基本權利限制的合憲性審查
——以深圳“禁摩限電”為例

任 納，余 淵

（1.中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074；2.南昌大學 法學院，江西 南昌 330031）

基本權利限制的合憲性審查
——以深圳“禁摩限電”為例

任 納1，余 淵2

（1.中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074；2.南昌大學 法學院，江西 南昌 330031）

深圳市實施的“禁摩限電”措施，屬于一種限制公民出行權的措施。由于深圳市政府擁有多個選項，而該措施并不屬于其中對公民出行權侵害最小的方法，故違反了必要性原則。另外，很多依賴摩托車、電動自行車工作生活的人將深受“禁摩限電”措施的影響。限制措施所造成的侵害，并不小于其所要實現的法益，有違狹義比例原則的要求。最后，“禁摩限電”措施還屬于一種不合理的差別待遇，構成對使用摩托車、電動自行車出行的特定群體的歧視。

“禁摩限電”；出行權；合憲性審查

一、事件回顧

自2016年3月起，深圳市政府集中開展“禁摩限電”整治，即禁止摩托車和限制電動自行車上路行駛。具體措施包括：首先，禁止摩托車、超標電動車、電動三輪車上路行駛。對無證駕駛摩托車的，一律予以行政拘留；對利用電動自行車、電動三輪車兜客攬客實施非法營運的，一律以擾亂公共場所秩序予以行政拘留；對違規使用電動三輪車的，一律予以行政拘留；對“涉摩涉電”暴力抗法行為，觸犯有關法律法規的，一律依法行政拘留或刑事拘留。其次，對于達標電動車，限制通行區域。限行道路、片區主要集中在主、次干道，公交、地鐵覆蓋率高的區域，其他未限行區域、道路，二輪電動車可以通行。深圳市政府此舉引起全國輿論的高度關注，也引發了諸多討論。本文所關注的重點在于此舉是否合憲。

二、公民自由選擇出行方式屬于何種權利

在分析深圳市的“禁摩限電”行動是否合憲之前，有必要先明確“禁摩限電”行動針對的是公民的何種權利，因為判斷不同權利的限制措施是否合憲的基準是不同的，所以明確屬于何種權利，也便于適用相對應的審查基準。那么，本事件中公民選擇摩托車、電動車、電動三輪車出行，屬于行使公民的何種權利？有學者認為這屬于公民的財產權，所有權的權能包括占有、使用、收益、處分[1]，而公民利用其享有所有權的摩托車、電動車、電動三輪車出行，正是發揮其中的使用權能。本文認為，雖然公民客觀上是在發揮其享有的所有權中的使用權能，但是其發揮使用權能并不是目的，最終目標是實現自由出行。因此在此過程中，公民行使所有權僅具有工具價值，而其目的在于行使自己的出行權。不可否認，公民選擇選擇摩托車、電動車、電動三輪車出行，確實行使了其對交通工具的所有權，但在這一法律關系中，所有權居于次要地位，而出行權占據主要地位。我們不應假想只是純粹的行使某一項權利，在日常行使某項權利的過程中，難免會涉及對其他權利的行使，但這并不會導致將該具體行為定性為行使其他權利。因為對某一事物的定性，主要是依據其主要矛盾，而非次要矛盾。由此可知，公民選擇摩托車、電動車、電動三輪車出行，實際上是行使自己所享有的出行權。出行權主要是指公民依法在一定空間、一定時間內自由使用通行資源的權利[2]。

出行權的構成要素主要包括主體要素、客體要素以及限度要素。一是出行權的主體要素，指公民作為出行權的權利主體享有自由出行的權利，必須履行一定的出行義務。二是出行權的客體要素，主要指公民出行權指向的對象，包括出行資源和出行行為，“出行資源主要指交通基礎設施及道路交通工具等。出行行為主要指公民步行、乘車、行車以及在交通道路上進行與出行有關的一系列活動”[3]。三是出行權的限度要素，指人們使用出行資源、進行出行活動的自由度，是公民在交通道路上實現空間位移的一項權利。出行權一般包括四項內容：（1）出行通行權，具體指公民依法享有在特定時間和空間使用交通道路資源進行動態出行活動的權利，是充分享有其他出行權的前提和基礎；（2）出行占用權，指公民依法享有在一定時間和空間內占用具體道路資源進行具體出行活動的權利；（3）出行選擇權，是指公民在出行時可以依法享有自由選擇出行方式、出行時間和出行工具的權利，公民對出行方式的選擇，不受外界非法干預或強制脅迫；（4）出行知情權，也稱資訊權、得知權或知悉權，具體指公民在出行前和出行過程中依法享有及時、全面、準確地了解和獲悉有關交通路況等信息的權利。

三、出行權的基本權利屬性

根據出行權的四項內容可知，出行權具有雙重屬性：（1）出行權屬于消極權利。例如，出行選擇權要求公民在出行時，可以依法享有自由選擇出行方式、出行時間和出行工具，禁止國家非法干預；（2）出行權屬于積極權利。例如，出行通行權和出行占用權的行使，均需要道路資源，而道路資源的供應只能依賴國家的積極作為；出行知情權的實現，同樣需要國家積極地將相關交通狀況信息告知公民。雖然已經明確出行權的基本內涵及屬性，但是由于該項權利并不屬于憲法中明確列明的基本權利，因此在判定該權利限制措施的憲法審查基準之前，仍有必要分析該項權利是否屬于公民的基本權利。

衣、食、住、行是人生存的最基本的條件，因而也是人的最基本的需要、最基本的人權[4]。生存權是針對正常情況下的人的權利，即足夠的食物和營養、衣著、住房、出行、醫療和在需要時得到必要的照顧[5]。而生存權作為人的一項基本人權，已經得到相關國際人權公約的明確認可。《世界人權宣言》第25條第1款規定：人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條第1款也規定：本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。既然生存權是一項基本人權，那么作為生存權重要組成部分的出行權，當然也是這一項基本人權的重要內容。

四、“禁摩限電”的合憲性審查

在明確公民自由選擇出行方式屬于行使其出行權之后，我們再回到本事件中深圳市政府所采取的“禁摩限電”措施是否合憲的問題上來。需要指出的是，受本次“禁摩限電”措施影響的主要是兩個群體：（1）郵政、快遞等行業，主要依靠電動車、電動三輪車完成末端的郵政、快遞服務；（2）日常生活中依靠摩托車、電動車、電動三輪車出行的普通民眾。由于快遞行業的從業者屬于一個特殊的職業群體，因此深圳市的“禁摩限電”措施對其所造成的影響，屬于對特殊職業群體的執業行為的一種限制措施，并不屬于對公民出行權的限制，不是本文關注的內容。此外，使用電動車、電動三輪車的特殊行業的訴求，在此次整治行動中得到較好的顧及，自2012年開始，深圳就對郵政、快遞等行業所使用的電動自行車實行備案制，納入管理，允許上路行駛、不限行。因此，這次“禁摩限電”措施對這些特殊行業的沖擊有限。與之形成鮮明對比的，則是“禁摩限電”對日常生活中依靠摩托車、電動車、電動三輪車出行的普通民眾，所造成的不利影響。

“禁摩限電”明顯構成了對普通民眾出行權的限制，那么深圳市的這一限制措施是否合憲？由于“禁摩限電”措施針對多個事項：（1）摩托車、電動車、電動三輪車從事非法營運；（2）超標電動車、電動三輪車上路行駛；（3）摩托車、達標電動車上路行駛。其中摩托車、電動車、電動三輪車從事非法營運的行為理應被禁止，這一點是沒有問題的；而超標電動車和電動三輪車均不符合國家標準，因此可以禁止其上路行駛。這樣“禁摩限電”的合憲性問題，實際上就變成了“禁止摩托車，限制達標電動車上路行駛”是否合憲？

根據德國的單一審查基準，“禁摩限電”要想合憲，必須滿足適合性原則、必要性原則和狹義比例原則[6]。

1.適合性原則是指一個公權力措施 （立法或政府措施）能夠達到其所欲追求的目的。本事件中，深圳市官方給出“禁摩限電”的主要理由是“涉及電動自行車的各類交通事故的人員傷亡率明顯高于其他交通事故，報廢電池污染嚴重”①。由此引發了兩個問題：首先，涉及電動自行車的各類交通事故的人員傷亡率，是否真的明顯高于其他交通事故？其次，實施“禁摩限電”措施，能否實現降低涉及電動自行車的交通事故，以及減少環境污染的目的？對于第一個問題，目前輿論上存在截然不同的兩種對立的觀點，一方認為涉及電動自行車的各類交通事故的人員傷亡率明顯高于其他交通事故②，而另一方則認為這一說法存在夸大③。且不論涉及電動自行車的交通事故的人員傷亡率，是否真的高于其他交通事故，電動自行車確實會引發交通事故，這是一個不容否認的事實，因此深圳市實施“禁摩限電”措施的出發點不存在問題，即為了維護交通安全，保障社會公眾的生命財產安全。對于第二問題，本文認為答案是肯定的，因為“禁摩限電”屬于從根源采取措施，如果這一措施能夠得到有效落實，必然能夠實現降低涉及電動自行車的交通事故，以及減少環境污染的目的。

需要指出的是，“禁摩限電”所帶來的減少交通事故和環境污染的效果，只可能是短暫的，絕非長久之計。根本原因在于，眾多使用摩托車、電動車出行的民眾對便捷交通的需求。只要這個需求沒有得到滿足，任何類似于“禁摩限電”的措施只能起到短期效果。要么民眾懾于政府的執法力度而短期內避免駕駛摩托車、電動車上路，等風聲一過又會反彈。要么民眾會尋找新的更為便捷的交通工具，就像當年摩托車被禁，民眾選擇電動自行車一樣。只要民眾出行的需求在，加之科技不斷進步，就會不斷涌現許多新的便捷交通工具。只要是交通工具，即便未來使用清潔能源解決了環境污染問題，但是交通安全問題仍是無法根除的。如果政府一直秉承當前對待摩托車、電動車的態度，那么只能不斷地疲于應付，頭痛醫頭，腳痛醫腳。民眾還有第三種選擇，那就是具備經濟實力的人選擇購買機動車。盡管深圳市實施了機動車限購令，但是一些民眾選擇購車，客觀上仍增加深圳市機動車保有量，無疑會增加機動車污染物的排放以及交通事故發生的風險。

由此可見，即便“禁摩限電”措施能在短期內有助于減少交通事故和環境污染，但從長期來看，深圳市政府的這一目標恐難實現。此外，雖然“禁摩限電”確實有助于短期內實現減少交通事故和環境污染的目標，但是令人不解的是，作為交通事故和環境污染主要來源的機動車，卻被深圳市政府忽視了。既然深圳市政府的目標在于減少交通事故和環境污染，那么為什么沒有禁止機動車上路？難道是因為禁止機動車上路，無助于實現這一目標？很明顯不是。那么只能說是深圳市政府有意針對使用摩托車、電動自行車的群體。深圳市政府這一舉動是否違憲，下文將會進一步分析。

2.必要性原則是指，在確定公共權力措施符合適合性原則后，在所有能夠達成目的的手段中，必須選擇對公民權利侵害最小的方法。由于“禁摩限電”限制的是公民的出行權，而出行權本身正是生存權的重要內容，生存權又是基本權利的核心領域的內容，因此要對出行權的限制措施實施強力的審查。因此，深圳市政府必須提供具有充分真實性或相當可靠性的證據，且毫無疑問地證明其對基本權利的限制必不可少。

本組8例患者中，男6例，女2例；年齡28～62歲，平均（44.24±11.26）歲；高處墜落傷3例，交通傷5例。患者均有不同程度的疼痛和髖關節活動受限。所有患者術前行骨盆正位、入口位、出口位DR片及骨盆CT掃描三維重建檢查并行患側股骨髁上牽引。手術時間平均為傷后（12.32±1.44） d。

對于摩托車、電動自行車上路行駛所產生的交通事故以及環境污染問題，深圳市政府并非只有“禁摩限電”這一條出路。深圳市政府還可以通過對上路電動車、摩托車進行強制登記，加大對違反交通法規的電動車、摩托車的處罰力度，引導電動車、摩托車駕駛人員遵守交通法規，以實現減少交通事故的目的。對于報廢電池污染問題，深圳市政府可以要求生產廠家負責回收處理，或者資金扶持專門機構回收處理。很明顯，后一種方法對人們出行權的侵害，明顯小于單純的“禁摩限電”。正如高速公路上的車速很高，一旦發生交通事故極易造成重大人員傷亡和財產損失，但是并沒有因為這一理由，政府就禁止修建高速公路，相反卻大力興建高速公路。至于高速公路所存在的風險，政府則通過修建隔離設施、制定更為嚴格的交通法規來防范，而不是簡單的一禁了之。當然，深圳市政府如果選擇后一種方法，則對政府的行政能力提出了更高的，需要政府作出精細、科學的安排，因此深圳市政府采取“禁摩限電”，是在回避依法行政、科學行政的政府責任，屬于典型的“懶政”。

3.狹義比例原則是指，手段必須與所追求的目的保持“適當”、“正當”、“合理”或“均衡”的比例關系，此原則是一種利益衡量方式，衡量目的與人民權利損失兩者之間是否成比例。該原則要求公權力限制公民權利所造成的損害與其所要追求的利益之間，必須具有平衡關系。即限制權利措施所造成的侵害總和，必須小于目的所要增進的法益。

“禁摩限電”措施主要的目的在于減少交通事故和環境污染。而深圳市所采取的具體限制措施包括：禁止摩托車上路行駛，禁止電動自行車在限行區域行駛，這將使得很大一批日常工作、生活中依賴摩托車、電動自行車出行的人的出行權深受影響，進而影響到他們日常的工作、生活，已經侵犯了這些民眾的生存權。雖然本文并不否認“禁摩限電”確實有助于減少交通事故和環境污染。但是摩托車、電動自行車所造成的交通事故總數，在全部交通事故中所占的比例有限。同樣，摩托車、電動自行車確實會造成一定的環境污染，但是相較于機動車，它們所造成的污染明顯較少。所以，即便實施了“禁摩限電”，其所能減少的交通事故和環境污染，只占全部交通事故和環境污染中較少的一部分。為了實現這一目的，很多依賴摩托車、電動自行車工作生活的人將深受“禁摩限電”措施的影響。此外，深圳市政府并沒有在實施“禁摩限電”的同時，并沒有公布切實可行的替代方案，以解決廣大無車民眾的出行問題。因此，這一限制措施是以犧牲大多數無車民眾的出行權（生存權）為代價，以實現對交通事故和環境污染的少許改善。很明顯，該限制措施所造成的侵害，遠大于目的所要實現的法益，有違狹義比例原則的要求。綜上所述，根據德國的單一審查基準，“禁摩限電”措施不符合適合性原則、必要性原則和狹義比例原則的要求，因此屬于違憲行為。

4.不合理的差別待遇。除了根據單一審查基準，我們可以判定“禁摩限電”措施違憲，另外由于該措施屬于不合理的差別待遇，即便不依據單一審查基準，我們仍可以認定其屬于違憲行為。根據《公民及政治權利國際公約》第26條之規定：所有的人在法律前平等，并有權受法律的平等保護，無所歧視。在這方面，法律應禁止任何歧視并保證所有的人得到平等的和有效的保護。因此，政府有義務公正平等地對待每一位公民，不能因為其社會地位、財富而加以區別對待。人與人之間具有一種獨立意義上的平等，大家享有同等的自由，而不能將某些人的自由看得特別重要，甚至為此侵犯他人的自由。

公民所享有的出行權應當受到法律的平等保護。在分配道路資源上，社會成員，無論他們選擇何種出行方式，其地位應當是平等的。交通參與者，無論是行人、非機動車駕駛者，還是機動車駕駛者，都平等的享有道路資源。權利是屬于“人”的，車輛只是“人”在行使權利過程中使用的交通工具，因此，車本位的分配思想是錯誤的。就“人”來講，每個人的權利是平等的，道路資源的分配要追求人本位[7]。在城市道路資源分配方面，我國長期以來存在著以車為本的傾向[8]。有人可能會認為，優先分配道路資源給機動車，是因為機動車車主繳納了大量的養路費、車船稅，既然其付出的多，當然回報更多。本文認為這一觀點難以站住腳，機動車之所以要繳納養路費、車船稅，是因為機動車對道路、橋梁的損耗大，不能顛倒其中的邏輯關系，所以談不上機動車的車主貢獻更大，進而享有優先權。如果有人認為摩托車、電動自行車同樣消耗道路資源，政府完全可以向其征收養路費、車船稅，但必須與其造成的損耗相稱。若論危險性，機動車發生交通事故的概率并不低于摩托車、電動自行車，因此無法主張摩托車、電動自行車更容易造成交通事故。由此可見，機動車車主并沒有為道路建設作出更大貢獻，機動車發生交通事故的概率也不低于摩托車、電動自行車。在此情況下，只出臺針對駕駛摩托車、電動自行車群體“禁摩限電”措施，明顯屬于一種不合理的差別待遇，已經構成對使用摩托車、電動自行車群體的歧視，明顯違憲。

出于社會公平的考慮，對于相對弱勢的群體，政府應當予以更多的扶持和照顧。具體到出行權而言，政府在限制他們權利的同時，應當制定專門的交通法規并采取相應的配套措施以保障相對弱勢群體的出行權利，例如對于他們使用的私人交通工具摩托車、電動自行車等，劃定專門的行車道路。而本案中的深圳市政府的“禁摩限電”措施卻恰恰相反，不僅沒有給予相對弱勢的群體更多保護，反而連基本的平等對待都沒有。

綜上所述，深圳市所采取的“禁摩限電”措施，名義上是出于減少交通事故和環境污染，但是通過本文的具體分析可知，該措施不僅違反了適合性原則、必要性原則和狹義比例原則的要求，而且構成不合理的差別待遇，屬于對相對弱勢群體的一種歧視，因此該措施明顯違憲。我們時刻也不應忘記：“私權，而不是國家法律，才是一個民主政治發展的真正的學校！”[9]

注 釋：

① 《“禁摩限電”深圳不會取消》，新華網，2015年11月12日，http://news.xinhuanet.com/local/2015-11/12/c_128422653.htm，2016年 6月8日訪問。

② 《電動車交通事故傷亡率超80%》，載人民政協網，http://cppcc.people.com.cn/n/2015/0113/c34948-26378147.html，2016年 6月 8日訪問。

③ 黃童超：《電動車安全，還是機動車不安全？》，http://news.163.com/16/0410/09/BK9H649D000159OQ.html，2016年6月8日訪問。

[1]胡錦光.2014年中國十大憲法事例評析 [M].北京：法律出版社,2016：173；余凌云.機動車單雙號限行：是臨時還是長效？——行政法學的視角[J].法學家,2008（5）；姚輝.單雙號限行中的所有權限制[J].法學家,2008，（5）.

[2]賈鋒.論公民出行權保障的國家義務[J].理論月刊，2013，（6）.

[3] 杜文,葉懷珍.現代綜合運輸理念探析[J].交通運輸，2005，（6）.

[4]劉海年.適當生活水準權與社會發展[J].法學研究，1998，（2）.

[5]龔向和.生存權概念的批判與重建[J].學習與探索，2011，（1）.

[6]何永紅.基本權利限制的憲法審查基準——以審查基準及其類型化為焦點[M].北京：法律出版社，2009：16-35.

[7]楊鉑.路權分配的法理分析[J].哈爾濱師范大學（社會科學版）,2015，（6）.

[8]張大駝.論保障城市交通弱勢群體的路權分配[J].遼寧警察學院學報,2016，（3）.

[9][德]耶林.為權利而斗爭[M].鄭永流,譯.北京：商務印書館，2016：43.

湖北省法學會重點課題“國家治理法治化的再認識——基于法治、治理、人權的三維建構”（SFXH15305）

任納（1992- ），女，湖北大悟人，中南民族大學法學院憲法與行政法學碩士研究生；余淵（1988- ），男，湖北武漢人，法學博士，南昌大學法學院講師，南昌大學環境科學與工程流動站博士后。