比利時采用“一審終審”模式；采用“上訴審職業法官裁判”模式的國家主要有英國、美國、西班牙、俄羅斯等。。我國目前屬于“上訴審職業法官裁判”模式，那么是否需要轉變為“上訴審陪審員裁判”模式呢？事實上，由陪審員參與上訴案件的審理更具有理論上的正當性和合理性，因為由人民自己更改自己的決定不會違背“人民至高無上”的政治理念，不會動搖陪審制的根本價值根基。但也應當看到，陪審制的適用受有限司法資源所限制，在上訴審中引入陪審制會帶來巨大的經濟耗費，可能會嚴重損及制度的生命力。

3．是否需要在參審范圍中區分專業陪審案件

我國目前是對知識產權、海事海商等案件實行專家陪審，聘請有關技術專家擔任陪審員。支持區分專業陪審案件的觀點主要是認為專業人員作為陪審員參與案件審理，能夠幫助法官彌補專業知識不足的缺陷。但是筆者認為，不應在參審范圍中區分專業陪審案件。第一，專家陪審違反了吸收普通民眾參與訴訟的制度初衷。為了體現司法民主，陪審員應當具有廣泛的社會代表性，而專家陪審實際上是對陪審員的專業背景進行限定，不利于專業性案件中陪審制度“通達民情、反映民意、尊重民智”目標的實現*參見《最高人民法院關于進一步加強和推進人民陪審工作的若干意見》。。第二，在專業性案件中，法庭審理的核心還是要根據證據對案件事實作出判斷，解決訴訟雙方的利益紛爭，而不是處理專業問題。即使是案件事實認定必需的專業問題，也完全可以通過專家證人或司法鑒定解決。第三，專家意見也不是完全可靠的，往往會帶有一定的職業或行業偏見，不同專家之間也可能存在分歧。如果專家直接作為陪審員，容易導致法官的盲目信任，給案件審判帶來風險。

4．是否應當賦予當事人完整的程序選擇權

我國長期處于職權主義的訴訟模式下，法院在實踐中隨意突破法律規定，將陪審制作為緩解辦案壓力的手段大量使用。盡管改革方案中當事人的程序選擇權趨于完整，但都受法院決定權的限制。在美國，接受陪審團審判是被告人不可剝奪的法定權利。根據美國憲法第六修正案的規定，所有當事人可以自由選擇接受或不接受陪審團的審判。俄羅斯也在陪審制度的適用中賦予了當事人完整的選擇權[2]。

根據程序主體性原則，案件是否適用陪審制應當主要依當事人意志為主，不管是由職業法官單獨審理，還是由法官和陪審員共同審理，都要得到當事人的理解和接受，否則會影響當事人對裁判結果的接受，損害司法權威。但是當事人的程序選擇權完全不受限制也是不可能的，應當保證否定適用權利的完整性，只能受到法定適用案件的部分限制。同時需要對申請適用進行嚴格審查，否則容易導致陪審制的適用范圍過大，參審范圍的研究也毫無意義可言。

5．是否需要考慮當事人對案件事實的態度

目前我國的規定中都沒有涉及當事人是否認罪、對案件事實是否存在爭議等問題的處理。對此，不同國家的做法存在差異。英美法系的陪審團只需要對案件事實進行認定，不處理法律適用問題。所以英國的法律規定，“被告人不認罪”是刑事案件適用陪審的必要條件之一。如果當事人對起訴的案件事實沒有異議，陪審員也就沒有參與案件審理的必要性。而在大陸法系國家，參審制的審理不區分事實和法律問題，所以即使在被告人認罪的情況下，陪審員也有參與訴訟的必要。

我國改革前的人民陪審員制度在參審職權設置上與大陸法系類似，沒有區分事實審和法律審，所以沒有規定當事人不認罪時才能適用陪審制。本次改革正在探索事實審和法律審的職權分離，特別是認罪認罰從寬制度也正在試點當中，未來被告人積極認罪認罰的情況會越來越多。與此相適應，在被告人承認犯罪事實的刑事案件中以及原告與被告對案件事實沒有爭議的其他案件中，應當不適用人民陪審制。

(二)人民陪審員參審范圍的完善設想

1．確定參審范圍的基本思路

基于對上述問題的分析，可以大致梳理出確定參審范圍的基本思路。首先，人民陪審員參審的案件可以涉及刑事、民事、行政案件，但應當主要集中于嚴重的刑事案件中，對民事案件和行政案件的適用進行嚴格限制。其次，審級問題上，由陪審員參與上訴案件的審理更具有理論上的正當性。但陪審制的適用受有限司法資源所限制，而且我國陪審制度本身尚在改革當中，很多配套制度尚未建立，運行過程中形式化等諸多問題尚未解決。盲目將陪審制的適用范圍擴大到上訴審中，會帶來巨大的經濟耗費，不僅不能保證二審中的順利運行，還會影響現有一審案件中陪審應有功能的實現。筆者認為，在當前階段應當將陪審制度限定于第一審案件之中。第三，從制度初衷出發，不應在參審范圍中區分出專業陪審案件適用專家陪審。第四，應當賦予當事人完整的否定適用權利，但對于申請適用的案件，還需要法院進行把控，防止出現濫用。為此，可以規定應當同意申請的案件范圍，這樣也能夠有效防止法院隨意決定陪審。同時，應當要求法院在駁回申請時出具理由和依據，并賦予當事人相應的救濟權利。第五，對參審范圍的確定應當與參審職權配置的改革相適應。事實審和法律審分離后，在被告人承認犯罪事實的刑事案件中以及原告與被告對案件事實沒有爭議的其他案件中應當排除人民陪審制的適用。

2．立法規定設想

根據上述基本思路，可以在立法中將參審范圍具體規定為：人民法院受理的第一審案件，可能判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的刑事案件原則上應當適用人民陪審制審理。因涉及個人隱私、商業秘密或者其他原因，當事人可以向人民法院申請不適用人民陪審制審理。

第一審刑事案件被告人、民事案件當事人和行政案件原告有權向人民法院申請適用人民陪審制審理。人民法院接到申請后，經審查決定適用的，應當組成有人民陪審員參加的合議庭進行審判。其中涉及群體利益、社會公共利益、人民群眾廣泛關注或者其他社會影響較大的刑事、行政、民事案件，人民法院應當同意適用人民陪審制審理。

被告人認罪認罰的刑事案件以及雙方當事人對案件事實沒有爭議的其他案件，不適用人民陪審制。

四、結語

完善人民陪審員制度并不僅僅涉及參審范圍的合理確定，還包括選任機制、參審職權配置、保障機制等各項內部制度。參審范圍的確定需要考慮與內部各項制度之間的契合，保證整體上的一致性，這樣才能使人民陪審制更好地發揮其應有功能，實現其制度目標。與此同時，不能將人民陪審員制度的完善當作一個孤立的問題來處理，還需要考慮其與其他訴訟制度、原則以及社會環境等外部問題之間的關系。所以人民陪審員制度的改革既要保證其制度內部的和諧統一，也要與庭審制度等外部制度合理銜接，建構相關配套機制，促進我國司法制度的進一步完善。

[1]廖永安.社會轉型背景下人民陪審員制度改革路徑探析[J].中國法學，2012，(3).

[2]施鵬鵬.人民陪審員參審范圍考量[N].人民法院報，2015 -04-30.

[3]李玉華.中國陪審制度的現狀與未來[J].中國司法，2009，(8).

[4]沈小軍.擴大抑或縮小——論我國人民陪審員制度的發展思路[J].南京大學法律評論，2015,(春季卷).

[5]賀小榮，何帆，危浪平.《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》的理解與適用[N].人民法院報，2015-05-22.

[6]王敏遠.中國陪審制度及其完善[J].法學研究，1999,(4).

[7]丁以升，孫麗娟.中西陪審制度適用范圍比較研究[J].法學，2002，(11).

[8]丁以升.兩大法系陪審制度比較研究[J].貴州警官職業學院學報，2007，(6).

[責任編輯:陳晨]

D926

：A

：1008-7966(2017)05-0129-04

2017-04-29

陳春祺(1994-)，女，江蘇鹽城人，2015級訴訟法專業碩士研究生。