地方政府深化“治庸問責”的制度路徑研究
——以武漢市為例

侯贊華

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430023）

地方政府深化“治庸問責”的制度路徑研究
——以武漢市為例

侯贊華

（中共武漢市委黨校，湖北武漢 430023）

在制度主義的視角下，“治庸問責”的實踐與探索是地方政府的一場自我革新與治理過程，它取得了一定的制度績效，又存在著一些亟須突破的制度瓶頸。因此，必須推進制度供給主體的多元化，完善制度結構，優化制度設計，與體制內相關制度有機對接，以繼續推進“治庸問責”的深化，實現制度供給的均衡。

地方政府；“治庸問責”；制度主義

“治庸問責”是以治理“慵懶散”為重點的提高行政效率、凈化政治生態的政府治理行動。近年來，一些地方政府在這方面開展了諸多有益的探索。但這一行動開展幾年來面臨著一些亟須突破的制度瓶頸，需要進一步深化。本文以武漢市“治庸問責”實踐探索為依據，從制度主義的視角，對地方政府“治庸問責”的活動與過程進行研究與考察，以此來尋求深化“治庸問責”的制度路徑。

一、回應與自覺：“治庸問責”的地方實踐與探索

2011年，武漢市掀起“治庸問責”風暴，重點對因干部“庸懶散”和不作為、亂作為、慢作為等行為導致整改不力、久拖不決的問題進行治理，這是一場政府的自我革新與治理，它在制度方面進行了卓有成效的探索，取得了一定的制度績效。

（一）制度變遷的政府自覺。

在中國，制度變遷離不開政府的強力推動，政府是中國最重要的制度因素。作為制度變遷的主體，政府負責供給新的制度安排，主動、自覺地推進制度變遷的實現。制度變遷過程是政府主導型的自覺變遷，是政府為了實現行政目標而進行的自我革命。武漢市“治庸問責”就是以政府為主導、并在其強力推動下而進行的自我革新行動，是政府應制度的現實需要而主動進行的提供制度支持、進行制度供給過程。這一制度變遷過程不是由社會和群眾自發推動的，雖然其中必然包含有來自于社會和人民群眾的要求，比如要求提高行政機關辦事效率、改進工作作風、改善經濟發展環境等，并且這一過程本身也在很大程度上帶有回應社會和人民訴求的因素，但它仍然主要是由政府依靠自身行政力量，主動發動并在其主導下推進的，它不要求一定要獲得社會和民眾的一致認同，只要取得一部分人或某一群體的共識即可。而且，在這一制度變遷過程中，政治領導人的意志在整個制度變遷過程中發揮著顯著的關鍵性作用，他們的決心和態度不僅決定著制度變遷的起點，還控制著制度安排的力度、范圍、各種可能性空間以及制度變遷的進程，更在很大程度上決定是否以及何時終結這一過程。而實施這一行動的政治領導人為了實現其初始目標與任期目標，必然要在其任期內通過持續的、重復的制度建設來強化其最初的制度理念，以此獲取制度績效和制度生產力，“治庸問責”制度變遷過程也因此得以繼續并不斷得到強調和深化。

（二）制度實施的高效率強力推進。

對制度的執行是獲取制度效能的重要環節。武漢市在“治庸問責”一系列制度執行的過程中，運用行政手段干預資源的分配和安排，以政治意志的方式不斷整合全市各種政治、行政資源，推動各職能部門的資源配置，促進政府各部門之間的合作與配合，力爭實現“治庸問責”的各項目標預期。從理論上和具體實踐過程來看，這種行政干預的方式在相對較為封閉的行政系統內部和單一的治理結構之下，能夠有效促進多種資源的強力整合，實現對“治庸問責”這一制度目標的優先安排。如武漢市設立了“治庸辦”作為綜合性協調機構，以行政手段促進全市行政系統內部各種資源的配置整合。另以在武漢市“治庸問責”行動中廣受關注的當地電視臺的“電視問政”節目為例，如果沒有地方主要領導者的強力主導和支持，這一節目根本無法誕生并生存發展。例如在其中的嘉賓邀請環節，該節目每次都會一次性邀請諸多武漢政府職能部門“一把手”作為嘉賓走進演播室，直面觀眾問責，這僅憑電視臺的力量很難辦到，都是當地政府以發文的形式具體操作的，是在政府運用政治、行政手段強力推動下實現的。同樣也是因為集中了廣泛的政治、行政資源支持，自2011年4月至2015年4月的4年時間里，武漢市通過治庸問責行動共問責5499人，其中局級干部41人，處級干部810人。①詳見《武漢4年治庸問責5499人》，《長江商報》2015年4月7日。如果沒有集中、有效的政治資源與行政資源的干預和介入，4年之內問責這么多干部是不可想象的。另外，“治庸問責”的目標相對來說較為單一且具有階段性特征，如開展“治庸問責”行動的目的是為了優化武漢的投資環境，后來伴隨著中央“反四風”、治理奢侈浪費等作風建設的開展，其重點轉向從嚴整治奢侈浪費行為等問題，近期又圍繞治理“為官不為”問題深化治庸問責工作。而也正是由于目標的單一性和階段性特征，“治庸問責”能夠在一定階段內集中各種資源的強力支持，從而提高了制度實施的效率。

（三）立足行為層次的制度設計。

制度設計是對制度的具體規劃與安排，它在很大程度上決定著制度的可行性及其有效性。制度設計的出發點與立足點自身具有不同的層次性，具體包括理念層次、行為層次、組織層次等。武漢市“治庸問責”制度設計的立足點在于行為層次，即它對于相關制度設計的著力點主要在于規范各行為主體的具體行為，其目的是要把行為主體的活動限制在一定的規則范圍之內。“治庸問責”制度體系中的績效考核制度、公務員崗位責任制度、部門職責機制、民評民議測評績效制度、電視問政制度等毫無例外地均是停留在規范政府職能部門及公務人員的具體行為層面，以行為主體的具體行為作為制度規范的目標。政府對制度規范主體行為的認知主要是基于政府在現實政治實踐運行中存在的問題或者政治領導者認為存在的問題，它們或是出于公眾的民意訴求，或是出于政治領導者的主觀意志。需要強調的是，地方政府對制度進行設計、提供制度供給首先依據的是中央等高層級政府的價值理念和政策要求。因此，地方政府“治庸問責”的很多相關制度文件都會冠以黨的指導思想、中央領導人講話、黨代會文件精神等字樣，它們都要在上級政府的價值指導或政策范圍之內展開，但其中心指向于公務人員的行為規范問題。

（四）解決制度不均衡的制度創新。

制度創新是指在既定的制度環境下，制度供給主體為解決制度不均衡問題而擴大制度供給、獲取潛在收益的行為和過程。地方政府進行制度創新不是憑空發生的，它起源于政府制度的不均衡。與制度不均衡相伴而來的制度環境變化引起外部利益的出現，伴隨著制度不均衡所帶來的外部利潤的凸顯，政府要開始對其內容、范圍、大小、獲取的可能性及其成本收益等進行分析，在此基礎上逐漸形成制度創新的傾向，并進而確立制度創新的范圍和目標。制度創新不只是取決于制度需求，還取決于制度供給。制度創新的主體如果沒有強烈的制度供給愿望，即使存在制度需求和潛在利潤，制度創新也不一定能夠發生。武漢市“治庸問責”的初衷源于優化武漢投資發展環境的考慮，政府認為，武漢惡劣的投資環境是當時阻礙武漢社會經濟發展的關鍵因素，政府相關制度在保障優化投資環境方面存在缺失，制度供給已經不能滿足武漢現實發展的制度需求，舊的制度結構均衡狀態被打破，新的制度框架亟待建構。但制度創新只有在制度創新的預期凈收益超過預期成本時，政府才有可能進行制度創新的沖動。如果制度創新會降低執政者可獲得的效用或威脅政治穩定時，政府寧可維持之前無效益的制度非均衡狀況。因此，在權衡各種利弊的基礎上，當地政府認為要實現武漢的快速高效發展就必須打造優良的投資環境，以提高行政效率的方式降低政府與企業之間交易的成本，激發行政系統的生產力，“治庸問責”行動因此得以展開。武漢市“治庸問責”一系列制度創新的發生離不開政府堅決的推動決心、強烈的制度供給愿望，它是由政府這一制度供給主體為了解決制度不均衡而采取的制度創新行為與選擇。而伴隨著“治庸問責”一系列制度創新的嘗試與實踐，政府也獲得了制度創新所帶來的相應收益，不同程度地實現了制度體系的局部均衡。

二、主觀與有限：“治庸問責”的制度瓶頸

武漢市“治庸問責”行動至今已五年之余，已經形成了包括崗位責任、績效考核、電視問政、督查暗訪等制度機制在內的制度結構，“治庸問責”制度體系已經基本形成。但由于受到制度環境、制度供給主體等方面的限制與影響，這一制度建設過程仍然存在著一定的瓶頸。具體體現在：

（一）體制內主導降低制度的可持續性。

制度均衡的實現取決于制度的可持續性，取決于制度被執行和遵守及其是否獲得可持續推進。當前地方政府制度創新多是由體制內主導的，主要來自于體制內、政府行政力量的推動，多是由上級政府交辦、轄區主要領導者或精英人士主導的，具有很強的行政命令式意味，制度變遷的行政指令性強。在這一過程中，公民以及社會的積極性和參與程度極為有限，制度創新的最大動力來源并非來自于公眾的現實需求，而更多的是來自于政府及其主要行政領導的主觀意志，這就決定了制度創新的直接與最大獲益者并不是普通公民而是相關領導者和推動者。這種外在主體需求激勵的缺乏造成諸多相關制度設計即使合理科學也很難發揮其應有的潛能而被擱置或丟棄，最終流于形式。而也正是由于體制內主導的政治變遷方式，這一過程能否開展以及在多大程度上開展主要取決于地方政府主要政治領導者的意志和能力及其任期的穩定性。正如美國學者所說，“組織是否能夠為達到理想生存狀態而進行必要的創新和持續創新活動，正是取決于機構領導者。”[1](p19)武漢市“治庸問責”之所以能夠持續五年之久還能不斷走向深入與當地主要領導者的推進決心、推進能力及其任期的相對穩定性密切相關。而當制度創新推動者任期已到或職位發生變動之后，這一制度的未來發展命運具有很大程度的不確定性。地方政府制度創新實踐中許多有益的探索如云南紅河州鄉鎮長的“直推直選”、深圳大鵬鎮和福建莆田與龍巖等地區的“兩推一選”、四川的“步云直選”等，都逃不掉主推官員離職而陷于停滯的命運。因此，制度創新的可持續性是擺在地方政府“治庸問責”制度創新過程中的一大挑戰。

（二）制度模仿造成制度創新的有限性。

制度變遷是一種制度代替另一種制度的過程，或者是一種制度自身的完善與發展，它不是一蹴而就的，需要一個過程。但在政績沖動、時間有限、資源有限的情況下，地方政府的制度變遷會采取急促、甚至“冒進”的方式進行。具體表現為地方政府直接模仿、復制、移植中央或其他地區的相關制度，由此造成了當地政府制度創新的有限性。同時，制度模仿或復制的成本較低，風險小，速度快，制度收益率高，能夠分享其他地區制度創新的外溢收益部分，從而使制度創新的外溢性越來越大，這也從另一個方面造成了其他一些地區制度創新動力的缺乏。制度復制與模仿雖然降低了制度變遷的成本與風險，但會造成社會整體福利與“搭便車”地區社會福利的減損，降低其他地區進行制度創新的積極性，從而影響整個國家的制度供給，制約地方政府制度創新的整體推進。而且，在模仿與復制的同時，如果對當地實際考慮不足，就會造成制度的生硬植入，導致模仿有余而創新不足，使地方政府制度變遷呈現出非理性化特征。武漢市“治庸問責”制度的創設在一些領域有效實現了制度的創新，促進了制度結構的局部均衡，但由于時間、政績指標等方面的約束，一些制度的創設明顯受到中央政府及其他地區制度結構的影響，在一定程度上借鑒甚至復制其他地區的制度樣本，造成制度結構及制度內容的雷同或相似。如在制度結構方面，“治庸問責”制度主要包括崗位責任制、績效考核制度、民主測評制度、監督督查制度、媒體問政制度等方面，與其他地區的“治庸問責”制度結構相差無幾。在具體制度方面，“十個突出問題”整改長效機制、民評民議測評績效機制等也在很大程度上吸納了其他地區的相關制度安排。

（三）路徑依賴增加制度變遷成本。

制度變遷存在路徑依賴。制度變遷過程中具有自我強化和報酬遞增機制，這使得制度變遷會沿著之前路徑不斷自我強化。即制度變遷主體過去的選擇會決定他們現在的選擇，初始制度選擇會強化未來制度選擇的慣性，而按照之前的制度變遷方向和路徑總比另辟蹊徑方便。因此，初始選擇的正確性會帶來制度變遷進入良性循環的可能；相反，初始選擇的偏差會造成制度變遷進入惡性循環的可能，甚至會使制度變遷被鎖定在低效率路徑中而難以自拔。“政府制度創新的實質就是尋求一種新的制度安排，以獲取現有制度下不能獲取的收益。”[2](p5)而一旦地方政府的制度創新陷入某種無效率的路徑鎖定狀態，要將制度變遷引入到收益遞增的發展路徑，就必然要付出更多的代價，這不僅會減少制度收益，增加制度成本，甚至有時候比建立一個新的體制還要艱難。同時，“許多制度安排是緊密相關的。”[3](p38)每項制度安排都不是孤立存在的，都是存在于一定的制度結構之中的。武漢市“治庸問責”也是在既有的制度環境中進行的，一些體系完整、科學的制度設計為之奠定了良好的基礎，提供了廣闊的制度空間。同時，很多制度還存在結構缺陷、不科學、制度耦合不良、內容沖突等諸多問題。比如，“治庸問責”要求政績考核制度要作相應的調整以適應現實的需要，但由于政績考核制度長期存在并已經固化，對未來制度的創設造成了巨大的影響，這一制度路徑依賴的存在使得要改變它非常困難。受到既有制度路徑依賴的影響，在這樣的制度環境中進行制度創新必然存在諸多挑戰與困難，要付出更大的代價，因此會增加制度變遷的成本。

（四）支持性要素缺失削減制度效能。

制度是約束人們行為的規則，其實質是對人們利益的界定和分配。制度創新就是舊制度被新制度所替代、重新調整和界定人們利益關系的過程，是利益的重新分配。在這一過程中，面對紛繁復雜的利益關系，難免會觸動某些利益主體的利益，引發抵觸或對抗，造成不可預測的后果。因此，要成功實現制度創新，就要正確處理好各利益主體之間的利益關系，具備相應的合法性基礎，贏得社會成員的廣泛支持和認同。作為制度創新主體的地方政府必須注意到制度運行和實施應該具備的基本條件，即制度創新的支持性要素。如果缺乏一定的支持性要素，再科學的制度也會因為難以運行而夭折。制度創新的支持性要素一方面包括價值的支持，即政府在制度創新中所倡導的價值要獲得人們的認同，因為“對于一個典則的最穩定的支持來源同樣來自于那種直接針對典則的合法性情感”[4](p353)，它能夠有效凝聚和整合社會成員，減少制度實施的成本，推進制度的順利實施。另一方面，制度創新的支持性要素還包括社會中的知識存量，知識存量的增加通過提高人們對制度變遷的理解和認知能力，縮減制度創新的時滯，增加有效制度的供給。一個社會中積累的知識存量越多，政府制度創新就會變得越容易，新生的制度也就越容易被理解并且受到社會成員的支持程度也會越高。“治庸問責”改變了部分長期“慵、懶、散”人員原有的秩序安排，觸及到了他們的利益，給他們造成了極大的壓力。“事實上的接受，并不意味著道德上的接受。”[5](p173)他們從價值理念上并不一定認同這一制度變遷過程，但身在體制內的處境使之或積極適應調整，或消極被動適應，或盡可能避開約束，因此造成了制度執行的機會主義。這不僅會減少制度創新的邊際收益，增加創新成本，還會造成一定社會資源的浪費，降低制度效能。因此，“治庸問責”開展幾年后“慵懶散”現象又出現了一定的反彈趨勢。①據《法制日報》報道，武漢市治庸辦表示，“治庸問責”開展三年多后又出現反彈趨勢。詳見《法制日報》，2014年11月4日。

三、互動與對接：深化“治庸問責”的制度路徑

制度建設與制度變遷的過程是漫長的，它需要假以時日，并根據不斷變化的制度環境適當做出調整。當前，要突破“治庸問責”的制度瓶頸，推動“治庸問責”的深化，取得更好的制度績效，必須從以下幾個方面著手：

（一）推進制度供給主體的多元化。

政府主導的制度創新方式動力資源單一，受制于主推者的個體因素較多，因為主推者經常都是一方的主要行政領導，工作事務繁多，個人精力有限，不可能只就“治庸問責”這一領域開展工作，要照顧到工作職責內的各個方面。同時，政治領導者也不可能全知全能，制度創新能力與素養受到個體差異的影響。還有一點需要注意的是，在制度創新的過程中，由于地方政府及其相關官員居于主導地位，掌握著制度設計的話語權，容易造成官員利益、小群體利益侵蝕公共利益的情況出現，有違制度創新實現公共利益的初衷。而只有能夠有效實現公共利益的制度創新才真正具有生命力，否則就會陷入“政績工程”、“形象工程”的折騰。“治庸問責”制度均衡的實現與制度效能的提升不僅需要第一行動集團作為制度供給的主體，還需要第二行動集團的支持和共識；不僅需要政府作為制度創新主體發揮作用，還需要公民、社會組織的廣泛參與，它應該是政府、公民、社會組織等主體相互配合、多元互動的結果。因此，必須推動“治庸問責”制度創新主體的多元化，讓公民、社會組織充分體現其制度創新的主體性，通過多元主體的激勵互動，實現制度的自我更新與自我修復，以最大限度地減少因政治領導者個體因素造成的制度中斷和制度斷裂，促進制度變遷的常態化機制構建，推動制度創新的法治化進程。要促進第二行動集團有制度性的表達渠道，通過多種形式讓多元制度主體積極參與制度創新過程，增強地方政府制度創新的民主化和科學化程度，以達成社會各群體有關“治庸問責”的最大程度共識，增加制度執行的支持性要素，減少制度執行的阻力和障礙。

（二）完善制度結構。

正式制度和非正式制度共同作用于個體行為選擇。“正式制度也只是決定行為選擇的總體約束的一小部分，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來約束的。”[6](p49)非正式制度是以價值信念、風俗文化習慣為主要構成的非正式行為準則，它以提高行為主體的價值認同、理念遵從的方式影響和塑造個體的行為習慣與模式。因為行為個體是存在于一定的文化環境之中的，只有在有效的倫理規范下的個體行為才能保證制度的遵從真正內化于心、外化于行，從外部強制走向內心認同。而缺乏非正式制度、倫理約束的個體行為在制度執行的機會主義動機面前往往無能為力。同時，正式制度本身并不是萬能的，是有其內在缺陷的，要彌補正式制度的缺陷，防止制度功能失調，就必須尋求非正式制度、倫理規范的支持。因此，要提高地方政府“治庸問責”的制度績效，降低制度成本，就必須同時發揮正式制度與非正式制度的功能，重視對非正式制度的建構，找尋正式制度與非正式制度之間的耦合。只有正式制度與非正式制度之間形成有效互補的制度結構才能相互支持，這本身也是制度安排的有機組成內容。“治庸問責”中，“問責”是手段，其目的在于通過懲治、責任追究這一手段對“慵懶散”等現象進行治理，以實現行政系統、公務人員個體行為的改進和行政效率的提升。現行“治庸問責”制度結構在設計上存在價值層面的缺失，難以有效建構起行政人員對制度本身的價值認同與文化支持，從而減弱了行為主體對制度的認知和遵從。因此，“治庸問責”一方面要發揮制度規則對行為的約束作用，重視正式制度的設計與實施；另一方面，在制度結構上要加強價值層面的設計，發揮倫理規范在社會治理中的內核作用，強調非正式制度對組織與個體行為的影響與塑造，強化行政人員為公共利益服務的高度責任感和擔當精神，使其對“治庸問責”制度的遵從成為個體的自覺行為。

（三）優化制度設計。

制度設計是否科學直接影響制度創新的效果。在制度創新實踐中，諸多因素影響制度的具體設計，在進行“治庸問責”制度設計時必須考慮到這些因素，推進制度安排的科學化，優化制度設計。首先，制度存在于一定的空間與邊界之中，一項具體的制度只有在一定的范圍內才能有效發揮作用，也只有在特定的空間中才能獲得自身效能的最大化。因此，在進行制度設計時，要對“治庸問責”行為進行具體的界定，制定“治庸問責”的考核評價標準。同時，要注意行政系統內部各層級之間、部門之間、崗位之間的具體差異，盡可能形成符合行為主體工作實際的制度設計，適應制度在不同場域的差異性要求。其次，從“問責”的指向上來看，現有制度主要是上級對下級“從上到下”的問責，在民眾、社會對官員的問責方面較為欠缺，有違“權為民所賦”、對人民負責的價值取向和行政理念。因此，應大力推進政務公開，加強公民對官員“由下到上”的問責制度安排，順應民主政治發展的時代潮流。再次，要規范問責制度的實施細則，構建權責清晰的責任體系，明確問責的主體、范圍、內容、標準和程序等，增強問責制度的可操作性。要具體區分公職人員被問責的原因，完善相關問責規定，避免在問責時誤傷公職人員。最后，構建激勵機制與約束機制平衡的制度安排。只有實現激勵與約束平衡的制度才是科學、合理的制度設計，只強調問責不強調激勵或只強調激勵不強調問責都有失偏頗，都會造成制度的內在失衡，有違制度創新的目的。因此，在強調對“庸懶散”等行為進行問責的同時，也要積極發揮制度的正向激勵作用，構建考核激勵制度，推進建立干部能上能下機制、獎勤罰懶機制，從“上”和“下”、“獎”和“罰”兩個通道雙管齊下，以有效規范公職人員行為，提高制度的生產力。

（四）與體制內相關制度有機對接。

制度創新要在現行法律法規規定的制度體系與制度框架內開展探索。不僅要通過細化實施規則和操作機制支持既有制度，充分發揮其制度功能，填補制度實施方面存在的空白，還要將制度創新置于既有的制度體系之中，促進制度創新與體制內相關制度有機結合，實現制度創新與既有制度的有效對接和相互協調，以挖掘制度潛能，提升制度效能。因為制度創新作為一種改革行為，它面臨的一個重要問題就是其法律地位問題，即是否合法問題。而制度創新要想取得成功并走向制度化具有可持續性，就必須與現行法律、法規和一些具體制度相協調，這樣才能有效地避免“人走政息”。而在既有的制度框架下推進地方政府制度創新也是為中國民主政治尋找和確定新的生長空間的重要方式。沒有實現與既有制度協調對接的地方政府制度創新，其制度生命力和制度周期難以得到科學保障。縱觀各地政府制度創新的成功案例無一不是正確處理了這一問題。如浙江溫嶺的民主懇談制度運行多年功能良好且不斷深化的重要原因就在于它將游離于體制外的民主懇談會與人大制度相結合，將民主懇談納入現行的制度框架之內，這不僅彌補了原有制度對公民參與政府決策和公共事務無法有效保障的缺陷，又充分發揮了人大作用，推動了人大制度向縱深方向發展，也由此將民主懇談制度這一具有原創性的基層民主形式導入可持續發展的軌道之內。因此，要充分發揮地方政府“治庸問責”的制度功能，促進這一制度的可持續性和理性發展，就必須將“治庸問責”制度創新置于既有制度體系的框架之內，將其與人大制度監督、民主協商制度等有機結合，充分發揮既有制度功能，這是“治庸問責”制度創新的必然選擇。

通過“治庸問責”提升行政效率、改善政治生態是地方政府提供制度供給、推進制度創新、實現制度均衡的過程。在這一制度建設過程中，必須推動制度建設主體的良性互動，完善制度結構，優化制度設計，促進制度體系內部的有效對接，從多個層面推進“治庸問責”制度建設的深化，唯此才能實現制度供給的均衡。

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責任編輯 申華

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A

1003-8477（2017）01-0041-06

侯贊華（1981—），女，法學（政治學）博士，中共武漢市委黨校講師。