營銷管理中用電監察工作的必要性

劉邦富+王強

中圖分類號：F270 文獻標識：A 文章編號：1674-1145（2016）10-000-02

摘 要 供電企業作為社會服務企業，其各項工作能否正常的開展將直接的關系到電力行業服務水平的高低。用電監察是供電企業的基本職責。本文從供電監察管理工作方面分析了供電企業做好當前用電監察工作的必要性，并闡述了供電企業應該如何做好用電監察工作。

關鍵詞 用電監察 必要性 供電企業

用電監察是供電企業一項傳統的義務。供電企業的專業部門、人員在長期的實踐中積累了豐富的經驗；與此同時，在國家的立法層面也有了相當的建樹，從《全國供用電規則》到《電力法》，再到《電力供應與使用條例》以及與該“條例”配套的《供用電監督管理辦法》、《用電監察管理辦法》、《用電營業規則》，一套大體完整的有關用電監察的實體和程序規范可資依據。然而在實際操作中很多實際問題卻每并非想象的那樣簡單，很多概念、規則尤其是隱藏其后的原理，確有認真剖析、精心梳理的必要。

一、供電企業對用戶的用電監察的背景

從立法層面看，我國電力體制的改革當以《電力法》的正式生效為標志。此前相當長的時期內，供電管理部門具有身份的雙重性，一方面是民事主體，在工商機關申領工商營業執照，與用戶發生電力商品交易關系；另一方面又是各級政府的電力主管部門，與用戶形成命令與服從、監督與被監督的行政管理關系。這種雙重的關系，集中地體現于當時水利電力部頒發的《全國供用電規則》之中。受當時的計劃經濟和管理模式所囿，供電局與用戶之間的民商事交易關系幾乎沉淀于底層，而浮泛于表層的卻是鮮明的行政管理關系；以計劃用電、安全用電和節約用電為核心的所謂“三電管理”，貫穿于供用電工作的全方位和全過程。毫無疑問，供電局對用戶實施的、以行政強制措施為先導并以行政處罰為后盾的用電監察，性質上屬于行政行為。毋庸諱言，在當時的法制環境下，這種行政行為所具有的單方性、強制性甚至在方式上一定程度的隱蔽性，都使得這種監察活動較少地受到權力限制和權利抵抗，從而具有所向披靡、無往不至的優勢。

二、法制環境下的用電監察

立足于社會主義市場經濟的《電力法》有著多項的制度創新，其中最根本的一點可以用“政企分開、還政于政”來表達，即打破供電局傳統的政企合一的雙重身份，將剝離出來的電力行政管理權交由專門的行政機關——電力管理部門行使，從而使得供電局回歸于一個純粹的企業。如此重大的基礎框架的調整，必然導致新的制度規范的出現，以及在這些制度規范下電力企業與政府、與用戶的諸多關系發生相應的改變。同時用電監察必要性更為切實的事實基礎或許主要還是針對違章用電和竊電。如果此說不謬，則不妨將保留用電監察的理由放在合同履行的范疇內去考察。第一，電能是一種特殊的標的物，不能或難以儲存；第二，電能交付有特定的方式和場合。在方式上，一是無法打包裝箱、以單位件數進行手至手式的當場交付，而必須依托于特定的載體——電力設施；二是必須保持持續交付的狀態，而不可象一般有形物那樣采取階段性或批次性的交付；三是交付現場的無人化，交付的數量依據計量裝置記錄確認；而交付場合一般都在供電人難以控制或就在用電人控制的區域內。第三，用電人的用電狀態將對供電人后續履約能力產生反向影響（如沖擊性負荷、非對稱性負荷、諧波等反饋會對供電人的供電可靠性、電能質量形成干擾，從而導致對不特定多數用電人履約保障能力的降低）。由于上述特點，極易發生供電人難以控制的違約或侵權現象。因此，供電人到用電人處實施用電監察，可以解釋為合同的當事人到合同的履行場所觀察履行狀態的行為。因此，無論從法理還是情理的角度看，合同的當事人進入履行場所觀察合同的履行狀態，都應當具有充分的合理性和正當性。

三、用電監察與供用電監察的主要區別

盡管兩者在實踐中都可以發生對用戶的檢查，且行為方式上也不太容易作明顯的分辨，但稍加對比，便不難發生二者之間至少有著以下方面的不同：一是法律依據上，前者直接依據的是《供用電監督管理辦法》，而后者直接依據的《用電監察管理辦法》；二是適用主體上，前者是電力管理部門；而后者是供電企業；三是檢查對象上，前者是針對供、用電雙方；而后者是針對用戶；四是行為性質上，前者是行政執法行為，而后者是一種特殊的民事行為；五是行為方式上，前者可以具有單方性、命令性以及一定程度的隱秘性；而后者則側重于雙方的協作性或配合性。

從以上分析看，用電監察應當可以定位為特殊的民事行為。說它是民事行為，是因為它是一個民事主體實施的行為；說它特殊，是因為它打破了合同的一方主體一般不得對對方實施檢查的規則，也即是一種例外的情形。或許從“檢查”一詞的片面感受、或許是以往供電局用電監察記憶的困擾，有些人至今仍將以上二者混為一談，甚至認為用電監察就是一種行政執法行為。這在理論上是錯誤的，實踐中也往往會自陷于被動之中。數年前的一樁案件就極為典型。某地某人多次竊電、屢教不改。某日又被群眾舉報在家竊電，當地供電公司檢查人員前往處理。在進入該戶時，發現大門虛掩，屋內無人。一番猶豫和討論之后，他們終于實施了沒有主人在家的用電監察。結果竊電事實證據充分，竊電者也被處于治安拘留。然而，身陷囹圄的竊電者卻以供電公司違反憲法、私闖民宅為由提起訴訟，要求追究相關法律責任。與此同時，多家媒體風生水起、非議如潮。深陷是非漩渦的該縣公司雖然最終涉險過關，但所遭受的壓力是不難想象的。這起案件其實是敲響的一記警鐘，向我們無言地提示了區分用電監察與供用電監察的重要性。

四、用電監察的內容、程序和手段

關于用電監察，《電力法》和《電力供應與使用條例》均未作涉及?！峨娏c使用條例》僅在第四十條和第四十二條提及到供電企業可以主張的兩項權利，即對違章用電的可以追繳電費及國家規定的其他費用和停止供電；對違反供用電合同的，要求賠償損失。由此似乎可以反推出電力法律、法規只規定供電企業可以針對違章用電和違反供用電合同實施檢查。

然而再往下，從《用電監察管理辦法》的第四條看，檢查的內容卻多達12項。雖然其中部分可與違章用電或違反供用電合同對應重合，但其余的確有一個如何與上位法如何梳理接口的問題。雖然該條第（一）項作了類似兜底似的囊括，即“用戶執行國家有關電力供應與使用的法規、方針、政策、標準、規章制度情況”，但從一個企業的民事主體性質看，似有“過網擊球”、代行行政權之嫌。筆者看來，用電監察的內容還應該圍繞上位法來把握，即除了法定的違章用電的六種情形（順便說一下，該名稱起源于已廢止的《全國供用電規則》，《電力法》和《電力供應與使用條例》改稱“危害供電、用電安全，擾亂正常供電、用電秩序的行為”，而到了《用電營業規則》中又被改稱為“違約用電”，稍欠嚴謹與統一）之外，其余都應該整合在“違約用電”項下。因此，作為供電企業應當在供用電合同中逐一厘清、充分約定。

五、用電監察的結果處置

既然用電監察性質為民事行為，對檢查結果的后續處置應當限于民事責任追究則是順理成章的事情。值得注意的，是中止供電事由和程序上一定要嚴格依法。依據我國《電力法》第二十九條、《電力供應與使用條例》第四十條和《合同法》第一百八十條，供電企業的停電事由僅為供電設施檢修、依法限電、用電人違法用電三項。其中特別容易產生歧義是“用電人違法用電”一項。筆者認為，站在供電企業的角度，這里的“違法用電”僅僅限于違反電力法律、法規的相關情形，即：（1）違章用電；（2）盜竊電能；（3）拖欠電費。絕不可以擴大解釋為諸如違反刑法、道路交通、食品安全、環境保護、衛生教育、計劃生育等等其他方面。今年來，各地政府以用戶違反安全、環保規定為由責令供電企業實施停電的情況多有發生，最終導致停電的供電企業被停電用戶起訴索賠，極為被動，值得警誡。

停電程序，現行電力法律法規只作了原則的規定，即“按照國家規定事先通知”，僅在欠費停電方面，《電力供應與使用條例》第三十九條規定較為具體，即“自逾期之日起計算超過30日，經催交仍未交付電費的，供電企業可以按照國家規定的程序停止供電。”因此，供電企業應區分不同情況，分別適用。應特別注意的是《合同法》第一百八十條的規定（“供電人因供電設施計劃檢修、臨時檢修、依法限電或者用電人違法用電等原因，需要中斷供電時，應當按照國家有關規定事先通知用電人。未事先通知用電人中斷供電，造成用電人損失的，應當承擔損害賠償責任?！保┮虼思词故菍Ω`電用戶的停電，也應做到事先通知，否則可能引發更為嚴重的社會乃至政治問題。

六、用電監察與供用電監察的職能重疊

由于種種客觀條件的局限，電力管理部門的供用電監察職能長期空缺。因此一些應急的變通措施便應運而生，一般想法大約有以下三種：

1.法律、法規授權。一是授權文件的效力等級，必須達到法律、法規（包括國務院頒布的行政法規和地方人大頒布的地方性法規），否則無效；二是被授權人必須是“具有管理公共事務職能的組織”，而企業是否具有該項職能，頗有爭議。就了解，目前此類授權情況極少。

2.由行政機關委托。從我國《行政處罰法》第十八條、第十九條看，一是授權文件的效力等級較為寬泛，即包括法律、法規或規章；二是委托人本身具有相關的行政權力；三是受托人必須是“依法成立的管理公共事務的事業組織”。實踐中的主要問題，一是有些授權人將本身就沒有的權力委托他人；二是企業作為被委托人并不符合“事業組織”的身份條件。因此，也較為困難。

3.由電力管理部門設立一個“空虛”的事業單位，再由該事業單位聘請供電企業的檢查人員“填空”，被聘人員可以電力管理部門名義實施行政行為，該行為的后果由電力管理部門承擔。這一做法具有較大的可行性，但可能產生的問題是，用電監察與供用電監察的兩個職能的重疊，即企業用電監察人員既可以實施用電監察、也可以實施用電監察。筆者對此的看法是：應當以用電監察為基本，以用電監察為輔助。即一般情況下，均以企業用電監察人員身份出現，如無特別障礙，即可按民事路徑進展；只有面對特別難拿下的“釘子戶”，才去啟動用電監察程序。如此考慮的理由，一是民事權益的自我保護是最根本、最可靠的法律手段；用電監察是既有的法定權利，供電企業應當積極行使，將其做大做強；二是更能夠維護供電企業的經濟利益，因為清償電費及違約金都由企業享有，而行政罰款則必須上繳地方財政；三是行政執法行為將受到越發嚴格的程序法規制，以企業用電監察人員目前的法律素質，很難保證；一旦被對方揪住程序瑕疵，不僅不能達到行為目的，而且可能因牽累委托機關而處境尷尬。