完善我國政府間環境保護事權劃分的對策分析

章潤蘭+李珍妮

【摘 要】隨著經濟的發展，時代的進步，人們對于經濟發展的關注度遠遠高于經濟增長，而環境保護就是促進經濟發展的一個關鍵因素。環境保護作為公共產品，同時具有較強的外部效應，政府應承擔起環境保護的主要責任，然而由于我國政府層級過多，環境保護事權劃分過程中出現粗線條、簡單化、脫離現實等一系列問題，此時完善政府間環境保護事權劃分對于提高人們生活水平和推動政府職能轉型十分必要。

【關鍵詞】環境保護；事權劃分；問題；對策

一、政府在環境保護中的角色

政府與市場的關系一直是財政學探討的一個中心問題，各國用社會實踐充分證明市場在資源配置中起決定性作用，政府作為彌補市場失靈的手段，在優化資源配置過程中也是不可或缺的角色。環境保護的關鍵在于推進環境資源合理、有效和持續的利用，根據公共產品理論，環境資源相較于一般私人物品具有較強的非排他性和非競爭性，屬于公共物品范疇，對于公共物品的利用通常會出現“搭便車”現象，收益超過成本的效益催化下，資源匱乏和環境污染是必然結果。同時，環境污染帶有明顯的負外部效應，對于污染制造者而言成本小于收益，靠市場自發調整會加劇環境污染的后果；相反，對于環境保護者而言治理成本遠超直接經濟效益，出于“理性經濟人”假設，環境保護和治理類服務單靠市場調節會出現短缺。

因此，考慮到環境保護的對象具有公共物品屬性，同時環境保護行為具有較強的正外部效應，政府理應在環境保護中發揮中流砥柱的作用，環境保護是政府應盡的職責。

二、我國政府間環境保護事權劃分存在的問題

2014年4月修訂并通過的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）中對于各級政府在環境保護工作中應盡的職責做了簡要闡述，初步劃分了各級政府間的事權，為更好地履行職能提供了具體的法律依據，但是這種劃分標準仍然存在缺陷和漏洞，給具體事權的履行造成了妨礙。

（一）事權劃分過于粗線條和籠統化

政府間環境保護事權劃分粗線條具體表現為：第一，對于環境保護事權未做縱向內容的細分；第二，對于某一項具體的環境保護事權未做橫向權利的細分。所謂環境保護事權的縱向內容細分是指將某一大類事權按照某項標準細分為具體的二級科目，其下再設三級科目，這種逐級細分可以為政府間事權明確劃分奠定基礎。環境保護事權橫向權利細分是指將三級事權依據辦事程序劃分為環境保護決策事權、支出事權、執行事權和監管事權。目前為止對于環境保護事權的劃分只在《環境保護法》中做了較為具體的闡述，如第二條將環境保護的內容概括為大氣保護、海洋保護、水保護等，只是簡單羅列了二級科目，更具體的三級科目并未涉及；其次，第六條將地方政府事權定義為對本行政區域的環境質量負責，對于中央政府的事權并未做具體規定，橫向權利在政府間如何匹配并沒有法律依據的支撐，所以政府間環境保護事權劃分過于粗線條和籠統化。

（二）事權劃分與財權劃分不匹配

94年分稅制改革的目的在于改變大包干制下中央政府權力分散的狀況，稅種歸屬劃分將很大一部分收入從地方政府轉移到中央政府手中，財權逐漸上移。與此相反，事權卻被逐步下放，中央政府在事權劃分過程中很多時候扮演決策者的角色，具體的支出責任和事權的履行都劃歸為地方政府的職責，形成政府間事權與財權不相匹配的景象。《環境保護法》中規定地方人民政府應當加大環境保護的財政投入；縣級人民政府負責農村生活廢棄物的處置；國務院制定國家環境質量標準和國家污染物排放標準等，從這些法律條款中我們很輕易地發現中央政府嚴把決策權，真正花錢和辦事情的卻是地方政府。如2014年中央環境保護支出344.74億元，地方政府節能保護支出高達3470.90億元，地方支出是中央支出的10倍，同年中央稅收收入是地方稅收收入的1.02倍，環境保護事權下移現象嚴重。

（三）事權劃分原則阻礙共有事權的履行

環境保護事權中的共有事權主要指跨流域、跨區域大江大河治理及空氣、土壤等污染治理。《環境保護法》第十六條明示各級地方政府對本轄區的環境質量負責，這表明在劃分政府間環境保護事權過程中奉行屬地管理原則，只有地方政府轄區范圍內的環境保護、污染治理才屬于自身職責。然而環境保護事權中有一些項目并不能簡單地分轄區進行管制，如對跨流域、跨區域大江大河的治理。屬地管理的原則會導致地方保護主義情緒的滋長，盡管事權可以分區域管理，但是這種人為管理區域的劃分并不能改變特定的自然規律，流域內任何一處水資源的污染，都可能破壞整個水域的循環系統，從而呈現跨區域污染的特征。以屬地原則來簡單處理政府間可能面臨的環境保護共有事權，不僅不利于厘清政府間事權關系，反而可能阻礙環境保護的大局，增加污染治理成本。我國對于黃河的治理歷史悠久，上游水土流失較為嚴重，下游政府既無權也無動力去管理上游的環境破壞，加上共有事權效益和影響的整體性，許多地方政府不愿意進行水土流失的整治，從而導致跨界水污染糾紛一直存在。

（四）事權劃分缺乏先見性和法制性

先見性是指環境保護事權的劃分要具有長效性和預見性；法制性指環境保護事權劃分要有法可依，有據可循。從某種意義上來看事權劃分是一種行為結果，應隨著政府職能的轉變做適當的調整，而政府職能緊隨經濟發展程度變化，國家成立之初政府主要對內管理國家、對外抵御外敵；經濟發展前期，人們對于物質的需求較強，政府著力于基礎設施的建設，為經濟的起飛做好鋪墊；經濟發生到一定階段，人們更專注于精神層次的享受，政府開始向服務型政府轉型，財政支出更集中于民生項目，環境保護作為民生支出重要部分越來越受到關注。因此隨著經濟的發展，事權自身會不斷擴展，同時會出現一些新生事權，對于這些狀況需要政府間事權劃分具有預見性。霧霾的治理既是新生事權也是擴展事權，當霧霾污染超越水污染、固體廢棄物污染成為降低大眾生活質量的罪魁禍首時，政府作為環境保護的中堅力量卻無法發揮應有的作用，被污染省市面對霧霾的治理紛紛開始踢皮球，推卸責任，現有法律里并未對此類環境保護新生事權的履行加以規范，這為政府間事權的推諉埋下了禍根。

三、完善政府間環境保護事權劃分的對策建議

環境保護作為一種公共產品，同時具有很強的外部效應，政府理應擔負起環境保護的職責。由于環境保護事權劃分過程中存在劃分籠統，劃分原則單一，缺乏預見性，脫離現有財權劃分現實等問題，阻礙了各級政府環境保護事權履行的進程。為了更好地發揮政府職能，提高國民生活質量，對現存的環境保護事權劃分狀況進行完善十分必要。

（一）二維度細分環境保護事權

二維度細分具體表現在縱向上的內容細分以及橫向上的權利細分。在現有的環境保護二級科目i下設置更為詳細的三級科目。比如在水環境二級科目下設置水環境保護基礎設施建設、大江大河治理、一級河流管制、二級河流管制、三級河流管制、城鎮污水處理、農村用水污染防治、跨區域水環境污染治理等三級科目；在大氣二級科目下設置全國大氣環境污染治理、汽車尾氣排放治理、城鄉空氣污染治理、跨區域大氣污染治理、酸雨治理等三級科目。

同時將某一項三級科目環境保護事權進行橫向權利劃分，比如將一級河流管制事權細分為一級河流管制決策權、一級河流管制支出責任、一級河流管制執行權、一級河流管制監督權。俗話說萬事開頭難，經過橫縱二維度的細化，環境保護事權更加具體化和詳細化，為各項具體事權在政府間的配置奠定了良好的基礎。

（二）上移部分環境保護事權

2014年我國環境保護花費總計3815.64億元，中央支出344.74億元，僅占9.03%，G20中央支出平均水平22%，OECD中央支出平均水平26%，普遍高于我國中央政府的支出水平，基于國際對比我國有必要上移部分環境保護事權。此外，我國財政體制的客觀現實也要求上移部分環境保護事權，94年實行的分稅制改革歷經二十幾年的發展，根基已經相當深厚，面對已經相當成熟的財權劃分模式，加之“營改增”的進行，地方財權大大上移，事權劃分必須充分考慮這一客觀事實，事權劃分問題處理上中央政府理應承擔更多的責任。這種責任更多的體現在中央政府對于花費的承擔，由于中央政府在親民層面上沒有地方政府的優勢，執行權更多的應由地方政府實行，決策權和監督權由中央政府把握更有利于政策的統一和穩定。其實環境保護事權劃分不清的根源在于誰都不愿意出錢，這是由環境保護的外部性決定，所以由中央政府出面、出資，地方政府具體執行，中央監督檢查，這種事權劃分模式將更加有利于環境保護事權的實現。

（三）豐富環境保護事權劃分依據

環境保護的對象很多情況下存在跨區域和跨流域的現象，僅依靠屬地原則就能夠明確的事權僅僅局限在地方政府轄區范圍內，比如轄區內農村用水污染防治、城鎮污水處理、三級河流管制等，對于大江大河治理、跨越多個省市二級河流的管制、霧霾的處理等問題，僅依據屬地原則簡單處理，不僅不能解決環境污染問題，反而會加劇地方保護主義，甚至造成更嚴重的環境破壞問題。改變現有的屬地原則劃分模式，實行效率和受益相結合的原則十分必要，首先以受益范圍為依據大致明確此項事權可能涉及的主體，比如覆蓋全國范圍的事權主體就是中央政府；涉及多個省、市行政區的事權主體就是關聯的每一級地方政府；只關系單個行政區劃的事權主體就是自身。其次，對于關聯多個主體的跨區域事權在受益原則指導下，還需要結合效率原則，一方面建立爭議處理或者協調機制，另一方面在橫向權利層面上進行政府間的匹配。比如建立霧霾處理協調機制，中央政府出資，第三方協調機制制定霧霾治理方案并具體執行，上級政府負責監督檢查。

（四）實現環境保護事權劃分的預見性和法制化

環境保護是一項持久工作，伴隨著經濟發展長期存在，環境保護事權的劃分必須具有預見性，并為新生事權的開展留有空間，起碼要預先明確事權的主體，并對各方利益主體形成穩定的、長效的預期，當某一項事權突然出現時不至于手忙腳亂，無據可查，無計可施，相互推諉。此外，細分環境保護事權、豐富劃分依據等措施都只是先行兵，將這些舉措上升到法律層面才是保證環境保護事權順利履行的中堅力量。實現環境保護事權劃分法制化，首先要求事權劃分基調必須由憲法來確定，事權的劃分要由立法機構（人大）來授權，以保證事權劃分的權威性和規范性；其次對現行《環境保護法》進行修正，事權劃分原則以法律形式確定下來，以列舉的方式將二級環境科目細分為三級科目，并結合橫向權力劃分在各級政府間進行匹配，據此來解決政府間事權履行討價還價的問題。

注釋：

i環境保護二級科目包括水、礦藏、土地、濕地、草原、野生生物、大氣、自然保護區、人文遺跡、森林、城市和鄉村、風景名勝區、海洋、自然遺跡。

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