論西方利益集團(tuán)與法律發(fā)展的互動(dòng)

張羽君

（北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048）

·法律園地

論西方利益集團(tuán)與法律發(fā)展的互動(dòng)

張羽君

（北京工商大學(xué)法學(xué)院，北京 100048）

法律發(fā)展與利益變化息息相關(guān)，而利益的法律轉(zhuǎn)化和民主輸送需要憑借某種特定的力量，通過(guò)一定的表達(dá)渠道和表達(dá)方式予以實(shí)現(xiàn)。在西方特別是美國(guó)，利益集團(tuán)扮演了這一重要角色。多元利益集團(tuán)是多元利益社會(huì)民主制度的一種形式和固有特征，它通過(guò)暢通訴求表達(dá)而總體有利于社會(huì)穩(wěn)定。利益集團(tuán)是衍生于基本憲法性權(quán)利——請(qǐng)?jiān)笝?quán)的一項(xiàng)制度，其流弊可以經(jīng)由良好的憲法設(shè)計(jì)和專門(mén)的法律規(guī)制予以消減。傳統(tǒng)上，利益集團(tuán)通過(guò)影響立法過(guò)程來(lái)提升立法理性；近年來(lái)，它也試圖施壓于司法來(lái)改變利益分配格局，進(jìn)而影響法律乃至社會(huì)的發(fā)展。

利益集團(tuán)；民主政治；憲法；立法；司法

在利益向法律利益的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，西方社會(huì)的利益集團(tuán)扮演了利益表達(dá)、利益轉(zhuǎn)送和利益施壓的角色，成為利益疏導(dǎo)的重要社會(huì)渠道，很大程度上影響著法律經(jīng)由利益沖突到利益平衡的動(dòng)態(tài)和平穩(wěn)發(fā)展，成為現(xiàn)代民主社會(huì)中不可回避的一個(gè)現(xiàn)象。利益集團(tuán)是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的話題，它究竟具有可欲性抑或危害性；它體現(xiàn)、增進(jìn)了民主政治和理性立法，還是破壞、顛覆了代議制民主；它如何影響法律發(fā)展，又如何經(jīng)由法律設(shè)計(jì)以最低限度的社會(huì)損耗實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，是本文試圖回答的問(wèn)題。利益集團(tuán)在政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的研究成果頗豐，本文側(cè)重于法學(xué)視角的探討。

一、利益集團(tuán)：利益訴求法律化的社會(huì)渠道

利益訴求法律化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)是利益集團(tuán)形成的實(shí)質(zhì)動(dòng)因。法律的產(chǎn)生和發(fā)展無(wú)不與利益的變化息息相關(guān)，利益因素對(duì)于法律制度的產(chǎn)出始終具有內(nèi)生性，故法律被喻為“利益調(diào)節(jié)器”。利益既是法律權(quán)利的內(nèi)容，也與法律義務(wù)難以分離，但是利益不能自動(dòng)成為法律，而需要一個(gè)表達(dá)、傳送和確認(rèn)的過(guò)程。在現(xiàn)代民主社會(huì)中，利益更是多元化地存在著，并非所有的利益，也不是單個(gè)的利益能夠轉(zhuǎn)化為法律利益，成為法律權(quán)利，其間需要形成某種特定的力量，沿著相同的路線，在一定的表達(dá)渠道和方式下起作用，最終推動(dòng)法律的形成。什么樣的利益怎樣才能實(shí)現(xiàn)法律轉(zhuǎn)化呢？龐德的利益分類雖然提供了一種對(duì)于至少西方社會(huì)希望保護(hù)的那些現(xiàn)有訴求的客觀陳述，[1](p274)但其用意顯然不在于探明從利益通往法律的道路，而這一過(guò)程恰是十分復(fù)雜和充滿挑戰(zhàn)的。理論上，法律應(yīng)當(dāng)反映大多數(shù)人的利益，但公眾作為一個(gè)整體，卻可能既缺乏利益表達(dá)的手段，他們的表達(dá)方式也可能模糊不明甚至歧義紛紜。現(xiàn)實(shí)生活中，利益的表達(dá)和對(duì)立法的影響均需要依恃于更為鮮明和實(shí)在的渠道，利益集團(tuán)成為承擔(dān)這一功能的重要載體之一。

利益分化、社會(huì)分工及其精細(xì)化發(fā)展是利益集團(tuán)形成的形式動(dòng)因。最初，人們經(jīng)歷了從利益分化到利益集成，再到特定利益群體的發(fā)展過(guò)程，形成了利益集團(tuán)的雛形。西方學(xué)者的研究表明，早在20世紀(jì)之前，西方國(guó)家的法律就已在分化為諸如階層、特殊團(tuán)體之類的利益群體的壓力和平衡下發(fā)展和運(yùn)行著。當(dāng)時(shí)存在著國(guó)王及貴族階層、中產(chǎn)階層、①當(dāng)時(shí)指那些既不擁有巨額資產(chǎn)又不屬于愚昧和貧困人群的階層。教士團(tuán)體、商人團(tuán)體、②商人團(tuán)體起初似乎應(yīng)被歸于中產(chǎn)階級(jí)，但他們確實(shí)可以擁有更為獨(dú)立的地位，大法官們和學(xué)者們，如孟德斯鳩，均清楚地將其區(qū)別出來(lái)。可以說(shuō)，商人團(tuán)體是所有諸如便利財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、雇主保護(hù)、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)和一般商業(yè)保護(hù)等方面法律變化的主要?jiǎng)右颉５偷然蛘弑唤y(tǒng)治階層、③區(qū)別于那些有勞動(dòng)技能的群體，他們對(duì)立法的微弱影響同他們?nèi)丝诘木薮髷?shù)字極不成比例。地方利益團(tuán)體、農(nóng)業(yè)者階層、工業(yè)勞動(dòng)者階層、外國(guó)國(guó)家等群體，它們各持資源和動(dòng)機(jī)，成為立法的各種壓力來(lái)源。正是通過(guò)這些多元群體之間的持續(xù)平衡壓力，或者由于一個(gè)或幾個(gè)群體撤回壓力，法律才得以形成并維持效力。其必然的邏輯推論是，除非被一個(gè)強(qiáng)有力的團(tuán)體或者幾個(gè)團(tuán)體聯(lián)盟所支持，法律難以奏效。[2](p641-647)這一研究揭示了法律和利益群體之間的互動(dòng)關(guān)系：和平解決不同階層或團(tuán)體之間利益沖突的一個(gè)有效途徑是通過(guò)立法博弈或者司法救濟(jì)，公開(kāi)、規(guī)范地疏導(dǎo)和再分配利益；反過(guò)來(lái)，無(wú)論是何種利益力量的加入抑或撤出，結(jié)盟抑或?qū)αⅲ瑳_突抑或互惠，都牽引著法律的變化，最終力量的平衡促成了法律的形成和實(shí)施。20世紀(jì)以后，利益集團(tuán)作為一種專業(yè)化的利益組織形式成熟地運(yùn)作起來(lái)。這是國(guó)家、社會(huì)和民眾利益進(jìn)一步分化的結(jié)果，也得益于人們民主能力和權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，得益于現(xiàn)代社會(huì)專業(yè)分工的細(xì)化，以及在科技手段的協(xié)助下，利益表達(dá)所必需的信息收集和流轉(zhuǎn)效率的不斷加強(qiáng)。由此，作為更加專業(yè)、更為有效的團(tuán)體，利益集團(tuán)成為政治法律生活中的一種正式影響力量和正當(dāng)壓力來(lái)源，其主要目標(biāo)是尋求影響政治決策，特別是通過(guò)立法過(guò)程影響法律制度的發(fā)展。

在參與相關(guān)利益的法律轉(zhuǎn)化過(guò)程中，利益集團(tuán)表現(xiàn)出三個(gè)核心特征：一是利益和目標(biāo)的一致性，二是聯(lián)合的組織化和行動(dòng)化，三是訴求的政治化和法律化。其中組織化和行動(dòng)化是利益集團(tuán)活動(dòng)的突出特點(diǎn)。利益集團(tuán)的形成，不僅僅在于須具備共同的利益、要求、態(tài)度、目標(biāo)這一基本要件，更在于它是一種利益的組織現(xiàn)象。[3](p95)為了目標(biāo)達(dá)成的有效性，成員的聯(lián)合不能過(guò)于松散，要求自覺(jué)的或者激勵(lì)性的集體行動(dòng)。利益集團(tuán)的運(yùn)作以游說(shuō)這種主要方式直接施壓于政治決策和立法機(jī)關(guān)，因此人們也稱之為壓力集團(tuán)。這里有三點(diǎn)需要澄清。其一，利益集團(tuán)不等同于游說(shuō)者，盡管有時(shí)二者可以重合。游說(shuō)者直接向議會(huì)及其成員和委員會(huì)做出陳述，并以職業(yè)化為主，即那些以在立法機(jī)關(guān)面前實(shí)現(xiàn)在審法案的通過(guò)為職業(yè)的人。[4](p1086)美國(guó)《聯(lián)邦游說(shuō)法規(guī)》（The云ederal Regulation of Lobbying Act）也強(qiáng)調(diào)適用對(duì)象必須以收取對(duì)價(jià)為其主要特征，[5]不過(guò)這并不排除志愿游說(shuō)者的存在。[6](p69-89)總之，利益集團(tuán)可以推舉自己的代表作為游說(shuō)者，也可以雇用專業(yè)人士為之。其二，利益集團(tuán)不是政黨，盡管兩者往往密切聯(lián)系。一般而言，政黨重視內(nèi)部紀(jì)律和黨員忠誠(chéng)，要求即命令，這與利益集團(tuán)的組織關(guān)系不同。政黨的另一個(gè)重要特征是為公職機(jī)關(guān)任命和遴選候選人，但利益集團(tuán)不這樣做，而是通常為政黨任命的候選人提供助選經(jīng)費(fèi)，或者試圖擊敗那些未來(lái)可能做出有悖于他們利益的決策者。當(dāng)利益集團(tuán)提供助選經(jīng)費(fèi)時(shí)，他們與政黨的關(guān)系變得更為緊密，而且政黨領(lǐng)袖還常給予有利于利益集團(tuán)的利益回報(bào)。[7](p100-101)其三，利益集團(tuán)不等同于既得利益集團(tuán)，兩者最根本的區(qū)別在于前者是利益的爭(zhēng)取者，后者是利益的享有者。

利益集團(tuán)對(duì)自身利益的強(qiáng)有力的政治化和法律化追求，引發(fā)了人們對(duì)利益集團(tuán)性質(zhì)的褒貶之爭(zhēng)，這種爭(zhēng)議主要是以公共利益為參照的一個(gè)價(jià)值評(píng)判。麥迪遜被公認(rèn)為研究利益集團(tuán)的“第一個(gè)重要的美國(guó)理論家”，他在《聯(lián)邦黨人文集》第十篇中提到，由于“派別”有違其他公民的權(quán)利，或者社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和集體利益，因而它們具有危害性。[8](p56-57)實(shí)際上，在整個(gè)19世紀(jì)，“利益”總被當(dāng)作具有羞辱意味的語(yǔ)詞來(lái)指代有違公共利益的集團(tuán)和組織。[9](p276)人們認(rèn)為利益集團(tuán)必須加以防范，因?yàn)樗麄兂Ｒ驘o(wú)法同公共利益保持一致而被看作有違社會(huì)正義。不過(guò)，這一結(jié)論或許過(guò)于簡(jiǎn)單和輕率。既然利益集團(tuán)總要尋求推進(jìn)自身利益，那么考量他們自身利益在多大程度上同公共利益相一致就變得十分重要。然而難題正在于此。利益多元化社會(huì)中的公共利益是否是一種假設(shè)甚或虛構(gòu)？這種分類又是否依賴于個(gè)人觀點(diǎn)？即便以“最大多數(shù)人的最大幸福”為準(zhǔn)，其實(shí)細(xì)究起來(lái)也有太多種不同標(biāo)準(zhǔn)和程度。何況公共利益也并非一成不變，作為一種多數(shù)人的公眾意見(jiàn)，它是動(dòng)態(tài)變化著的，受限于時(shí)空條件。更可繆的是，有時(shí)一個(gè)貪腐自私的利益集團(tuán)卻恰好支持了有利于自己的特殊的公共權(quán)益。這樣看來(lái)，將利益集團(tuán)區(qū)分出“好的”與“壞的”并非易事，[7](p101)在完全的民主制度中，無(wú)論出于公共福利還是個(gè)人利益，所有利益集團(tuán)的游說(shuō)都會(huì)試圖將自身利益與大眾利益協(xié)調(diào)起來(lái)，[10](p307)以爭(zhēng)取大多數(shù)人的支持。當(dāng)法學(xué)學(xué)者為此種爭(zhēng)論困惑時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)人則揚(yáng)棄了這一棘手的判斷，轉(zhuǎn)而基于價(jià)值中立的立場(chǎng)，從理性經(jīng)濟(jì)自利人的角度，運(yùn)用供求分析方法進(jìn)行微觀研究，認(rèn)為利益集團(tuán)是制度供給的一個(gè)內(nèi)生變量。[11]盡管這是一種更為現(xiàn)實(shí)的解讀，但是既然利益集團(tuán)是一種客觀存在，我們就不應(yīng)放棄對(duì)它做出評(píng)判。我們認(rèn)為，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于利益集團(tuán)本身的好壞，因?yàn)樗且乐谧杂缮鐣?huì)機(jī)體中的自然產(chǎn)物，也是民主法治的寬容精神應(yīng)予包容的現(xiàn)象，正像布賴特爾（Breitel）所言，“不是利益集團(tuán)本身不好，弊端的存在是由于其他原因而不是利益集團(tuán)本身。”[12](p66)理性地分析和應(yīng)對(duì)利益集團(tuán)在參與政治法律決策過(guò)程中所產(chǎn)生的積極和消極力量，才是更值得探究的問(wèn)題。

二、利益集團(tuán)的民主性之爭(zhēng)及憲法補(bǔ)偏

西方主流學(xué)者認(rèn)為，在多元利益社會(huì)中，多元利益集團(tuán)的存在本身是民主制度的一種形式和固有特征，是民主過(guò)程中的一種基本和積極成分，并且作為利益引導(dǎo)的社會(huì)渠道，總體上有利于社會(huì)的穩(wěn)定。專制制度下沒(méi)有也不需要利益集團(tuán)，因?yàn)槠浼葻o(wú)發(fā)展空間，也無(wú)用武之地。民主環(huán)境則不同，民主制度的邏輯是允許人們組織起來(lái)表達(dá)訴求，并使他們的聯(lián)合力量被知曉。相對(duì)于政府的強(qiáng)勢(shì)，人們傾向于組織形成團(tuán)體式聯(lián)盟，把特定利益的代表權(quán)賦予利益集團(tuán)，以此尋求自身利益的實(shí)現(xiàn)，并在此過(guò)程中推動(dòng)公共利益的形成。由此，民主國(guó)家自然會(huì)形成利益集團(tuán)的政治參與模式。美國(guó)集團(tuán)政治理論開(kāi)拓者本特利甚至認(rèn)為，民主社會(huì)就是利益集團(tuán)復(fù)雜的組合，美國(guó)政治過(guò)程的核心就是利益集團(tuán)的“接近”問(wèn)題，是利益集團(tuán)相互作用的結(jié)果；立法、行政和司法這些公職機(jī)關(guān)不過(guò)是利益集團(tuán)作用于政治的中介，用來(lái)了解集團(tuán)所代表的人群及其利益并加以協(xié)調(diào)。[13](p205-208,269-272,415-417)這種觀點(diǎn)固然有顛倒本末之嫌，不過(guò)也揭示了利益集團(tuán)和民主政治的共生效應(yīng)。同時(shí)，利益集團(tuán)的民主意義不僅體現(xiàn)于政治參與的開(kāi)放性，也體現(xiàn)于集團(tuán)內(nèi)部的運(yùn)作原則和外部共同利益的形成方式之中。集團(tuán)理論之父杜魯門(mén)洞見(jiàn)到，[14](p15)一方面，利益集團(tuán)組織自然會(huì)采取民主模式，以免內(nèi)部發(fā)生分裂或使組織行為失效；另一方面，集團(tuán)的凝聚力使沖突發(fā)生于集團(tuán)之間，通過(guò)沖突發(fā)生分裂和聯(lián)盟，最終經(jīng)由平衡形成共同利益。所以利益集團(tuán)是一種既調(diào)整集團(tuán)內(nèi)部成員間的關(guān)系又調(diào)整外部集團(tuán)間關(guān)系的工具，[15]體現(xiàn)了內(nèi)部民主和外部民主的結(jié)合。

利益集團(tuán)的民主性背后是其依托的自由經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)因素總是作為政治制度的物質(zhì)支撐而相稱存在，利益集團(tuán)的生成和有效也與經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境內(nèi)在相關(guān)。從歷史的角度看，早先的利益集團(tuán)都以經(jīng)濟(jì)利益為直接目標(biāo)，盡管其成員可能出于諸如種族、宗教、職業(yè)等其他紐帶而聯(lián)結(jié)在一起。只是到了近幾十年，才出現(xiàn)了以社會(huì)利益、生態(tài)利益等非經(jīng)濟(jì)利益為主要訴求的利益集團(tuán)。不過(guò)，大企業(yè)及其聯(lián)盟依然是利益集團(tuán)中的主要類別，同時(shí)他們往往也是強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)，在影響政治決策中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。較之經(jīng)濟(jì)利益，更為重要的是經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)利益集團(tuán)發(fā)展的支撐作用。只有將人們解放到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中去，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才有可能培育利益集團(tuán)的發(fā)展和成熟，也才有其運(yùn)作的空間。反過(guò)來(lái)，如果政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制越嚴(yán)格，利益集團(tuán)對(duì)政治和法律的影響力則越薄弱。[16](p146)

利益集團(tuán)的民主性主要表現(xiàn)在立法參與的過(guò)程中。法律的形成主要有三種來(lái)源：命令、傳統(tǒng)和立法。命令型的法律當(dāng)然排斥民主、自由和自治。傳統(tǒng)型法律的經(jīng)典是普通法，它在日積月累的形成過(guò)程中秉持司法的中立和保守。而立法則是現(xiàn)代社會(huì)最重要的法律形式，它同判例法的重要差異就在于，代議制下的立法是民主最為重要的一種手段，是政治結(jié)構(gòu)中民主運(yùn)行的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)，公民借此實(shí)現(xiàn)自我表達(dá)和自我管理的權(quán)利。[12](p60-61)利益集團(tuán)運(yùn)作的最重要的陣地就是立法過(guò)程。這一過(guò)程，一方面反映了人們利益和態(tài)度的變化，另一方面也形成一種使民眾的反應(yīng)得以緩釋和調(diào)和的機(jī)制，法律由此可以平緩有序地發(fā)展。利益集團(tuán)在其中發(fā)揮著大眾利益訴求的傳遞和博弈功能。

不過(guò)，利益集團(tuán)的復(fù)雜性也顯示了它并非沒(méi)有與民主背道而馳的危險(xiǎn)，這也成為對(duì)利益集團(tuán)爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)。精英主義集團(tuán)政治理論認(rèn)為，當(dāng)利益集團(tuán)自由發(fā)展、成熟并形成壟斷的情勢(shì)下，精英或者壟斷利益集團(tuán)控制了政治和法律的決策，他們對(duì)強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)控制政治過(guò)程憂心忡忡。另一重要研究則揭示了政府“俘獲”現(xiàn)象的真實(shí)存在。[17](p3-21)利益集團(tuán)由此背離民主，正如壟斷資本背離自由競(jìng)爭(zhēng)一樣。但是，理論對(duì)峙也很鮮明，與精英理論對(duì)立的多元主義集團(tuán)政治理論堅(jiān)持了與本特利和杜魯門(mén)一脈相承的觀點(diǎn)，他們認(rèn)為利益集團(tuán)作為個(gè)人和國(guó)家政體的中介，使社會(huì)許多利益通過(guò)有組織的游說(shuō)、和政府的討價(jià)還價(jià)，達(dá)成妥協(xié)和一致，最終使決策反映公眾的利益，而且多元利益集團(tuán)使得政治過(guò)程中廣泛存在著相互作用、競(jìng)爭(zhēng)和抵消的力量，因此是集團(tuán)而不是精英最終影響公共政策。[18](p17-20)

現(xiàn)實(shí)情形也許比理論更有說(shuō)服力。美國(guó)是利益集團(tuán)政治的最佳代表。托克維爾曾預(yù)見(jiàn)，美國(guó)人聚集在一起構(gòu)成利益集團(tuán)并參與國(guó)內(nèi)政治的方式，與歐洲國(guó)家的政治狀況不同，世界上沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家比美國(guó)更加成功地把社團(tuán)這一手段用于實(shí)現(xiàn)眾多的目標(biāo)。[19](p213)在美國(guó)，由于利益集團(tuán)數(shù)量眾多，多元主義集團(tuán)政治理論仍然占據(jù)主流地位。加之如今，機(jī)敏的利益集團(tuán)對(duì)公眾意見(jiàn)投入越來(lái)越多的關(guān)注，并盡最大可能使自身目標(biāo)與擁有公眾支持的目標(biāo)一致起來(lái)，這在某種程度上是對(duì)民主的讓步。[7](p101-102)對(duì)國(guó)會(huì)的實(shí)證研究也有力地反駁了利益集團(tuán)主導(dǎo)立法的簡(jiǎn)單論斷：通常，立法過(guò)程的核心參與者不是追求私利的利益集團(tuán)，而是公共參與者：總統(tǒng)及其行政班子、立法者及其班子、專家學(xué)者、媒體和公眾意見(jiàn)、以及政治政黨。[20](p48-74)利益集團(tuán)對(duì)聯(lián)邦立法的影響力跨度從“幾無(wú)到?jīng)Q定性”。[21](p317)這些經(jīng)驗(yàn)表明，在成熟和完全的民主環(huán)境下，利益集團(tuán)本質(zhì)上不會(huì)同民主背道而馳，民主本身帶有對(duì)利益集團(tuán)產(chǎn)生局部侵害的糾偏機(jī)制。當(dāng)然放任利益集團(tuán)的發(fā)展也確有其害，這就需要優(yōu)良的制度設(shè)計(jì)，特別是從憲法的頂層設(shè)計(jì)上對(duì)其恣意活動(dòng)加以限制。

利益集團(tuán)的活動(dòng)應(yīng)受憲法保護(hù)以利其用，利益集團(tuán)的消極影響又可受良好憲法設(shè)計(jì)的化解以救其弊。之所以說(shuō)它應(yīng)受憲法保護(hù)，是因?yàn)槔婕瘓F(tuán)行為被視為是基于請(qǐng)?jiān)笝?quán)而產(chǎn)生的活動(dòng)，而請(qǐng)?jiān)笝?quán)是在世界各國(guó)普遍受到憲法保護(hù)的公民基本權(quán)利之一。請(qǐng)?jiān)笝?quán)既是一項(xiàng)表現(xiàn)自由權(quán)，又是一項(xiàng)參與治平權(quán)。每個(gè)公民在法律共同體中都有權(quán)利向有關(guān)機(jī)構(gòu)表達(dá)自己的愿望，這是公民行使和實(shí)現(xiàn)主權(quán)的一個(gè)重要方式。大多數(shù)法治發(fā)達(dá)國(guó)家如美、德、法、日、瑞士等都通過(guò)憲法明確規(guī)定了請(qǐng)?jiān)笝?quán)制度。我國(guó)82年憲法雖然沒(méi)有明確規(guī)定請(qǐng)?jiān)笝?quán)，但是第41條“公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”反映了請(qǐng)?jiān)笝?quán)的核心內(nèi)容。[22]在利益集團(tuán)制度十分完善的美國(guó)，學(xué)者指出，根據(jù)美國(guó)憲法第一修正案，從公民“為請(qǐng)求救濟(jì)向政府請(qǐng)?jiān)浮钡幕緫椃ㄐ詸?quán)利中發(fā)展出了“利益集團(tuán)代表們尋求影響立法性政治決策”的制度。[23](p663)利益集團(tuán)表達(dá)利益訴求所使用的特定的活動(dòng)方式和技術(shù)，則是憲法保障的請(qǐng)?jiān)笝?quán)的多種應(yīng)用形式。[24]傳統(tǒng)的方式包括：（1）信息收集，只有掌握一定的信息，利益集團(tuán)才有可能影響政治決策；（2）宣傳活動(dòng)，如社會(huì)性游說(shuō)；（3）游說(shuō)立法機(jī)關(guān)，通過(guò)多種方式向議會(huì)陳情，如組織聯(lián)名、提出立法動(dòng)議、出席立法委員會(huì)的聽(tīng)證、影響立法委員會(huì)的組織等。此外還有其他一些輔助或新型方式，如催化性壓力集團(tuán)幕后活動(dòng)；參與競(jìng)選；向行政部門(mén)請(qǐng)?jiān)福绫O(jiān)督行政部門(mén)；向法院請(qǐng)?jiān)福鐔?dòng)訴訟，法庭之友；資源利用，如籌集和使用資金、間接補(bǔ)貼、職業(yè)游說(shuō)；政策評(píng)論等。

之所以說(shuō)利益集團(tuán)的弊端可受憲法制約，是因?yàn)橥晟频膽椃ㄖ贫饶軌蛟谡芜\(yùn)作中有效地掣肘利益集團(tuán)侵蝕公共利益和腐化民主。美國(guó)利益集團(tuán)政治的總體良性運(yùn)作就得益于其精妙的憲法設(shè)計(jì)。50年代后期美國(guó)的憲法研究提出了一些新的看法：享有崇高聲譽(yù)并為世人景仰不已的美國(guó)憲法并非美德與良心的結(jié)晶，它表面上是自然法理論的完美運(yùn)用，實(shí)際上不過(guò)是出于經(jīng)濟(jì)利益的考量、通過(guò)富有成效的社會(huì)渠道來(lái)引導(dǎo)人們自身利益的一份經(jīng)濟(jì)文書(shū)。[25]國(guó)父?jìng)兛吹竭^(guò)去仰賴正義美德的政治和各式民主被反復(fù)嘗試卻均告慘痛失敗，為此他們基于這樣的假設(shè)在頭腦中建構(gòu)了政府，即立憲后的國(guó)家應(yīng)當(dāng)是由謀求自身利益而非美德的人民所構(gòu)成的。公民的自利性將以小宗派或特殊利益集團(tuán)的形式表現(xiàn)出來(lái)，它們的目標(biāo)傾向于在整體上使財(cái)富從大眾手中向他們自身轉(zhuǎn)移，面對(duì)這些宗派或利益集團(tuán)的機(jī)會(huì)主義，憲法必須做出明確設(shè)計(jì)以防其弊。這就成為美國(guó)憲法的一個(gè)顯著特征：世界上第一部提出和構(gòu)想解決利益集團(tuán)問(wèn)題的憲法。[26](p56-57)憲法如何解決這一問(wèn)題呢？如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，與市場(chǎng)交易不同，政府交易中不存在雙方的平等和自愿，因此作為政府強(qiáng)制能力的結(jié)果，自利性的公民傾向于組織形成利益集團(tuán)聯(lián)盟，以此來(lái)追求對(duì)自身有利的法律，而這里又將滋生政府尋租的可能。建國(guó)者們希望通過(guò)憲法安排提高尋租成本，保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。憲法與普通法律的不同之處就在于，它不直接規(guī)定具體利益的分配和流轉(zhuǎn)，而是通過(guò)建立權(quán)力架構(gòu)來(lái)創(chuàng)設(shè)程序，它們是利益集團(tuán)尋求影響立法時(shí)必須遵循的。這些程序決定了利益集團(tuán)在尋求法律通過(guò)的努力中所需支付的交易成本。立法機(jī)關(guān)的規(guī)模、兩院制的設(shè)計(jì)、總統(tǒng)的否決權(quán)、司法獨(dú)立和審查權(quán)，無(wú)疑提高了法律通過(guò)和尋租成本，降低了立法尋租的可能性。[26](p72)這樣的憲法設(shè)計(jì)恰好響應(yīng)了麥迪遜所堅(jiān)認(rèn)的：避免宗派控制的最佳方式不是扼殺它及其存在所必不可少的自由，而是以權(quán)力的分立、自測(cè)和平衡機(jī)制挫敗特殊利益集團(tuán)聯(lián)盟的政治效能，降低利益集團(tuán)對(duì)政府的俘獲，保障法律頒布前的公眾評(píng)議。正如美國(guó)學(xué)者所言，“憲法的目標(biāo)是讓政府不僅僅去默認(rèn)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的要求，還應(yīng)當(dāng)更為審慎，從而迫使利益集團(tuán)去考慮公眾利益，或至少在某些情況下擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)公共利益。”[27](p1020-1031)

三、利益集團(tuán)與法律發(fā)展的互利

（一）通過(guò)游說(shuō)立法提升立法理性。

利益集團(tuán)活躍于立法過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過(guò)施壓立法決策追求其自身利益的法制化，同時(shí)這一活動(dòng)使得立法過(guò)程更為公開(kāi)，協(xié)助公眾對(duì)立法提案的內(nèi)容和意義獲取更多的知情通路，并提供一種非官方的功能性代表，客觀上有利于提升立法理性。美國(guó)的實(shí)證調(diào)查顯示，經(jīng)優(yōu)秀游說(shuō)者參與立法委員會(huì)討論的法案，由于在立法者和大部分公眾之間建立起了聯(lián)系，立法決策的質(zhì)量獲得了顯著提高。[10](p308-309)利益集團(tuán)對(duì)立法的積極影響主要表現(xiàn)在以下方面：

首先，利益集團(tuán)參與立法有利于提升立法活動(dòng)的公開(kāi)性和開(kāi)放性，通過(guò)形成立法博弈機(jī)制提高立法的理性決策和民主決策。在性質(zhì)上，立法和司法的不同在于：司法作為裁判權(quán)，是一個(gè)冷靜客觀的判斷過(guò)程，要求利益的絕對(duì)中立和超脫，以作為獨(dú)立的第三方進(jìn)行是非曲直的裁斷。為此，各國(guó)訴訟法都規(guī)定因利益相關(guān)而實(shí)行回避的制度。而立法作為規(guī)則制定權(quán)，是一個(gè)熱烈博弈的過(guò)程，通過(guò)各方的自由博弈達(dá)成利益沖突的重新平衡，從而推動(dòng)法律的平穩(wěn)發(fā)展。因此越多利益相關(guān)者、利益集團(tuán)參與到制度安排的討論和評(píng)議中，博弈越充分，產(chǎn)生的結(jié)果越符合立法程序正義。所以立法不能讓利益回避，而必須讓利益參與，必須允許利益的各方代表在立法過(guò)程中有發(fā)言權(quán)，讓各種聲音都被聽(tīng)到，形成一個(gè)充分的多元博弈態(tài)勢(shì)，抑制部門(mén)立法、片面立法等非理性立法。利益集團(tuán)在此起到了重要的利益代表、溝通、表達(dá)和傳遞的作用，有助于提高立法的民主性和合法性。

其次，利益集團(tuán)在提升立法的可欲性和正當(dāng)性方面，具有政治、社會(huì)和技術(shù)層面的價(jià)值。政治層面的價(jià)值主要體現(xiàn)在民主意義上，前文已述。社會(huì)層面的價(jià)值在于推動(dòng)社會(huì)公共利益立法，提高公民參政水平和法治意識(shí)。許多社會(huì)問(wèn)題雖然亟須立法，但由于缺乏利益集團(tuán)發(fā)聲，未能引起公眾興趣和關(guān)注，難以推動(dòng)立法。比如，如果沒(méi)有眾多反煙團(tuán)體的支持和施壓，臺(tái)灣2009年新《煙害防治法》是難以出臺(tái)和有效實(shí)施的。這些團(tuán)體參與立法的過(guò)程，也自然提升了公民的民主能力、參政水平和法治意識(shí)。技術(shù)層面的價(jià)值在于利益集團(tuán)可為立法者提供專業(yè)服務(wù)和信息。在美國(guó)，許多出色的法律人和登記游說(shuō)者，作為利益集團(tuán)的代表，可以為立法機(jī)關(guān)提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)，他們?cè)趯I(yè)領(lǐng)域中的技術(shù)和努力有助于解決許多棘手的立法難題。[12](p65)如今美國(guó)的游說(shuō)活動(dòng)在定性和定量上都與以往大不相同。舊式游說(shuō)，大多集中于經(jīng)濟(jì)利益，秘密運(yùn)作，其成功依恃于同立法者的私人關(guān)系，還經(jīng)常伴之以賄賂，這些方式現(xiàn)在大多已過(guò)時(shí)并為法律所禁止。現(xiàn)代游說(shuō)代表著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的所有領(lǐng)域，總體而言其運(yùn)作公開(kāi)而坦誠(chéng)，有賴于公眾意見(jiàn)，通過(guò)審慎運(yùn)用公眾信息和宣傳推廣，來(lái)推動(dòng)立法行為。[10](p306-307)

最后，作為不同類型利益的代言人，利益集團(tuán)的功能性代表彌補(bǔ)了立法者地域性代表的不足。民主政治理論假定只有當(dāng)聽(tīng)取和評(píng)估社會(huì)成員的利益之后，才能得出理性決策。理論上講，這些利益是通過(guò)人們選舉出來(lái)的立法機(jī)關(guān)的代表作為中介予以表達(dá)的。但是基于地理范圍的代表選舉忽略了一個(gè)事實(shí)，即人們不僅僅通過(guò)政治地域的劃分，更是通過(guò)商業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或者兄弟團(tuán)體來(lái)形成利益認(rèn)同。地理代表的存在很大程度上打碎甚至阻礙了立法行為的功能性基礎(chǔ)。基于利益集團(tuán)的利益代表恰能補(bǔ)救這一缺陷，并且通訊和交通的進(jìn)步在技術(shù)上幫助團(tuán)體利益不再局限于地理疆域的限制。事實(shí)上，現(xiàn)今的立法主要不是地域利益博弈的結(jié)果，而是沖突著的團(tuán)體利益相妥協(xié)讓步的結(jié)果。[10](p305)

（二）通過(guò)施壓司法改變利益分配格局。

傳統(tǒng)上，利益集團(tuán)施壓的對(duì)象是立法機(jī)關(guān)，也兼及行政機(jī)關(guān)。①現(xiàn)今隨著政治重心普遍從立法向行政轉(zhuǎn)移，利益集團(tuán)也更多地向行政官員而不是立法者施加壓力。不過(guò)作為法律和重要政策的制定者，立法機(jī)關(guān)仍然是最重要的游說(shuō)對(duì)象。See Harvey Walker:Pressure Groups and Lobbying,The Legislative Process Law making in the United States，The Ronald Press Company，NY，1948，p.100.近年來(lái)，法院也成為利益集團(tuán)爭(zhēng)取目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的陣地，“向法院請(qǐng)?jiān)福瑹o(wú)論直接或者間接，如今都必須被包括在利益集團(tuán)采用的各種施壓方法中，以此來(lái)影響社會(huì)存在于其間的規(guī)則的形成。”[24](p117)當(dāng)法院案件從傳統(tǒng)的主要解決私人爭(zhēng)議的訴訟，擴(kuò)展至對(duì)憲法和法律適用問(wèn)題的公法訴訟時(shí)，特別是在公共利益集團(tuán)的涉訴案件中，因其事項(xiàng)一般關(guān)涉憲法層面，涉及公眾利益而影響廣泛，法院可以通過(guò)裁判來(lái)引導(dǎo)法律和政策的發(fā)展變化方向，從而在事實(shí)上起到社會(huì)重塑的作用。因此，一方面在訴訟進(jìn)程中需要足夠的相關(guān)利益代表作為兩造，另一方面受訴訟影響的社會(huì)利益一方也以組織或非組織化的形式出現(xiàn)，而利益集團(tuán)功能性地扮演了組織這一角色，并在數(shù)量和政治影響力上漸成規(guī)模。[28](p1310)[29](p279-281)他們發(fā)現(xiàn)司法過(guò)程可以提供無(wú)法從立法機(jī)關(guān)處獲取的“申冤”機(jī)會(huì)，因此法院事實(shí)上也開(kāi)始受到外部團(tuán)體壓力的影響。[24](p124)

這一現(xiàn)象在利益集團(tuán)制度發(fā)達(dá)，同時(shí)司法在很大程度上影響政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的美國(guó)尤為突出。利益集團(tuán)的司法施壓活動(dòng)主要以兩種方式展開(kāi)：[24](p118-119)一是啟動(dòng)訴訟，如全國(guó)有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)（NAACP）于1939年成立了法律辯護(hù)和教育基金（NAACP Legal Defense and Education云und）專門(mén)實(shí)施法律訴訟，同時(shí)NAACP集中于立法事項(xiàng)的游說(shuō)工作。對(duì)于利益集團(tuán)而言，訴訟方式還有特別的好處，比如時(shí)間控制，因?yàn)榉ㄔ嚎偸且磿r(shí)結(jié)案的，所以訴求權(quán)利實(shí)現(xiàn)與否有期可待；又如集體訴訟可以通過(guò)運(yùn)用訴由消失事項(xiàng)代替原告從而補(bǔ)救懸而未決的問(wèn)題。[30](p201-202)二是法庭之友，通過(guò)由其他支持團(tuán)體向法院就在審案件提供建議性書(shū)面報(bào)告作為法庭之友的方式來(lái)協(xié)助訴訟中的團(tuán)體。有研究顯示，法庭之友對(duì)司法決策的說(shuō)服力很明顯，[31](p782,788)同時(shí)較之訴訟，其成本也更低。此外，法律出版物也能產(chǎn)生一些影響，因?yàn)榉ü儆袝r(shí)不局限于嚴(yán)格的法律字面解釋，而需要從他處尋找指引和理由，法律評(píng)論就是搜尋新觀點(diǎn)的理想載體。在訴團(tuán)體可以通過(guò)發(fā)表論文的方式為自身辯護(hù)，進(jìn)而向法院爭(zhēng)取權(quán)利。

（三）法律規(guī)制引導(dǎo)利益集團(tuán)陽(yáng)光運(yùn)作。

利益集團(tuán)的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到法律的明確規(guī)制，以便通過(guò)較之于憲法更為具體的規(guī)范使之受到嚴(yán)格約束，從而使其活動(dòng)具有合法性和合理性。一方面，享有共同經(jīng)濟(jì)利益或政治觀點(diǎn)的利益集團(tuán)，在通過(guò)游說(shuō)立法和司法機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的過(guò)程中，有時(shí)確實(shí)會(huì)對(duì)個(gè)人或公共利益帶來(lái)不公，有些立法也確實(shí)僅代表了利益集團(tuán)的勝利。這就提出了利益集團(tuán)活動(dòng)在什么情況下是正當(dāng)和被允許的、如何盡可能限制利益集團(tuán)的不良行為和影響的問(wèn)題。另一方面，利益集團(tuán)必須合法化，否則不能按照合法的途徑參加政治活動(dòng)，它們只能通過(guò)尋租、壟斷等非法活動(dòng)對(duì)政策施加影響，這將帶來(lái)更大的弊害。所以，有效消除利益集團(tuán)的弊端不能通過(guò)消滅其存在和禁止其活動(dòng)的方式，而應(yīng)當(dāng)采取公開(kāi)化、規(guī)范化、制度化的方式引導(dǎo)其良性運(yùn)作。法律應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起這一使命，因?yàn)榧热还裼袕?qiáng)烈的意愿參與立法和政治過(guò)程，法律就應(yīng)當(dāng)幫助、促進(jìn)而不是抑制這種興趣和熱情。

由于利益集團(tuán)的主要活動(dòng)方式和政治施壓的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是游說(shuō)，因此通過(guò)立法規(guī)范游說(shuō)活動(dòng)十分必要，而且這也可被看作是更大范圍的提升政治過(guò)程和改善立法過(guò)程的一個(gè)舉措。美國(guó)立法機(jī)關(guān)的調(diào)研顯示，利益集團(tuán)游說(shuō)過(guò)程中的弊端大致可以分為兩類：一是給公眾和立法者決策帶來(lái)不完全或者不對(duì)稱信息，二是強(qiáng)制或者腐化立法者。為了規(guī)范游說(shuō)活動(dòng)，推動(dòng)游說(shuō)活動(dòng)公開(kāi)化，美國(guó)于1946年出臺(tái)了第一部聯(lián)邦游說(shuō)法，此外還有《游說(shuō)信息披露法》和《外國(guó)代理人登記法》等，各州也紛紛立法。除了普遍禁止游說(shuō)過(guò)程中的行賄受賄之外，諸游說(shuō)法規(guī)中最常見(jiàn)的規(guī)定是：①登記，即公示主體資格；②財(cái)務(wù)報(bào)表歸檔，即公示收支狀況；③禁止游說(shuō)結(jié)果導(dǎo)向的報(bào)酬，即禁止支付與成功游說(shuō)并實(shí)現(xiàn)所需立法相掛鉤的報(bào)酬，其要害在于否定此類合同的有效性，這是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)法院認(rèn)定其由于違背公眾利益而具有不可執(zhí)行性的立法認(rèn)可。此外，有35個(gè)州的法規(guī)規(guī)定了限制濫用游說(shuō)權(quán)和游說(shuō)活動(dòng)，因?yàn)檫@將嚴(yán)重干擾決策者辨別哪些要求合法、合理地代表了公眾利益。[10](p314)雖然各州法規(guī)在具體條款上有所不同，但都遵循一條共同原則，即控制不良游說(shuō)活動(dòng)的最佳方式，不是禁止，而是公開(kāi)。

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責(zé)任編輯 王京

D90-052

A

1003-8477（2017）01-0144-08

張羽君（1977—），女，北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，北京大學(xué)法學(xué)博士。

教育部重大項(xiàng)目“中國(guó)的立法體制研究”（JZD006）子課題“國(guó)外公眾立法參與”的階段性研究成果。