公路建設公眾參與現狀及影響因素分析

蘇金玲

摘要：隨著我國民主化建設進程的加快，提倡和保障公眾參與社會公共事務尤其是基層事務，正逐漸受到國家和各級政府的高度重視。目前，公眾參與社會各領域事務的現狀各不相同，所受影響因素也不盡相同。鑒于此，本文立足公路行業，對公眾參與公路建設的現狀以及背后成因進行深刻分析，以期探尋問題根本，確保公眾參與效果。

關鍵詞：公路建設；公眾參與；現狀；影響因素

中圖分類號：TU457 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）030-0000-01

引言

公眾參與社會公共事務，是社會主義民主化程度的具體體現，也是民主社會發展的必備環節。具體到公路行業，公眾參與公路建設，一方面可保障公眾參與社會基層事務管理的權利，另一方面對于公路建設的健康持續發展不無裨益。就目前現狀來看，公眾參與公路建設效果并不理想?；诖?，本文通過系統調研，歸納總結出公眾參與公路建設的現狀，并進一步探尋深層次影響因素，為深化公眾參與力度、提升公眾參與效果奠定基礎。

一、現狀分析

為切實了解目前公眾參與公路建設現狀，本文問卷設計遵循“層層深入”原則，涵蓋四個層級：第一層級旨在獲取受訪者了解“公眾參與公路建設項目”的程度和途徑；第二層級——“是否參與過公路建設項目”旨在了解公眾參與的現狀；第三層級——“公眾參與公路建設項目效果調研和分析”，主要了解參與的成效；關于“公眾參與公路建設項目意愿”的調查，則屬于第四層級的問題。

通過歸納受訪者對四個層級問題的認知，得知現階段公眾參與公路建設的現狀：

1.公眾參與廣度和深度不夠

所謂廣度不夠，是指公路建設項目所吸納的參與者范圍有限。現階段，一般以在建公路或擬建公路周邊社區或人群作為參與對象，通常以“利益相關性”作為篩選參與者的標準，往往忽略了其他公眾。所謂深度不夠，是指公眾參與并未深入滲透至公路建設的各個時期每個階段。從現狀看，公路建設公眾參與往往局限于公路建設環評階段，并未涉及其他各環節，一定程度上割裂了公眾參與的系統性。

2.公眾參與的效果不夠明顯

調研結果顯示，受訪者普遍反映公眾參與的效果不夠明顯，形式大于實質。主要體現在：參與機會有限、參與意見被重視程度有限、參與建議被采納頻次有限等等。這些不足存在的原因不能單純歸結為政府或有關部門的不重視，或圃于信息不對等，或受限于參與方式有限，或出于環評機構過度干涉，都可能在一定程度上影響公眾參與的效果。

3.公眾參與的方式不夠充分

相比以前，目前我國公路建設相關信息發布的方式和渠道已逐步呈現多樣化特征，常用的方式有：討論會、網絡平臺、媒體通知、社區公告、熱線電話以及問卷調查等，這些方式和渠道對于信息“正向”傳播——將公路建設項目基本信息傳遞給公眾來說，尚稱得上多樣，但對于公眾“逆向”反饋意見和建議而言，能真正發揮作用的方式十分有限。

4.公眾參與的機構不夠充足

調研信息顯示，與個人參與形式相比，大部分受訪者更青睞組織或機構的集體參與方式。目前來看，我國公眾參與公路建設項目，或作為工作單位或社區組織代表，或以個人身份作為居民代表，并沒有一個專門的機構從中加以協調和組織。公眾參與機構或組織的缺失，使得公眾難以有序、系統地參與到公共事務管理中去。

二、影響因素分析

整體而言，形成公眾參與公路建設現狀不足的原因有以下四個層面：

1.公眾層面——公眾參與意愿尚可，權益意識不足

大部分公眾具備參與意愿，缺乏公眾權益意識。具體如下：第一、認為公眾參與是政府行政行為的輔助，并非民主權利的行使。第二、在公眾的意識中，公路建設項目是否涉及到切身利益，是區分“必須參與”和“選擇性參與”的標準。換而言之，公眾參與公路建設項目的主要動力來源自自身利益的維護，而非社會公民民主權利的行使。

2.政府層面——政府逐漸重視，執行力度不足

隨著社會主義民主法治建設進程的加快，各級政府對于確保公眾在社會各行業、各領域參與公共事務的權力十分重視。但在執行的過程中，對于公眾意見尤其是一些建設性意見的處理缺乏謹慎性。一是體現在公眾意見記錄的完整性和全面性有待商榷；二是對于聽證會形成的階段性結論并未及時公布，使得聽證會的威信在公眾中大打折扣；三是當聽證結論與公眾意見相左時，沒能及時有效地加以協調；四是聽證資料保存隨意。

3.法律層面——法律條款有限，深度廣度不足

2006年頒布的《公路建設項目環境影響評價規范（修訂》），明確了公眾參與公路建設項目社會環境影響評價的具體范圍、程序、方式和期限，但立法的出發點和核心是公路建設的環境保護，公眾被定為為環保力量。事實上，公路建設涉及面非常廣泛，對于社會發展和區域經濟以及公眾生活的影響，不應僅停留在環保一個層面。因此，該立法肯定了公眾參與環境評價環節的權利和義務，并不能完全保障公眾監督和參與公路建設全過程。

4.機制層面——參與機制陳舊，公眾參與行為隨性

目前，在我國公眾參與公路建設項目這一事物中，所謂的運行機制老套陳舊，仍然停留在“至上而下”行政命令階段。無論是在公眾的意識里，還是在政府執行的過程中，公路建設項目相關事宜的決定權都牢牢把握在政府和交通主管部門的手里，公眾力量并非運營機制中不可或缺的必備環節，在很多情況下，公眾出于“被參與”的尷尬境界。公眾始終未能形成一股恒久力量，完整體系地參與公路建設的全過程，其參與行為是隨性的、偶發的，而不是程式的、必然的，這是合理參與機制缺失的必然結果。

三、結論

本文立足公路行業，就公路建設公眾參與現狀進行了系統分析，同時從四個層面探尋了現存問題的影響因素，為明確公眾參與公路建設措施提供了不可或缺的理論基礎。

參考文獻：

[1]張彤炬，傅大放.公路規劃環評中公眾參與框架設計與實施評價[J].公路交通科技，2009，2：150-154.

[2]歐陽欽.公路環境影響公眾參與評價量化模型研究[D].長沙理工大學，2011，4.