做好新時期政策性金融精準(zhǔn)扶貧的幾點思考

徐一丁

脫貧攻堅事關(guān)人民福祉，是決勝全面建成小康社會的關(guān)鍵一役。到2020年要實現(xiàn)黨中央提出的脫貧目標(biāo)，特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、財政困難的情況下，必須借助金融來助力脫貧攻堅。農(nóng)發(fā)行是我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，是國家的銀行、支農(nóng)的銀行、補短板的銀行，服務(wù)脫貧攻堅是黨中央、國務(wù)院對農(nóng)發(fā)行的明確要求，是農(nóng)發(fā)行履行支農(nóng)職責(zé)的重中之重。通過近年尤其是去年以來在政策性金融扶貧方面的實踐和探索，農(nóng)發(fā)行在金融扶貧中已經(jīng)初步發(fā)揮出了骨干引領(lǐng)作用。在進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的新階段，地方政府如何更有效地獲得政策性金融的信貸資源，農(nóng)發(fā)行如何更有效地服務(wù)地方政府脫貧攻堅，筆者認(rèn)為，應(yīng)重點把握好以下幾個方面。

應(yīng)堅持“精準(zhǔn)”導(dǎo)向妥善處理脫貧攻堅與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系

實際工作中，我們會面臨如何處理好區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅的關(guān)系問題，筆者認(rèn)為，二者既緊密聯(lián)系又有區(qū)別。二者相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)，區(qū)域發(fā)展能帶動脫貧減貧，脫貧攻堅能助推區(qū)域發(fā)展；但二者在具體目標(biāo)和著力點上又有所區(qū)別，區(qū)域發(fā)展側(cè)重經(jīng)濟(jì)總量的發(fā)展，脫貧攻堅側(cè)重貧困人口的精準(zhǔn)脫貧。過去，我國扶貧的主要特點是“大水漫灌”式，以推動貧困地區(qū)整體區(qū)域發(fā)展為主要手段。在貧困人口量大面廣、分布集中的情況下，通過實施區(qū)域性開發(fā)，加快區(qū)域發(fā)展，改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件，能有效地從面上推動貧困地區(qū)大規(guī)模脫貧減貧，區(qū)域發(fā)展對帶動脫貧的“溢出效應(yīng)”明顯。因此，在貧困發(fā)生率較高的背景下，“大水漫灌”式扶貧是一種有效的方式。但隨著貧困發(fā)生率的逐步降低以及整個宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟(jì)增長的益處，經(jīng)濟(jì)增長對貧困人口脫貧減貧的邊際效應(yīng)下降。經(jīng)濟(jì)總量高速增長，而貧困人口依然大量存在、難以脫貧，這是目前真實的寫照。同時，脫貧攻堅任務(wù)繁重，資金需求缺口巨大，但財政資源、銀行信貸資源有限，貧困地區(qū)對信貸資源的承載能力也有限，到2020年，要實現(xiàn)貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽的目標(biāo)，只能實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，必須變“大水漫灌”為“精準(zhǔn)滴灌”。在這個背景下，“精準(zhǔn)”成為新時期扶貧最鮮明的特征。

“十三五”時期，如何協(xié)調(diào)好區(qū)域發(fā)展和脫貧攻堅的關(guān)系，筆者認(rèn)為就是要突出脫貧攻堅，堅持“精準(zhǔn)”導(dǎo)向：一是要以“貧困人口脫貧”為出發(fā)點開展項目選擇，堅持有所為有所不為，優(yōu)先支持覆蓋貧困人口多、脫貧帶動成效明顯、內(nèi)生動力強、示范引領(lǐng)效果好的扶貧項目；二是緊密結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，因地制宜著力抓好產(chǎn)業(yè)扶貧。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也要以脫貧攻堅為引領(lǐng)，圍繞夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行重點支持。

應(yīng)堅持政府主導(dǎo)加強與各級政府的合作

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中明確提出，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持政府主導(dǎo)是打贏攻堅戰(zhàn)的基本原則。政策性銀行服務(wù)脫貧攻堅必須堅持政府主體責(zé)任，服務(wù)政府脫貧攻堅規(guī)劃。同時，還應(yīng)該加強與各級政府的合作，發(fā)揮自身優(yōu)勢，主動作為。一是積極為地方政府提供融智服務(wù)。主動參與各級政府“十三五”扶貧規(guī)劃的研究制訂，發(fā)揮引導(dǎo)作用。協(xié)助地方政府整合多方資源，形成扶貧合力。二是積極協(xié)助地方政府搭建扶貧開發(fā)投融資主體，打通扶貧資金流通渠道。鑒于我國扶貧開發(fā)實行“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實”的體制，各省級政府應(yīng)搭建省級投融資平臺統(tǒng)一承接扶貧資金。同時，為打通扶貧資金落地的“最后一公里”，保證具體項目的順利實施，市縣政府也應(yīng)成立專門的扶貧投融資平臺；政府要整合優(yōu)質(zhì)資源支持其壯大資產(chǎn)，增加經(jīng)營收入來源，實現(xiàn)財務(wù)可持續(xù)；可以鼓勵省級投融資公司控股市縣政府成立的扶貧投融資公司。三是推動政策性金融扶貧實驗示范區(qū)建設(shè)，積極探索政策性金融融資優(yōu)勢、地方黨政組織優(yōu)勢和扶貧部門政策優(yōu)勢充分結(jié)合的有效模式。通過在實驗示范區(qū)先行先試，推動政策性金融扶貧制度創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，為政策性金融扶貧乃至全國金融扶貧工作開展積累經(jīng)驗，提供可復(fù)制的模式。四是積極協(xié)助地方政府建立和完善能夠促進(jìn)政策性金融加大投入的保障機制和風(fēng)險分擔(dān)機制。協(xié)助地方政府利用財政專項扶貧資金、涉農(nóng)資金、土地收益等各類資金，建立政策性擔(dān)保機構(gòu)、風(fēng)險準(zhǔn)備金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險補償基金等風(fēng)險緩釋機制，支持扶貧項目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展；推動地方政府購買服務(wù)層級上移和擔(dān)保層級上移，減輕貧困縣政府的財政支付壓力，進(jìn)一步放大融資空間；積極探索政府、銀行、保險三方合作機制，完善農(nóng)業(yè)保險對政策性貸款的風(fēng)險補償功能。

應(yīng)聚焦“五個一批”全面發(fā)力脫貧攻堅

“五個一批”是新時期精準(zhǔn)扶貧的重大舉措，金融扶貧也應(yīng)聚焦“五個一批”來謀篇布局、精準(zhǔn)發(fā)力。一是統(tǒng)籌推進(jìn)易地扶貧搬遷和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”。要緊緊圍繞各省“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃，整體設(shè)計融資方案，支持各省全面完成搬遷任務(wù)；統(tǒng)籌考慮貧困搬遷人口和同步搬遷的困難群眾，全面滿足易地扶貧搬遷項目的融資需求，確保項目順利實施。精準(zhǔn)定位1000萬建檔立卡易地扶貧搬遷人口脫貧問題，協(xié)助地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃易地扶貧搬遷和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌制定融資服務(wù)方案，積極支持安置區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)解決搬遷貧困戶生產(chǎn)生計問題。二是扎實推進(jìn)國家脫貧攻堅重點工程。積極開展貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)扶貧、光伏扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧、電商扶貧、資產(chǎn)收益扶貧、生態(tài)保護(hù)扶貧、教育扶貧、健康扶貧等精準(zhǔn)扶貧貸款業(yè)務(wù)，并根據(jù)其帶動貧困戶脫貧情況給予優(yōu)惠支持。積極推動扶貧過橋貸款運作模式，對有穩(wěn)定還款來源的扶貧項目提供過渡性資金支持，解決財政資金到位的時間錯配問題。探索對地方中小銀行、合作金融機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行、地方扶貧投融資主體及其他相關(guān)主體的委托貸款、批發(fā)貸款模式，實現(xiàn)對貧困村、貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)信貸支持。三是發(fā)揮好農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款對貧困地區(qū)脫貧的支持作用。要降低貸款準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，重點支持貧困地區(qū)交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，積極支持貧困地區(qū)農(nóng)村危房改造、傳統(tǒng)村落保護(hù)、人居環(huán)境整治等民生工程，加快改善貧困村生產(chǎn)生活條件，扎實推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。

應(yīng)堅持創(chuàng)新引領(lǐng)不斷完善服務(wù)功能建設(shè)

堅持創(chuàng)新引領(lǐng)，是全面貫徹黨中央、國務(wù)院脫貧攻堅戰(zhàn)略部署，做好新時期扶貧開發(fā)工作的強大動力，是精準(zhǔn)對接貧困地區(qū)、貧困群眾金融需求，實施金融精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略的現(xiàn)實需要，也是農(nóng)發(fā)行創(chuàng)新體制機制發(fā)揮在金融扶貧中骨干引領(lǐng)作用的必然要求。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力大、貧困地區(qū)信用環(huán)境建設(shè)滯后、扶貧配套政策支撐尚不完善、金融精準(zhǔn)扶貧政策要求高的大背景下，做好新時期政策性金融扶貧工作，必須加大創(chuàng)新力度，把創(chuàng)新作為源泉和動力，突出目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，不斷推進(jìn)體制機制創(chuàng)新、資源配置創(chuàng)新、合作方式創(chuàng)新、信貸產(chǎn)品創(chuàng)新、管理模式創(chuàng)新、服務(wù)內(nèi)容創(chuàng)新，進(jìn)一步完善政策性銀行功能，全力服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施。同樣，地方政府也需要加大創(chuàng)新，在涉農(nóng)資金整合使用、信用擔(dān)保機制建設(shè)、風(fēng)險補償機制建設(shè)等方面要加大實踐力度，為政策性金融扶貧資金投入創(chuàng)造良好的金融生態(tài)環(huán)境。

應(yīng)健全體制機制做到以服務(wù)脫貧攻堅統(tǒng)攬全局

體制機制是充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)行金融扶貧主力軍作用的重要保障。一是要進(jìn)一步健全和完善組織體系。總行已經(jīng)建立了扶貧金融事業(yè)部。在有扶貧任務(wù)的省份和地市設(shè)立農(nóng)發(fā)行扶貧金融事業(yè)部分部，理順事業(yè)部運行機制，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。貧困地區(qū)中無農(nóng)發(fā)行機構(gòu)的縣，要積極爭取有關(guān)部門支持，逐步增設(shè)農(nóng)發(fā)行機構(gòu)。要加強扶貧隊伍建設(shè)，努力打造一支有理想、有情懷、能戰(zhàn)斗的脫貧攻堅隊伍。二是要建立有效的工作機制。要制定省級分行脫貧攻堅工作考核辦法，納入全行績效考核評價體系，充分發(fā)揮考核的 “指揮棒”和“牛鼻子”作用。要出臺扶貧業(yè)務(wù)管理流程，進(jìn)一步明確扶貧貸款認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模管理、產(chǎn)品出臺及業(yè)務(wù)推動的基本程序，形成順暢的運作機制。要建立政策性金融精準(zhǔn)扶貧貸款統(tǒng)計體系，科學(xué)、準(zhǔn)確、客觀反映政策性金融扶貧投入和扶貧成效。三是要加強信貸風(fēng)險管理。強化扶貧貸款政策性、精準(zhǔn)性、風(fēng)險性審查，實施扶貧貸款單獨標(biāo)識、單獨核算、單獨管理，確保扶貧貸款專款專用。切實加強扶貧貸款風(fēng)險防控體系建設(shè)，確保扶貧貸款放得出、管得住、可持續(xù)，嚴(yán)防信貸資金被擠占挪用。

應(yīng)提供外部政策支持形成政策性金融扶貧的有力支撐

從理論和國際經(jīng)驗看，政府的支持是政策性金融扶貧健康可持續(xù)發(fā)展的有力支撐。一是積極爭取為農(nóng)發(fā)行金融扶貧提供長期穩(wěn)定的低成本資金來源。政策性銀行實行特惠金融扶貧必須有長期穩(wěn)定的低成本資金來源作保障。中央文件已明確提出“運用多種貨幣政策工具，向金融機構(gòu)提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發(fā)”。相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新貨幣政策工具，對目前水利、交通、棚改等領(lǐng)域使用的PSL（抵押補充貸款）等貨幣政策工具，允許在扶貧開發(fā)領(lǐng)域使用；針對扶貧發(fā)行扶貧金融專項債券，專門用于扶貧信貸資金籌集，可由國家指定的金融機構(gòu)購買，由中央財政貼息，拓寬低成本資金來源渠道，把中央的貨幣政策支持措施落實到位。二是單獨安排或保證農(nóng)發(fā)行扶貧貸款信貸規(guī)模。脫貧攻堅信貸資金需求量巨大，需要人民銀行在信貸規(guī)模上給予特殊政策支持。對農(nóng)發(fā)行用于扶貧開發(fā)領(lǐng)域的信貸投放應(yīng)單列信貸規(guī)模，更好地滿足貧困地區(qū)金融需求。三是對政策性金融扶貧實行差別化監(jiān)管、盡職免責(zé)。農(nóng)發(fā)行支持脫貧攻堅政策性特征極為明顯，當(dāng)前對農(nóng)發(fā)行金融扶貧沒有特殊的監(jiān)管政策。農(nóng)發(fā)行已按中央要求成立了扶貧金融事業(yè)部，并建立了單獨的貸款認(rèn)定、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、財務(wù)核算體系，應(yīng)對政策性金融扶貧業(yè)務(wù)在稅收減免、撥備計提、不良貸款容忍度、風(fēng)險資產(chǎn)計算權(quán)重等方面給予特殊政策。由于產(chǎn)業(yè)扶貧是帶動貧困人口脫貧的重要途徑，但貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、承擔(dān)市場風(fēng)險的能力不強，在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域增加貸款投入風(fēng)險相對更大，對農(nóng)發(fā)行在產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域貸款的監(jiān)管容忍度較其他領(lǐng)域的貸款應(yīng)進(jìn)一步區(qū)別對待，適當(dāng)提高。