政治合法性視角下地方政府創新的可持續性探析
——以基層公推直選實踐為例

徐衛華

（株洲行政學院，湖南株洲 412000）

·政治文明研究

政治合法性視角下地方政府創新的可持續性探析
——以基層公推直選實踐為例

徐衛華

（株洲行政學院，湖南株洲 412000）

對地方政府創新問題的研究離不開對政治合法性問題的考察。本文以基層公推直選實踐為例，從“政治合法性”的視角重新審視地方政府創新的可持續性問題，試圖分析政治合法性的內在要素如何影響地方政府創新的可持續性，在此基礎上，分別從政治合法性所涵蓋的正當性、合法律性、認同度以及歷史文化傳統四個層面對增進地方政府創新的可持續性進行了探討，以期為解決好地方政府創新的可持續性問題提供一些有益的思路。

合法性；地方試驗；政府創新；可持續性

一、導言

自1978年啟動改革開放進程以來，地方政府創新總體上呈現出自發性與自覺性并存、自主性與依賴性同在的特征，成為我國改革總體成果中的重要組成部分。尤其是進入新世紀以來，伴隨著決策層對創新重要性的日益強調與重視，地方政府創新在主觀層面的自覺性與客觀層面的重要性逐步得以強化，使其成為深化改革這一宏大系統工程中的關鍵一環。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”顯而易見的是，作為國家改革頂層設計總目標的“國家治理體系和治理能力現代化”，其最終實現必須在相當程度上依賴于持續的地方試驗。一方面，頂層設計須以地方試驗作為落地支撐和建構根基，其主要體現為對過往一個時期地方試驗的方向調控、經驗總結與規劃引導；另一方面，地方試驗也須經由頂層設計來獲得價值確認、制度支撐與實施空間，此外，地方試驗的隨機性、零散性決定了其必須依靠頂層設計來加以完善、提升與推廣。從理論上說，頂層設計與地方試驗只有在上述兩個方面形成良性互動，才能有效推進國家治理體系與治理能力現代化。但在實踐中，地方試驗的可持續性難題卻在很大程度上表明，這一良性互動的理想狀態目前還遠未達成。也正是因此，地方政府創新的可持續性問題也作為一個重要的理論議題受到了學者們的廣泛關注。

王煥祥等人在理論界較早對地方政府創新的可持續性概念、特征給予了理論概括，分析了其中的決定因素，并構建了地方政府創新可持續性的模型。①王煥祥等人認為，地方政府創新的可持續性是指“地方政府作為創新主體，通過控制、協調各創新要素，從而維持和增進創新的長期公共利益的過程。”王煥祥、黃美花：《中國地方政府創新的可持續性問題研究》，《上海行政學院學報》2007年第6期。韓福國等人探討了影響政府創新持續力的九個關鍵性命題，認為國家創新空間、創新類型、創新動力、政治民主、合法性、官員資源獲取（升遷），組織生存和擴展、收益人群、政府職能范圍界定等命題對于創新持續力具有重要影響。[1]包國憲等人研究了“中國創新網”上地方政府創新的112個案例樣本后發現，具有可持續性的僅有34個，仍需后續確定的為4個，二者合計僅占總案例數的33.9%，并在案例分析的基礎上，基于演化范式構建了地方政府創新可持續性分析框架。[2]劉偉、毛壽龍則從有限政府理論出發提出假設，認為創新之持續力來源于社會，當政府部門出臺某一創新措施后，通過社會力量的參與、補充與監督，才能將短期的“政策創新”轉化為長期的相對穩定的“制度創新”。[3]可以說，上述研究在有關政府創新持續性的概念與模型建構，影響因子分析方面均做出了有益探索，極大推進了政府創新可持續性問題的研究進展。

事實上，無論是啟自改革之初的地方試驗，抑或是今天關于治理創新的所謂“頂層設計”，從政治社會學的視角來看，其根本動因仍然不外乎一個國家權威的“合法性問題”，換言之，正是政治權威的合法性在國家發展和變革的過程中面臨種種危機，使得無論是基層政府還是中央決策層都在“求變”，這一“求變”的主觀意愿在實踐中即體現為大量來自基層的“地方試驗”，同樣也體現為改革的“頂層設計”。在這個意義上可以說，對地方政府創新問題的研究，離不開對政治合法性問題的考察。應該指出的是，盡管韓福國等人在探討創新持續力的影響因子時已經涉及了“合法性”問題，但很明顯，“合法性”僅僅是眾多影響因子中的一個，且作者僅僅是將“合法性”作為一個自明性的概念加以使用，卻并未對其內涵予以嚴格界定。而真正將政治合法性與地方政府創新聯系起來進行研究的是政治學者何增科，他基于2000年以來三屆“中國地方政府創新獎”63項獲獎項目的獨立評估報告的文獻分析，對中國地方政府創新與政治合法性的關系進行了經驗型研究，但基本沒有涉及地方政府創新的可持續性問題。[4]因此，本文將以基層公推直選實踐為例，從“政治合法性”的視角重新審視地方政府創新的可持續性問題，試圖分析政治合法性的內在要素如何影響地方政府創新的可持續性，以及創新的可持續性反過來又如何增進政治合法性等問題，以期為解決好地方政府創新的可持續性問題提供一些有益的思路。

二、作為分析視角的政治合法性

合法性向來是政治和政治學的核心問題，而“政治合法性”這一概念卻是20世紀90年代才從西方引入我國學術界，在英文中通常被簡稱為“合法性”，對應legitimacy一詞，其原意指合符法律的（lawful）或法治的（legal）。但這里的“合法性”并不等同于一般意義上的合法性，毋寧說，一般意義的合法性往往指“合法律性”，但這僅僅構成“合法性”（legitimacy）的必要條件之一。

在西方語境中，一般認為哈貝馬斯是政治合法性理論的集大成者。他指出，西方學術史上存在著規范主義和經驗主義兩種合法性理論，前者認為一種統治是否合法，并不依賴于民眾對它的贊同或忠誠，而把某種永恒的美德、正義作為合法性的基礎；后者則認為一種統治的合法性必須立基于被統治者是否相信或贊同該種統治，凡被大眾相信或贊同的，能夠維持大眾對它的忠誠和支持的，就是合法的統治。因此，兼采上述兩種理論，我們認為，政治合法性是指政治統治基于一定的價值規范而具有正當性、合法性，因而得到多數民眾所認同和自愿服從的特性。它主要包含三個層面的內涵：一是正當性（justification）。這里的正當性屬于合法性的超越層面，相當于韋伯所謂的“價值正當性”，但價值并非永恒不變的超驗真理，而是與特定社會環境緊密相連。某種政治秩序的正當性通常是在一定歷史時期的社會規范的證明系統中被證明是合法或者非法，譬如，殷商時期政治秩序的正當性往往是在神話的證明系統中被證明為合法，從而獲得其合法性。正當性是分析政治系統結構與政治倫理的參照點，也是人類關于政治發展的最一般的價值理念，從而構成政治合法性的實質要件。二是合法律性（legality）。“合乎法律”作為合法性的必要條件之一，是在近代法治國家產生之后，它強調一種政治秩序下的行為或制度是否符合具體的法律規定。正如韋伯所指出的，“今天，最普遍的合法性（Legitimacy）的形式是對法定性（Legality）的信仰，即接受形式上正確，并按照法律制定的法規。”[5]它構成政治合法性的形式要件；三是認同度（recognition of regime legitimacy）。S.M.李普塞特曾指出，“合法性是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力。”[6](p55)它主要是指人們在社會政治生活中產生的一種情感和意識上的歸屬感。在政治社會化的過程中，人們總會依據一定的政治態度、政治目標來確認自己的身份，把自己看作是某一政黨或階級的成員、某一政治過程的參與者或者某一政治信念的追隨者，并自覺地以組織及過程的要求來規范自己的行為，從而與組織保持一致。從實踐領域來看，政治合法性實際上與治權有關，而合法性本身即是對治權的認可。同時，“一個團體或社會的認同保證了它的連續性和凝聚力……它建立了一種個體歸屬于社會的方式……但是，這些認同并不僅僅意味著生存模式。它們也通過多種形式的行為表現出來。正因為如此，我們可以把社會認同描述為個人把自己分配到組織中的各個層次的總體活動。”[5]

與上述西方經典意義上的政治合法性內涵相映照的,是中國當代儒家蔣慶所提出的“王道政治三重合法性”論說。他認為，政治權力必須同時具有“天地人”三重合法性方才合法，“天”的合法性是指超越神圣的合法性，因為中國文化中的“天”是具有隱性人格的主宰意志之“天”與具有超越神圣特征的自然義理之“天”。“地”的合法性是指歷史文化的合法性，因為歷史文化產生于特定的地理空間；“人”的合法性是指人心民意的合法性，因為人心向背與民意認同直接決定人們是否自愿服從政治權力或政治權威。《中庸》言“王天下有三重”、所謂“建諸天地而不悖，質諸鬼神而無疑”是指超越神圣的合法性；所謂“考諸三王而不繆，百世以俟圣人而不惑”是指歷史文化的合法性；所謂“本諸身，征諸庶民”是指人心民意的合法性。王道政治是在“治道”上“三重合法性”制衡的政治，而所謂“制衡”，即人心民意的合法性、超越神圣的合法性與歷史文化的合法性三重相互制約，在差異中含攝共存。[7]其意在突出強調華夏文化的主體性與優越性，為當代中國的“合法性”建設提供了有益探索。

當我們把政治合法性與地方政府創新的可持續性問題聯系起來，并將政治合法性作為一種理論視角時，我們必須兼顧中西方學者的論說，從而將作為一種視角的政治合法性整合為正當性、合法律性、認同度以及歷史文化四端。①何增科綜合民本主義和民主主義政治思想，認為當代中國人們衡量政治合法性的標準有八條：一是發展經濟，強國富民；二是改善收入分配，促進社會公平；三是建立廉潔和透明政府，增強公民對政府的信任；四是提供優質高效的公共服務，滿足公眾對政府的需要；五是勤政愛民，公道正派，清廉自持，增強道德正當性；六是推動選舉民主和代議民主，增強授權來源合法性；七是推進協商民主，增強決策合理性和合法性；八是建設法治國家，增強法律合法性。參見何增科：《政治合法性與中國地方政府創新：一項初步的經驗性研究》，載俞可平主編《政府創新的中國經驗：基于“中國地方政府創新獎”的研究》，中央編譯出版社2011年版。其理由在于，超越神圣的合法性可以歸于西方語境中的正當性，而人心民意的合法性即是認同度的問題，故只有歷史文化的合法性可單列為一項，作為西方意義上的政治合法性內涵之補充。

其一，以正當性方面而言，在當代中國構建和諧社會的大背景下，民主法治與公平正義理應成為地方政府創新在政治正當性方面的重要價值。中共領導人對此有過多次明確闡述。2005年2月，胡錦濤在中央黨校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班開班式上指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。[8]2011年6月，溫家寶在英國皇家學會的演講中再次指出，未來的中國，將是一個充分實現民主法治、公平正義的國家。[9]黨的十八屆三中全會《公報》同樣明確強調，要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。可見，中國未來的地方政府創新必須以民主法治與公平正義為價值導向，以增進人民福祉為終極目標。

其二，以合法律性而言，則主要應指合憲性。西方法治國家普遍存在對法律的合憲性審查制度，即所謂的違憲審查制度。在一份對179個國家和地區的專題研究中，完全沒有違憲審查制度的僅有5個，已建立典型違憲審查制度的國家高達152個，而我國則屬于一種獨特的、非典型性的違憲審查制度。[10]盡管憲法作為國家的根本法很大程度上是作為立法的指導法存在而不具備可訴性，但憲法第67條以及《立法法》第88條仍然被視為不完全意義上的違憲審查制度，在實踐中有限替代了違憲審查制度的相應功能①如孫志剛案所導致的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，正是因為其中有關限制人身自由的內容，與我國《憲法》《立法法》規定相抵觸，而被全國人大列為應予改變或者撤銷的行政法規。該案也因此被學界稱為“違憲審查第一案”。（如孫志剛案件）。改革以來，地方政府從過去的自生自發式創新，到當下中央頂層規劃指導下的趨向自覺式創新，盡管這一過程中的創新空間時有變化、創新方向漸次明晰，但基本禁絕違憲事實（地方政府創新）的存在卻是始終堅守的一條底線。從這個意義上說，地方政府創新的可持續性仍在很大程度上須以合憲性來予以衡量，以避免違憲事實的發生作為創新可持續的法律保障。

其三，以認同度來說，實際上我們要追問的是，當代中國的人心民意何以認同和支持中共的長期執政以及在多大程度上認同和支持中共的長期執政。按照社會學家趙鼎新的說法，當代中國國家權威的政治合法性主要來自績效，其主要體現為三個方面，即執政黨在領導經濟發展和提高百姓生活水平上的表現、作為社會道德表率的表現以及維護國內安定和防止外族侵略的能力。[11](p11)事實上，對地方政府創新而言，提升百姓認同度的主要方面仍在于經濟發展及提高百姓生活水平與作為社會道德表率兩方面的表現。也正是因此，新一屆領導人習近平在上任伊始即明確宣示：“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，而新一屆政府自上任以來在黨風廉政建設與反腐敗斗爭中所取得的實際成效更是進一步表明，執政黨努力爭當社會道德表率對于提升執政合法性具有何等重要的意義。故而從認同度這一維度審視地方政府創新的可持續性問題，實際主要是以經濟發展提高百姓生活水平和擔當社會道德表率這兩個方面作為衡量政府創新可持續性的重要影響因子。

其四，就歷史文化方面而言，在當代儒家蔣慶看來，人類所有的歷史文化活動都在特定的地理空間或地域產生、形成、發展、延續，歷史文化的合法性是一種完全形式上的合法性，它不涉及價值內容，而只問一個政權是否繼承了本國本民族優秀分子以及廣大民眾長期以來普遍認同的占統治地位的歷史文化傳統。②蔣慶認為，這種正統的歷史文化傳統即儒家文化傳統，且歷史已經證明并且將會證明中國的任何政權只有繼承儒家文化傳統方才具有歷史文化的合法性。因此，在這個意義上說，從歷史文化層面審視地方政府創新的合法性，其至關重要的一點在于，我們必須觀察這些地方試驗是否照顧和繼承了本地本民族的優秀文化傳統以及在多大程度上照顧和繼承了這一傳統。更進一步說，我們必須觀察這些地方試驗是否關照、引入和利用了本土資源以及在多大程度上關照、引入和利用了本土資源。

三、地方政府創新的可持續性分析：以基層公推直選實踐為例

在地方政府所開展的諸多創新試驗中，公推直選一直被視為中國基層民主政治發展的重要成果。3○必須指出的是，本文所探討的基層公推直選試驗并不包括村級選舉，而僅指鄉鎮一級的選舉試驗。這主要是因為，鄉鎮一級的選舉試驗在當代中國所具有的政治意義遠遠超越村級選舉，而且其對普通民眾的社會和政治生活所產生的潛在影響也更為廣泛和深遠。○而這一民主改革試驗的啟動顯然與1994○實際上，導致步云鄉直選出現的一個較為直接的因素便是，1998年上半年遂寧市中區某鄉鎮書記與鎮長因經濟原因落馬，包括鎮人大主席團在內的20多位工作人員均有不同程度的違法亂紀行為，該鎮領導幾乎全軍覆沒。年分稅制改革后鄉鎮出現的相當程度的治理危機密不可分。④換言之，由于1990年代中后期的鄉鎮基層治理危機直接導致了執政黨政治合法性的大量流失，基層政府一方面要面對來自中央的政治壓力，另一方面又不可避免地陷入基層治理的巨大困境，其在夾縫中求生存的重要舉措之一便是開展公推直選試驗。

一如我們所知，這一試驗率先起步于四川，一個典型的內陸地區。經濟資源相對匱乏，經濟發展水平相對落后，加之基層民眾對政府不滿情緒的累積效應，以至于有論者認為，較之其他省份，四川省的政治穩定性相對較低，[12](p69)公推直選試驗正是在這一背景下應運而生。在迄今為止此一類型的地方探索中，盡管公推直選試驗在各地的具體表現形式與操作細節各各不同，⑤為了標新立異便于宣傳，一些試點的主持者在地方試驗的冠名方面破費心思，名稱五花八門，如公推公選、兩推一選，海推直選，公推競選，民推直選，差額直選等等，實際上主要做法大同小異。但其核心始終不外乎“公推”與“直選”兩個環節。其要義是指先由全體選民公開投票推薦初步候選人，即除了組織推薦外，允許符合資格的黨員個人自我推薦，黨內與黨外聯名推薦等多種渠道，再由黨組織根據量化民意測評（面試、答辯與票決），確定正式候選人，最后依法定程序選舉產生特定公職人選。

從1998年以來的各地實踐來看，公推直選在鄉鎮一級的試點實際主要包括兩類，即以鄉鎮長直選為主的基層民主試驗與以鄉鎮黨委書記直選為主的黨內民主試驗。前者如“步云直選”、“石屏試驗”等，尤其是1998年12月的步云鄉直選，產生了中國第一位直選鄉長，從而成為具有標志性意義的歷史事件。而2004年云南紅河州下轄石屏縣推行的鄉鎮長選舉改革，被認為是當時我國最大規模的鄉鎮長“直推直選”試驗。后者自1998年11月的“南城直選”探索開始，至2004年擴展至包括云南、重慶、吉林、江西、河南、河北、安徽、廣西、貴州等全國多個省份，由此，鄉鎮黨委公推直選進入全面推廣階段。至中共十七大召開前夕，全國已有300個鄉鎮開展了鄉鎮領導班子的直選試點。[13]黨的十七大進一步提出，要“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。”2008年全國組織工作會議提出，要選擇一些條件具備的鄉鎮、機關、企業、學校、科研院所等單位的基層黨組織進行“公推直選”試點，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍。[14]如果單從公推直選試點數量的不斷上升與范圍的不斷拓展趨勢以及對國家頂層設計的響應程度來說，我們不得不承認，這一地方試驗迄而至今已經取得了較為顯著的成績。但是，若從試點的層級以及試點數量級范圍的拓展速度而言，我們又不難發現直選試驗所遭遇的局限性。這主要是由于，一方面試點層級仍舊始終局限于鄉鎮一級，無法繼續推進到更高行政層級。即便是2013年被黨媒視為“在政治改革上釋放出積極信號”的、由廣東省直機關工委推動的機關、企事業單位和社區書記和副書記直選試點，[15]也僅僅局限于機關黨委下屬各支部、企事業單位黨委下屬各支部以及社區支部等基層崗位，①實際上，這類公推直選的黨支部書記、副書記要么是兼職，要么這一崗位本身并不擁有核心權力。從權力監督與運行的改革方面來說，在這些崗位推行公推直選試點當然具有一定意義，但較之基層鄉鎮黨政領導崗位的直選試點，似乎還談不上“在政治改革上釋放出積極信號”。而實際上，這類公推直選的黨支部書記、副書記要么是兼職，要么這一崗位本身并不擁有核心權力。從權力監督與運行的改革方面來說，在這些崗位推行公推直選試點當然具有一定意義，但較之基層鄉鎮黨政領導崗位的直選試點，似乎還談不上“在政治改革上釋放出積極信號”，因此直選試點的“天花板效應”顯而易見；另一方面，公推直選試點迄今已經過十多年的地方試點探索，成例既多，經驗積累亦不少，但對于一個擁有三萬七千多個鄉鎮的國度來說，真正開展這一試驗的鄉鎮數量卻不到一個百分點，實際進展可謂微乎其微，難成氣候。究其緣由，從政治合法性的視角出發，我們至少可以做如下分析：

首先，從政治合法性的正當性層面來看，公推直選試驗在根本方向上無疑是符合現代民主的發展方向的。無論是以鄉鎮長為主的基層直選，還是以鄉鎮黨委書記為主的黨內直選，這一試驗在當代中國的出現確實使參與其中的草民百姓更為真切地感受到“民主是個好東西”。這不僅是因為民主在本質上應該是人民的統治，應當尊重人民自己的自愿選擇，更是因為普通百姓在參與直選的過程中，自身也在接受一種必要的民主訓練，培育一種現代民主意識與習慣，習得一種民主社會所不可或缺的本領，換言之，他們在這一過程中正在逐步學會如何當家作主。從這個意義上說，公推直選試驗在本質上契合了現代民主社會的基本要求。也正是因此，我們可以看到，一方面，這一地方試驗的推動者在謀劃之初就從心里認定這是一項頗得民心、富于正當性的政治改革試驗，這種心理預期也由此構成了地方試驗者改革底氣的重要來源。另一方面，中央決策層在面對這一試驗時，即便從未明確予以支持，但也從未明確否認“試驗”所蘊含的“人民當家作主”的民主正當性，由此表現出來便是一種較為曖昧的態度，這種“曖昧”落實到實踐中，往往體現為一種“能做卻不能說”的政治策略。然而，我們必須追問的是，如果說公推直選本身是一項符合現代民主發展方向并具有正當性的試驗，那么，為何這樣一項充滿正當性的事業卻又可能讓試驗者背負所謂的”政治風險“？而中央決策層為何在跨越十多年的試驗歷程中態度表現得如此曖昧呢？是否僅僅是制度設置的滯后所導致的呢？又或者僅僅是所謂”違憲“一說呢？

事實上，中央決策層對直選試驗的兩難心態并不難理解，他們深知，不推進競爭性選舉，現實的治理困境就難以緩解，執政合法性降低的趨勢就難以扭轉，民主政治也就難有突破性的發展；若持續推進競爭性選舉，則又可能帶來極大的政治風險與諸多未知的政治挑戰。具體來說，這種“兩難”主要表現在：第一，現代民主的發展已成世界潮流，民主政治是大勢所趨，這同時也意味著競爭性選舉必定是現代民主的發展趨勢。與此同時，中共十六大報告又明確強調，發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。然而，民主政治中的競爭性選舉與堅持黨的領導之間無論在理論還是實際運作中都始終存在一種潛在的張力，這種張力對于執政者無疑是極大的考驗與挑戰；第二，社會主義民主的本質和核心在于人民當家作主，直選試驗作為一種集中體現人民當家作主的民主實踐，理應提倡，但另一方面，“公推直選”這一民主形式的實現，往往需要付出較之傳統選舉方式更大的信息成本、機會成本以及經濟成本。比如，選民如何能從表象化的候選人介紹以及短暫的競選演說中真正認識、了解并正確做出選擇？選舉的盲目性所導致的機會成本更是無法估算；此外，對選民及候選人的培訓、宣傳及競選等方面的花費也是一般鄉鎮所難以承受的。①以陜西省南鄭直選試驗來說，其湘水鎮直選在培訓、宣傳等方面的花費就在八萬元左右，這對于一個貧困縣而言是一筆難以承受的開支。王化欣：《南鄭直選試驗黨內民主》，http://news.xinhuanet.com/newmedia/2005-09/23/content_3532342.htm.2016-07-02.第三，直選試驗所建立的機制或體制，在客觀上確實充當了基層治理的怨氣出口，使得“黨組織可以從大量的人際糾紛中擺脫出來，某種程度上可以減少牢騷、不滿、摩擦和沖突，可以成功地避免人們對干部管理體制與方式的種種猜疑與誤解”，[16]從而在一定程度上舒緩了基層治理的危機；但與此同時，直選試驗也直接導致了治理體制結構的暫時震蕩與功能的臨時紊亂，較為突出地表現在它對基層黨委政府權力結構的調整與重組。如，鄉鎮長由選民直接選舉產生之后，由上級任命產生的鄉鎮黨委書記的政治合法性相應降低；直選鄉鎮選出的鄉鎮長對選民負責，但不一定會對上負責，縣鄉政府之間是領導關系抑或僅僅是一種指導關系？直選鄉鎮長如何平衡對上與對下的關系？鄉鎮長直選的完成，其結果不僅弱化了鄉鎮人大作為權力機關的職能和權威，更一定程度上動搖了人民代表大會制度這一我國最根本的政治制度。[17]選民直選所導致的鄉鎮人大的選舉權被擱置或者僅具有象征意義這一后果該如何妥善處理？直選出來的鄉鎮長在任期屆滿后的提拔任用如果遭遇選民的繼續投票連任，是否會影響當選者的積極性等等，這一系列因直選試驗引發的新問題，本質上是由于缺乏制度的配套供給，同時也說明，單一性的制度創新必將要求制度創新的體系化發展，否則難以持久。

由此，我們也可以理解，中央對地方直選試驗為何一直保持著敏感的觀察態度。與此同時，也應該看到，中央決策層盡管有著諸多理由來限制、甚至叫停直選試驗，但最終卻仍然選擇了“曖昧”的觀察姿態，其根本原因顯然是考慮到，直選作為一種政治民主實踐所具有的內在正當性。也正是因此，決策層所采取的似乎有些“不得已而為之”的觀察姿態，在客觀上為地方直選留下了足夠的試驗空間與回旋余地。這也是為什么鄉鎮“公推直選”試驗自20世紀末誕生以來可以持續發展至今的重要原因。

政治學者俞可平在《應當鼓勵和推動什么樣的政府創新》一文中曾明確指出，對于有遠見的決策者來說，政治改革的目標應當十分清楚，這就是：民主、法治、公平、責任、透明、廉潔、高效、和諧。[18]顯然，這些政改目標本身蘊含了當代中國地方政府創新在正當性方面的核心價值。未來中國的任何一項地方政府創新，無論是出于基層社會的壓力或者地方官員的個性，還是追求政績追求的沖動，也無論學者們在理論上給予豐富多彩的地方創新形態以何種分類，要真正在這個特定時空落地生根、持續發展，其自身都必須以致力于實現上述核心價值中的某一項或者幾項為鵠的。易言之，一項地方政府創新在實踐中可能因種種動機或者目的而起，但其本身在客觀上必須以實現上述核心價值為終極追求，才能獲致根本的正當性。只有如此，創新才能獲得真正頑強的生命力，這樣，即使它在萌生之時便遭遇各種既有的政策制度與實踐困境（如“公推直選”試驗），即使基層試驗者要面臨來自上層乃至中央的各種有形或者無形的巨大壓力，只要能夠審時度勢并不失時機地訴諸創新本身所蘊含的內在正當性，庶幾可以避免中途夭折、無疾而終的結局，從而獲得一種持續發展的動力。正如俞可平所指出的，未來十年政府創新的重點將是生態平衡、社會公正、公共服務、社會和諧、官員廉潔、黨內民主和基層民主等領域。顯而易見的是，這些重點領域如果以政治合法性的正當性來衡量，無一不是對上述核心價值的中國式探索。

第二，以合憲性標準來衡量，我們可以十分清楚地看到直選試驗在政治合法性方面所遭遇的最大困境。我國現行憲法第101條明確規定，地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。此外，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第9條也有同樣規定。事實上，自直選試驗出現以來，迄今所面臨的最強有力也最表象的阻力即來自于此。中共高層對此最為明確的表態是在直選試驗在各地開展近8年后才出現。2006年8月，時任全國人大副委員長兼秘書長的盛華仁在《求是》上撰文指出，個別地方采取由選民直接選舉鄉鎮長的做法，并把這種做法當作擴大基層民主選舉干部的一種嘗試，這不符合憲法和有關法律的規定。[19]這是官方高層對于直選試驗的首次明確定性和表態。然而，也有學者認為，盡管細究憲法文本，直選試驗確有“違憲”問題，因為憲法和地方組織法都明確規定了地方政府首長的間接選舉方式，但它屬于“良性違憲（法）”。其理由在于，以現代憲政與法治精神來衡量，地方試驗不僅在實體上有助于落實憲法保障的基本權利，而且在程序上有助于完善憲法所要求的民主與法治；更為重要的是，良性的地方試驗乃是在單一制憲法框架下不得已而為之的一種憲法變通。[20]上述對于直選試驗合憲性問題所表現出來的兩種截然不同的態度，折射出官方高層與民間學界的兩種姿態，是頗具代表性的。前者著眼于維護憲法和法律的權威，其政治意蘊在于，強調選舉工作中地方黨委所發揮的政治、思想與組織保障，也就是側重于突出黨管干部的原則。而后者則從學理的視角，對改革過程中出現的“良性違憲”問題做出了理性而冷靜的分析，從法律現實主義的立場，肯認了“良性違憲”的實踐價值。前者基本代表了中共高層對于政治改革試驗的基本立場與態度，同時也說明直選試驗對執政黨而言，至今依然是較為敏感而棘手的領域；后者從當代中國改革發展的實踐邏輯出發，主張“變通”，在一定程度上反映了地方試驗者及其支持者們的實踐智慧，這種在“做中學”的方式，顯然與鄧小平所倡導的“摸著石頭過河”的邏輯若合符契。由此，這兩種力量博弈的結果是顯而易見的，即一方面，當直選試驗呈現快速蔓延態勢時，執政黨往往不惜以“叫停”的方式澆一盆冷水，使之放慢腳步，回歸政治安全區間；而另一方面，當高層認為直選試驗尚處于可控狀態時，執政黨則往往抱以觀察姿態，在實踐中以默許方式留出部分創新空間。事實上，迄今為止，直選試驗所走過的中國式歷程即是在這兩種節奏下來回震蕩的結果。

實際上，要真正妥善解決地方政府創新所面臨的合法律性問題，為地方試驗提供必要的制度空間與法律保障，首先，必須冷靜而理性地回顧和反思中國改革開放三十多年來所經歷的重大制度創新。在回顧和反思中我們會發現，三十多年的改革，對政治合法性的合法律性層面其實挑戰良多，譬如，家庭聯產承包責任制的推行，鄉鎮企業在1980年代初期的發展等重大變革在其誕生初期，無不面臨著巨大的合法律性問題；其次，地方政府創新的可持續發展要求我們必須堅持法律現實主義的立場，反對教條主義和形式主義。當地方試驗與法律文本發生沖突時，“削足適履”并不是最優選擇，我們要做的是，認真檢討法律制度本身所存在的問題，從實踐本身出發，克服法律制度的滯后性，適時為地方試驗提供變通的方案。最后，我們必須看到，在當代中國，“良性違憲”理論至少對于地方改革試驗具有明顯的實踐價值。①學者郝鐵川首次提出并界定了“良性違憲”，他認為，所謂“良性違憲”，是指國家機關的一些舉措雖然違背當時憲法的個別條文，但卻有利于發展社會生產力、有利于維護國家和民族的根本利益，是有利于社會的行為。由此引發了法學界的關于“良性違憲”的爭議。郝鐵川：《論良性違憲》，《法學研究》1996年第4期。當一項試驗與憲法或者法律的相關規定相抵牾時，只要其在根本上符合民主、法治和人權的憲法精神，致力于追求當代中國的核心價值，那么，我們就可以有足夠底氣認定此種“違憲”是“良性”，從而使其得到寬容。只有如此，地方試驗才不至于在合法律性方面因遭遇阻力而夭折。

第三，從對直選試驗的認同度方面來看，盡管過去從官方到民間，人們一直詬病中國老百姓總體素質不高，缺少過民主生活的習慣等等，然而，一項對直選試驗的調查分析卻顯示，自1998年以來，以“公推直選”為代表的制度創新，在提高基層政府公信力、改善基層政府公共服務水平以及培養公民制度化參與等方面效果顯著。其中居民對基層政府的信任度明顯高于無創新和其他創新類鄉鎮，較平均值高出近10%；在鄉鎮政府提供的公共服務水平方面，六成左右的民眾對鄉鎮基層政府的公共服務水平表示滿意。超過七成的民眾認為較之十年前，鄉鎮政府的服務水平有了提高。而尤其值得注意的是，就村民對鄉鎮領導直選的投票意愿的調查結果顯示，有近七成的村民表示肯定參與。較之沒有進行直選試驗的地區，這一指標要高出十個百分點。[21]一如前述，當我們將維持民眾認同度的主要績效定位于發展經濟并提高百姓生活水平以及作為社會道德表率兩方面時，我們可以發現，這種產生于基層的直選試驗在提升地方政府績效合法性方面的成效是顯著的。基層政府公共服務水平的提高以及公民制度化參與方面的進步當可歸屬于前一方面，而基層政府信任度的提升則顯然可以標示執政黨在社會道德表率方面所取得的進步。

特別是自2011年3月中央發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（簡稱“‘十二五’規劃綱要”）以來，“幸福中國”成為“十二五”的關鍵詞。由此，“幸福指數”開始取代GDP，而成為衡量百姓認同度的重要指針。這就意味著，此后的中國將更加注重經濟發展的質量和效益，更加注重民生的全面改善，更加注重民眾幸福指數的提升。“人民對美好生活的向往”實際就是民眾幸福指數不斷提升的過程。這一“指數”除了經濟發展等“硬指標”外，更包含著體現民眾主觀生活質量的核心指標。而民眾主觀生活質量的提升顯然離不開百姓政治生活的改善，一方面，直選試驗以及與之相關的輿論報道和學術研究所營造的良好氛圍提供了一個改善百姓政治生活的契機，它不僅讓參與其中的民眾實現了“當家作主”的政治權利，而且在很大程度上促進了普通民眾民主意識的培養與民主生活習慣的養成。另一方面，盡管當代中國的直選試驗自始是在黨的領導下展開，但直選試驗通過為選民與官員搭建對話平臺和溝通渠道，從而切實提升了選民的政治效能感，有助于促進公民與官員之間達成政策共識，而由“投票及由此產生的責任信念在增強選民投票效能感以及公民持續參與選舉活動方面發揮著重要作用。”[22]顯然，直選試驗在這兩方面的效用在一定程度上提升了民眾的主觀生活質量，也構成了百姓幸福的重要組成部分。此外，尤為值得注意的是，直選試驗還在客觀上充當了選民發泄對政府不滿情緒的一種渠道，直選在落實民眾選舉權的同時，也發揮了一種它本不應當承載的額外效用。對于當前壓力型體制下基層政府所不得不面對的治理困境來說，這種舒緩機制所產生的額外效用，對于提升直選試驗的認同度是不容忽視的，此一方面，步云直選即是顯例。

不僅如此，倘若檢視一下近十多年來的地方政府創新，我們大致可以發現，這些地方試驗在致力于提升百姓生活的幸福感方面均助益良多，在基層治理領域所發揮的實際功用也是應予充分肯定的。以“中國地方政府創新獎”評選活動為例，①“中國地方政府創新獎”評選活動由中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中共中央黨校世界政黨研究中心和北京大學中國政府創新研究中心聯合發起，自2000年開始，每兩年舉辦一次，至今已舉辦七屆。它是中國第一個由學術機構獨立舉辦，按照科學的評估程序和評選標準對政府創新進行客觀評估的民間獎項。至今已連續舉辦了七屆，共有159個項目獲得入圍獎，這些項目分別在改善政府公共服務質量（如南京下關區“政務超市”）；簡化行政審批（如深圳市政府“改革行政審批制度”）；維護社會弱勢群體權益（如河北省遷西縣“婦女維權”）；擴大社會保障范圍，促進社會公平（如寧波市海曙區政府“政府購買居家養老服務”）；推行村民自治（如中共青縣縣委“青縣村治模式”）；擴大競爭性選舉（如四川省遂寧市市中區步云鄉“直選鄉長”）；推進行政機關自身改革（如中共湖州市委組織部“干部考核機制創新”）；探索協商民主的新形式（如浙江杭州市人民政府“開放式決策”）；化解矛盾，加強治安（如深圳龍崗區委、區政府“‘大綜管’信訪維穩機制”）；推行政務公開（如湖南長沙市政府“市縣鄉村四級聯動政務公開”）；拓寬監督公共權力渠道（如江蘇徐州賈汪區人民政府“公眾全程監督政務”）；完善國有資產管理體制（如安徽舒城縣干汊河鎮“小城鎮公益事業民營化”）；改革社區管理體制（如北京石景山區“魯谷街道管理體制創新”）；擴大公民有序參與的渠道（如湖南省婦女聯合會“農村婦女參與村級治理”）；改革完善民間組織管理體制（如上海市普陀區長壽路街道辦事處“社區民間組織管理體制改革”）；推廣電子政務，提升行政效率（如廣西玉林市政府“‘一站式’電子政務新模式”）等方面取得顯著成效。地方試驗的績效合法性無疑是其可持續發展的必備要素，盡管如此，但同樣顯而易見的是，實踐中地方試驗的可持續性主要并不依賴于其績效合法性。易言之，民眾對地方試驗的內心認同度盡管有助于其可持續發展，但反過來地方試驗的可持續與否，與民眾認同度的關聯卻并不明顯。

高新軍曾對一些地方政府創新案例的不可持續問題進行了反思。[23]他在考察后認為，深圳市公用事業企業市場化制度創新不可持續的主要原因在于缺乏監督；平昌縣鄉鎮黨委班子“公推直選”不可持續的主要原因在于創新的動力變為政績的沖動；江蘇徐州賈汪區政府“公眾全程監督政務”不可持續的主要原因在過于依賴制度創新；安徽舒城縣干汊河鎮“小城鎮公益事業民營化”改革，在動員民間資本投資基礎設施建設方面做出了可貴探索，但前后存續時間只有短短三四年，原因在于當地干部認為應“無為而治”；江蘇徐州賈汪區政府“公眾全程監督政務”不可持續原因在于地方政府創新中的“制度化迷信”等等。

由此，我們可以看到，地方政府創新不可持續的原因雖然眾多，但基本上都并非因為該項試驗缺乏績效合法性所致。而他在對一些可持續發展的地方政府創新案例進行考察之后發現，讓更多民眾分享改革創新的福利仍是地方試驗持續發展的成功案例所給予我們的重要啟示之一。如浙江溫嶺的民主懇談制度在產生后的十多年里，被應用到不同方面，有些方面的應用沒有堅持下去，而有些方面卻一直堅持至今，且越來越有生命力，較為典型的如溫嶺市新河鎮就羊毛衫工價進行的民主懇談，因其實現了職工、企業、政府三贏而得以長期堅持下來。比較一下，兩者最大的差別在于是否給民眾帶來了實惠。也就是說，是否在提升百姓內心認同度方面取得了實實在在的成效，成為支撐民主懇談形式得以持續發展的決定性因素。由此可見，民眾內心的高度認同雖不能必然保證地方試驗的可持續發展，但缺乏民眾內心認同或者認同度不高的政府創新注定是不能持久的。

第四，從歷史文化方面來考察直選試驗，要求我們必須對當下中國鄉村以及基層治理的傳統及現狀保有清醒認知。

一方面，基層直選的發生場域是鄉土中國，這就意味著，鄉土中國的歷史文化傳統和社會結構將對直選試驗產生直接影響。一般而言，鄉土中國社會的歷史文化傳統主要是指以農民為主體，以鄉村社會的知識結構、價值觀念、鄉風民俗、社會心理及行為方式為主要內容的一種文化積淀。鄉土中國的社會結構則與此息息相關。盡管今天的鄉村研究者認為，與傳統中國的熟人社會性質不同的是，今天的鄉村已然是一個半熟人社會，村民的交往圈與活動半徑較之以往有較大擴展。但我們同時也必須看到，這種交往圈與活動半徑的擴展遠未達到足以變更鄉村社會結構的程度。從鄉村社會結構來看，在中西部地區，鄉民對土地的依賴以及難以割舍的土地情結依然強烈，加之村莊社會是一個相對獨立的社區社會，具有社區共同體性質，各個村莊共同體之間的橫向聯系仍然不多，信息交流渠道仍然不暢，這就決定了今天的鄉村社會結構，仍然具有一定的保守性與相對封閉性。這些都直接導致各村莊選民對于本村莊之外、鄉鎮范圍內的公共利益缺乏應有的共識達成機制，直選試驗的結果充滿變數與偶然性。再者，從鄉村社會的人口結構來看，受市場化改革的影響，當前農村人口在數量、質量及結構方面正面臨結構惡化與失衡的現狀，具體體現在農村勞動力大量輸出，僅2013年前三季度，農村外出務工勞動力即已超過1.7億，留守人口中老人多、婦女多、兒童多，在村人口受教育年限短、文化程度不高，而直選試驗的選舉主體主要是在村農民（當然也包括一部分城鎮社區居民），外出人口很難為了一次投票回到所在鄉村。即便回鄉，也同樣面臨信息成本、機會成本與經濟成本的多重困難。以1998年的步云直選為例，盡管當時試驗組織者采取多種措施動員所有步云鄉選民（包括外出經商與務工人員）回鄉投票，但仍有32.6%的選民沒有投票，其中3700名是在外務工人員。故而直選中的民意代表性與真實性也就很難得到保證。如果再考慮到鄉土社會中的人情地緣、家族文化、宗族派性等因素，直選試驗在落實基層民主方面的實際成效就不容高估了。

另一方面，兩千多年的專制文化及存續26年的“全能型”人民公社體制的共同作用，導致當代中國民眾公民性的相對缺失以及公民文化建設的相對滯后。所謂公民性，是指公民作為公民所應具有的基本規定和可能性。按照政治學家阿爾蒙德和維巴的說法，公民性主要具有四個方面的屬性：第一，不僅關心現實政治，還掌握一定的知識；第二，與周圍人討論政治；第三，通過參與選舉等活動，積極參與現實政治，第四，認為個人能夠影響政治，有一定的政治效應感。公民文化則是指從一定思想文化環境和經濟社會制度環境中生長出來，經過長期社會化過程而積淀于心理層面上的政治態度和價值取向。現代民主發展的歷史經驗表明，公民性的成長與公民文化的形成在民主政治的發展中不可或缺。而在我國，長期的計劃經濟體制以及以階級斗爭為綱的“左傾”思想的影響，使得國家意識形態宣傳借助大規模的群眾性政治運動，以整齊劃一的共產主義道德標準要求民眾，從而忽視了社會成員的個體差異。而共產主義理想與社會現實狀況之間的巨大落差直接導致了民眾對于官方意識形態的懷疑與抵觸情緒，更為嚴重的后果，則是以公民個性伸張為重要特征的公民社會空間受到嚴重擠壓而幾近于零，所謂公民性及公民文化當然也就無從滋長。而作為現代民主政治試驗的直選改革倘要得以順暢運行，必然要以公民社會所蘊育的公民性與公民文化作為社會心理基礎和社會資本。有關這一點，過往30多年村民自治的發展歷程本身，即已證明了民主政治與公民性及公民文化的某種正相關性。作為一種“自上而下”的國家制度安排的村民自治，發展至今，鄉鎮政府擅自委派、指定或撤換村委會成員的現象仍時有發生。這種粗暴而強勢的政治介入，使得農民的主體地位在這一過程中不僅未能增強反而遭到削弱，從而導致了農民“被民主”的后果。如果再考慮到上述農村人口結構的現實狀況，這一問題就更為嚴重。故而，我們同樣可以想見的是，直選試驗的可持續性以及最終成效將在很大程度上依賴于民眾公民性的成長及公民文化的建設。

從對直選試驗的歷史文化合法性分析推而論之，未來的地方政府創新要在可持續方面有所突破，就必須高度重視政治合法性的歷史文化維度。

一方面，地方政府創新必須立足本土歷史文化傳統，充分關照和利用傳統資源。以民主選舉來說，中共在根據地時期的民主實踐就提供了相當宏富的歷史資源。譬如，當代人一般認為，現代民主的實現必須以民眾整體素質的提升為重要前提，但中共在根據地時期推行的邊區民主選舉卻充分證明，民主的實行往往對民眾文化素質的要求并沒有我們想象中那么重要，而關鍵在于喚醒潛藏于民眾頭腦中的民主意識。事實上，早在1937年陜甘寧邊區人民普選運動中，不僅比較徹底地貫徹了民主原則，而且在投票方式上有頗多創新之處，如識字多者采取寫票法，識字不多者采用畫圈法、畫杠法、畫點法，對于不識字者采取投豆法、燃香烙洞法，對因路遠、離不開生產崗位或年老有病而不能赴會者，特地采取背箱法，即由選舉委員會成員背上箱子挨戶送票收票。這些看似有些笨拙卻富于創造性的細節和做法，對于當下中國基層的直選試驗無疑是具有啟發和借鑒意義的。

另一方面，地方政府創新必須深刻認識和積極回應中國政治生態的變化和社會轉型的特點。中共十六大提出全面建設小康社會的目標，其顯著標志是“經濟更加發展、民主更加健全、科技更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實”。到中共十八大首次提出全面“建成”小康社會，對經濟總量指標與人民生活指標作出明確設定，這表明我國的政治生態環境又進入到一個新的發展階段。從而要求地方試驗的主導者必須充分認識新的政治生態中政治主體力量的新變化、利益群體的多元化、群體間的意識形態差異以及社會成員的社會角色變化等因素。與此同時，當代中國的社會轉型已走過三十多年的歷程，其廣泛性與深刻性主要體現在體制的轉型（從計劃經濟到市場經濟）、社會結構的變動（農業勞動力不斷減少、社會貧困面不斷縮小、中間階層規模不斷擴大）、社會形態的變遷（從封閉社會走向開放社會）等方面，這就要求地方試驗在創新規劃的制定、創新流程的設計、創新過程的組織與協調以及創新成果的推廣與運用等各個環節必須充分考慮和關照不斷變動著的現實，及時回應不斷變化的實踐需求。唯其如此，地方政府創新方能在“中國”這個特定時空走得更加長遠更為穩健。

四、結語

毋庸置疑，影響地方政府創新可持續性的因素與變量是多方面、多層次的，對這一問題的分析視角也應該是多元的。政治合法性作為一種理論視角，僅僅是其中的一種。由于這一視角既包含規范主義的價值導向，同時也兼顧了經驗主義的事實判斷，故而以此來考察地方政府創新的可持續性，既有助于探尋和把握未來地方政府創新的推進方向與理想路徑，同時也不至于忽視“中國國情”以及由此而導致的一系列現實問題。必須指出的是，本文仍然只是一種簡單粗略的定性研究，主觀有余而客觀不足，而要真正深入推進地方政府創新的可持續問題研究，顯然還有待于未來更多關于地方試驗可持續性的影響因子的客觀定量研究成果，只有這樣，我們才能獲得對于地方政府創新可持續性問題的真正全面而深刻的認識。

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責任編輯 申華

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1003-8477（2017）01-0030-11

徐衛華（1976—），男，株洲行政學院政法教研部副教授。