中國區域協調發展文獻綜述

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[提要] 自新中國成立以來，中國的區域經濟發展經歷了區域均衡發展、區域非均衡發展和區域協調發展的演變。隨著經濟社會的發展，區域發展總體戰略深入推進，一系列重大區域規劃和區域性政策文件制定出臺，區域政策體系不斷完善，中國區域協調發展取得顯著成績，但同時也存在諸多問題和矛盾，尤其是經濟新常態下“十三五”時期，中國已進入全面建成小康社會的決定性階段，區域協調發展面臨重大的歷史機遇和風險挑戰，研究如何促進中國區域協調發展，提高人民生活水平和社會福利具有重要意義和現實價值。本文通過對國內區域協調發展的理論演化、存在問題及影響因素和對策建議等研究狀況進行梳理和總結，希冀能夠將相關研究引向深入，為國家區域政策的制定提供參考和指導，以更好地促進中國區域經濟社會健康快速協調地發展。

關鍵詞：區域協調發展；理論演化；非均衡發展

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

原標題：中國區域協調發展的問題及影響因素：一個文獻綜述

收錄日期：2017年1月11日

一、引言

新中國成立以來，中國的區域發展戰略經歷了一個與時俱進、不斷完善的過程（于合軍，2015）。從改革開放前，主要實行區域均衡發展戰略，著力促進沿海和內地的均衡發展，到改革開放初期，主要實行非均衡發展戰略，重點支持沿海地區率先發展，再到世紀之交，黨中央、國務院作出的實施西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展的區域發展總體戰略，再到重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展和長江經濟帶三大戰略，至此“四大板塊”+“三大戰略”就構成了新時期中國區域發展的總體戰略格局。中國區域發展總體上呈現出生動活潑的良好局面，同時也存在諸多不足。中國作為一個發展中大國，區域發展不平衡、不協調的基本格局還沒有實質性改變，區域發展差距過大的主要矛盾還沒有從根本上解決。區域發展還面臨不少問題，有的是長期存在的老問題，有的是近年來出現的新問題，特別是在經濟發展進入新常態、經濟增長由高速轉向中高速的大背景下，一些問題的嚴峻性不容低估。不平衡、不協調、不可持續始終是影響區域發展的制約因素。

從研究文獻看，近年來國內關于區域協調發展的研究成果非常豐富、研究視角多種多樣、研究范圍比較廣泛，為國家區域政策的制定提供了重要依據。本文對國內區域協調發展的相關研究進行梳理和總結，以期能夠將區域協調發展的研究引向深入，為中國區域經濟社會健康快速發展提供有力的理論支撐。

二、區域協調發展理論演化

區域協調發展是中國區域經濟發展的客觀要求，是符合中國社會現實國情的重要戰略，也是中國區域發展戰略演進的一種必然結果，自新中國成立以來，中國的區域經濟發展戰略也經歷了區域均衡發展、區域非均衡發展和區域協調發展的演變。從空間特征看，全國經濟發展重心從沿海轉向內地，再從內地向沿海轉移，然后轉向東、中、西部區域協調發展階段（范恒山等，2012）。

（一）1979年以前的均衡發展戰略。舊中國留給我們的是一個經濟基礎十分薄弱、地區經濟發展極不平衡的地區經濟格局。新中國成立后，為了縮小沿海與內地之間的經濟發展差距及考慮當時的國際形勢，從“一五”開始，均衡發展成為產業布局的重要戰略導向；“二五”時期，國家大型項目的投資明顯向內地轉移，其中包括大慶油田、江漢油田、貴昆鐵路等就是這一時期建成的；“三五”時期是中國歷史上“三線”建設的高潮期，國家在內地的投資上升至75.1%；“四五”時期還在繼續進行“三線”建設，內地比重持續維持較高水平?？傊母镩_放前，中國以實現均衡發展為基本導向，產業布局宏觀上基本采取分散布局方式，以省區市為單位，均衡分布。同時，區域協調發展的思想萌芽也是在這段時間出現的。

（二）1979～1995年的非均衡發展戰略。黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志在對中國社會主義的新探索中，認真總結了中國區域經濟發展的經驗教訓。1978年開始實施沿海優先發展戰略，即充分利用沿海地區工業基礎和區位優勢，面向國際市場，積極參與國際市場競爭，實施外向型發展戰略。這一戰略使沿海地區經濟增長率持續保持全國領先水平，使國民經濟整體有很大提高，但是區域差距擴大、區域間利益的矛盾和沖突、地區保護主義等問題相繼而來，逐漸成為困擾中國經濟發展的重大問題。中國在“六五”計劃后，提出了區域協調發展思想，但首次體現區域協調發展是在“七五”計劃提出的正確處理東部沿海、中部、西部三個經濟帶的關系；“八五”計劃提出了區域經濟發展新的指導原則：統籌規劃、合理分工、優勢互補、協調發展、利益兼顧、共同富裕。

（三）1995年以來的區域協調發展戰略。從“九五”開始，中國的經濟發展進入到一個新的時期，這個時期最主要的特點就是開始實施區域協調發展戰略?！熬盼濉睍r期從堅持區域協調發展到實施西部大開發戰略，到“十五”時期從實施東北地區等老工業基地振興到統籌區域發展，再到“十一五”時期的區域總體發展戰略和“十二五”對區域協調發展的新闡述及對“十三五”的區域規劃，表明中國區域協調發展戰略的演進路程，突出區域科學發展觀的理念，提出依據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來中國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，規范空間開發秩序，形成合理的開發結構。

三、中國區域協調發展存在的問題

從“八五”時期開始，中國實施了區域協調發展戰略并取得顯著成效，但發展過程中也出現了一些矛盾和問題。第一，區域發展差距依然較大。改革開放以來，中國經濟快速增長，地區發展差距問題也日顯突出。從人均GDP來看，2014年東部地區的人均GDP為1.096萬美元，中部、西部和東北地區的人均GDP分別為6，241美元、6，118美元、8，524美元，分別相當于東部地區的57%、56%、78%。部分省份的發展差距尤為明顯，如2015年上海市的人均GDP為109，465元，而云南省的人均GDP僅為29，102元，前者是后者的3.76倍。并且省域間的基礎設施、教育水平、科學技術、公共安全的基尼系數依然較大，地區差距明顯，社會保障的空間非均衡性也在逐年提高。如上海市2013年在公共安全、教育、社會保障、醫療衛生的人均財政投入為6，254元，而貴州省僅為3，039元，不足上海的50%；第二，地區間不當競爭和重復建設問題。如地方官員為了在任期內做大本地區的GDP，通過人為扭曲市場價格、變相地轉移國有資產、稅收優惠等方式吸引外資企業投資。國有企業之間由于信息不對稱或競爭而盲目地重復引進項目，如能源重化工成套設備；第三，民族地區、貧困地區同步小康難度大。從總體進程看，2011年全國全面建設小康社會實現程度為83.1%，民族八省區為70.9%，其進程大體比全國平均滯后5年左右。如果按照2000～2010年平均每年提高1.91個百分點的速度推算，到2020年民族八省區全面建設小康社會實現程度只能達到86%左右。全國集中連片特困地區與全國同步小康的難度更大；第四，主體功能區建設推進較慢。目前，國家主體功能區制度的綜合政策體系還未形成，各項政策在各個部門分散，呈現出“碎片化”特征。全國主體功能區建設仍處于試點示范階段，有關部門對試點示范的技術規范、標準和考核指標缺乏明確規定，缺乏一套高效的執行程序；第五，生產力和人口布局與環境生態承載能力存在不協調。目前，中國實行的是由各個地方自身來承擔本地經濟發展、提高居民生活水平和福利水平，但由于地方區域規劃協調不足、環境政策執行不力等，造成了生產力布局與各地環境承載能力不匹配，致使資源和要素配置效率的損失，也帶來了嚴重的環境污染和生態問題。還有學者認為，中國區域協調發展還存在產業梯度推移受阻、制度障礙、區域發展的資源環境約束日趨嚴峻、法律體系不完善等問題。（于娟，2010；劉水林，2005）

諸多國內外學者研究了人力資本、FDI、基礎設施和中央財政支出等因素對區域協調發展的影響，如Belton Fleisher et al.（2009）、Roberta Benini et al.（2007）及Rodriguez Oreggia（2005）；國內主要有趙霞、陳學志（2007），徐康寧、韓劍（2005）和沈桂龍等（2004）。還有學者認為區域發展不平衡的問題，受自然條件、資源稟賦、生產要素、創新能力以及民族、宗教、文化等諸多因素的影響（范恒山，2011）。另外，萬廣華（2004）發現鄉鎮企業、教育水平、資本投入是決定農村地區收入不平等的重要因素，其他一些研究如Litwack and Qian（1998）、Demurger et al.（2002）、Yang（2002）、Renard（2002）還發現中國的區域性發展戰略、向城市傾斜的政策、國有企業改革、財政分權、公共基礎設施等多種因素都是促使中國地區差距加劇的重要因素。徐盈之、吳海明（2010）運用DEA方法研究了在環境約束下中國各地區協調發展水平的影響因素，得出外資水平對區域協調發展水平的綜合效率有積極的影響，而能源消耗、產業結構、人力資本存量以及技術水平卻有負面的影響。

四、促進區域協調發展的對策

總結國內關于促進區域協調發展的對策建議，可以歸納為以下幾個方面：

第一，深入實施主體功能區和區域協調發展總體戰略。當前省級主體功能區規劃已全部完成，但要想使主體功能區規劃真正落地，還需要編制實施縣級主體功能區規劃，這個任務更加復雜艱巨（于合軍，2015）。同時，還要根據中國各區域發展情況，對四大經濟區域的發展進行戰略定位，即東部領跑、中部強化、西部開發、東北轉型，尤其要加大對中西部發展的支持力度（王園林，2005）。而魏后凱（2007）認為主體功能區并非是針對區域協調發展而設計的，單純依靠主體功能區建設并不能較好地解決區域協調發展，尤其是地區差距擴大的問題，在某種程度上反而還會進一步加劇空間不均衡。因此，必須在推進主體功能區建設的基礎上，科學劃分關鍵問題區域，并據此調整和完善國家區域援助政策體系，積極推進基本公共服務的均等化，促進人口和產業活動分布的適度空間均衡。

第二，加快創新驅動和產業轉移。加快實施科技創新驅動區域協調發展，充分發揮大城市科技創新的輻射帶動作用，加大對中西部和老少邊窮地區在科技資源配置、資金投入、人才培養、制度創新等方面的支持力度（王業強、魏后凱，2015）。新技術的研發和應用，可以大大提高勞動生產率，加快落后地區產業結構升級換代的步伐。龔勤林、陳說（2012）從馬克思利潤率平均化的視角提出形成分工合理、特色明顯、優勢互補的區域產業結構、以產業轉移為契機努力縮小區域發展差距、切實推進欠發達地區的體制機制創新、健全區域要素協調機制等來促進區域協調發展的對策建議。而姜文仙、覃成林（2009）從引導產業轉移，促進區域合理分工、消除體制和政策障礙，促進要素合理流動、重新劃分經濟區域，優化空間結構，發揮規劃和法律作用等四個方面促進區域協調發展。

第三，完善區域協調發展機制。區域協調發展機制對實現區域協調發展十分重要，我們需要較為完善的市場機制和政府管理的機制。范恒山（2012）認為中國應當完善區域的互動機制和完善生態補償的長效機制來促進區域協調發展。陳斐、陳秀山（2007）認為要抓好兩大重點：一是根據不同區域的資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位；二是健全區域之間相互促進、優勢互補的市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制等四大區域協調互動機制。邵暉（2011）提出改革干部政績考核標準，建立科學規范的政績考核機制，正確處理行政區與經濟區的關系，建立適合不同經濟區特征的區域協調機制等建議來促進中國區域協調發展。

第四，構建區域協調發展法律體系。中國一些學者在對國外發達國家區域協調發展的政策基礎上，借鑒別國立法經驗，并結合中國國情，提出了一些有利于中國區域協調發展的政策建議。如劉水林、雷興虎（2006）借鑒發達國家在區域發展中成功的立法經驗，指出促進中國區域協調發展的法律體系：一個由區域協調發展的基本法、落后地區開發法及特別政策措施法等不同的法律規范構成的體系。陳瑞蓮（2006）通過對歐盟國家的區域協調發展的經驗分析，提出構建區域協調發展的法律基礎，探索新的區域劃分框架和多元化的區域協調發展模式，采用法律、經濟、行政等多種區域協調手段等建議來促進中國區域協調發展。還有學者王霞、孫中和（2009）在全面考察美國區域協調發展的政策基礎上，認為中國區域協調發展要堅持立法先行、構建區域協調發展的法律體系、以嚴謹的法律語言取代抽象的表述、創新區域間協調機制。

第五，健全區域協調管理體制。美國、日本和德國在解決區域經濟不平衡問題時都建立了專門的區域發展管理機構，如美國的田納西河流域管理局、阿巴拉契亞區域委員會、日本的北海道開發廳、德國的區域經濟政策部際委員會等。這些專門的區域管理機構促進了區域經濟協調發展政策的落實（杭海等，2011）。中國要走一條具有特色的、有效推動區域協調發展之路，有必要建立綜合性區域協調管理權威機構。劉銀等（2014）通過介紹歐盟國家在組織架構、財政稅收、區域合作、法律法規等方面建立的一套有效制度體系，也提出中國應建立健全區域協調管理制度、深化財稅體制改革、探索形成區域互利機制、加快完善法律法規等制度建設來促進區域協調發展。還有學者提出在加大對西部等落后地區、糧食主產區及生態功能區的扶持力度的同時，應當完善區域管理架構（李華、王青云，2015）。

五、文獻評述

本文通過整理現有的有關中國區域協調發展的理論演化、思想內涵、機制構建、評價標準、存在問題和影響因素及戰略決策等方面的文獻，希冀對開拓中國區域協調發展的研究思路及正確制定區域協調發展政策有所幫助。學者們站在多種視角研究中國應如何推進中國區域協調發展，并給出了許多寶貴的建設性意見和建議，唯有將這些理論性的意見和建議結合中國國情、結合地方實際，并落實于行動，積極實施，方可真正地發揮指導性作用，真正地走向中國區域科學協調發展之路。隨著經濟社會不斷發展，區域協調會經歷不同的階段，而不同的發展階段決定了區域協調的內容和手段等也會有所差異。在中國經濟發展進入新常態的大背景下，今后一個時期特別是“十三五”時期，國家應當深入實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略、加快創新驅動和產業轉移、完善區域協調發展機制、構建區域協調發展的法律體系、健全區域協調管理體制，在抓好已出臺的重大區域規劃和政策文件貫徹實施的同時，還需進一步完善區域政策體系，落實相關配套政策。促進區域協調發展也將緊緊圍繞促進國民經濟提質增效、轉型升級新要求，主動適應新常態，著力推進“四大板塊”+“三大戰略”，充分挖掘區域發展的效率潛力，促進區域間比較優勢的充分發揮和交換，激發各地區和整體的發展活力，努力縮小區域發展差距，提高區域協調程度，實現全面建成小康社會的目標。

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