試論農民上訪過程中的“妥處”現象
——基于社會結構變遷與社會治理轉型的雙重邏輯

趙宇

（中共慶元縣委黨校，浙江慶元 323800）

試論農民上訪過程中的“妥處”現象
——基于社會結構變遷與社會治理轉型的雙重邏輯

趙宇

（中共慶元縣委黨校，浙江慶元 323800）

改革開放以來，隨著農民維權意識的強化，在農民上訪過程中出現了“妥處（妥善處理）”現象。其具體表現為上級政府、基層政府與農民三方關系的失調，這也間接體現出中國特色的政治性質和政治結構，以及農民與基層政府之間在博弈過程中所存在的問題。“妥處”現象的發生和社會治理出現的邏輯困境，根本原因在于社會結構變遷與社會治理轉型的脫軌。社會結構變遷倒逼社會治理轉型，中國社會治理轉型的走向應當是群眾自治、協商政治、依法治國，以及形成對多方有利的發展路徑。

社會治理；妥處；社會結構變遷；依法治國

一、問題的提出

改革開放以來，我國經濟社會迅速發展，社會結構急劇變遷，社會基礎也發生了很大的變化，個體愈發趨于原子化，大量的人游離于組織之外[1]。尤其是在工業化、城市化的背景下，人口流動較之歷史任何時期都更為頻繁，而隨著人民群眾生活水平的日益提高，普通公民的群體意識迅速膨脹，政治參與感也不斷激化。作為最遠離政治舞臺的農民，在這個時候也希望通過一定的方式來表達自己的利益訴求，“上訪”行為因此產生。一方面它是作為黨和國家政府維護農民等權益的產物，另一方面也是市場經濟發展背景下農民表達自我利益訴求的現實表現。

理論界的主流觀點往往給上訪貼上“民主”“權利”“抗爭”“利益表達”等標簽。李連江等認為，農民上訪實際上是一種“依法抗爭”（Rightful resistance）行為，是“以政策為依據的抗爭”（Policy based resistance），在這種政治活動中，農民積極利用國家法律和中央政策來維護自身政治權利和經濟利益不遭受侵害[2]。在這種維權話語影響下，社會主流意識形態幾乎一邊倒地傾向于處于“弱勢”的上訪者，而對某些基層政府的“胡作非為”猛烈譴責[3]26。然而，在主流的維權話語外，同樣也存在一些不同的見解和判斷。有部分研究者指出，中國農民的上訪行為與西方意義上的民主政治參與行為并不相同，甚至跟民主權利并無多少關聯。裴宜理（Elizabeth J.Perry）認為，中國人的權利觀念與“盎格魯—撒克遜”的天賦人權及市民社會的觀念是不同的[4]。還有一些研究也表明，農民之所以上訪，其行為邏輯與政治學一般意義上的政治參與有很大不同，因此不能簡單用民主權利或政治化等的大話語對上訪問題進行分類[5]。綜上所述，在研究上訪行為時，不能輕易判斷孰對孰錯，也不能簡單地進行界定。農民上訪是一種適應時代背景產生的客觀行為，需要從不同層面探討其背后根源。

在遇到上訪行為時，上級政府①領導很多時候會向基層政府批注“妥善處理”這幾個字，即“妥處”。這種現象在中國普遍出現，尤其是在城市化背景下各地的征地拆遷中大量涌現，應該說“妥處”的初衷是旨在控制事態擴大，解決群眾問題，但是有時候卻適得其反，不僅不能解決問題，甚至可能激化矛盾，引發上訪潮。上訪潮的治理問題，與中國社會治理轉型交織在一起，對它的分析應該具有“政治意識”和“歷史意識”[6]。這里可以提出兩個問題：農民為什么可以不斷上訪？為什么部分農民的無理上訪不會得到排斥？不得不說這是轉型期中國必須經歷的一種陣痛，也是社會結構轉型的必然結果，它背后的運作邏輯實際上源于迅速的社會結構變遷與緩慢的社會治理轉型之間的不匹配。

二、基層治理中“妥處”現象的具體表現

近年來，農民上訪一直被視為政府需要認真對待的一項重要工作，但是并沒有在此背景下使得上訪量減少，卻陷入“越治理越多”的怪圈中，而且上訪中各種無理上訪層出不窮，嚴重影響了社會正常運行。有學者將此種現象稱之為“要挾性上訪”，上訪者的邏輯是基層政府侵害了他們的權益，或者是基層政府的不作為等行為讓他們覺得自身利益受到了侵害，他們認為上級政府會保護他們，政策越到上面越好，他們期望自上而下的壓力來迫使基層政府解決問題，所以選擇上訪或其他各種手段來維護或表達自身的利益訴求[7]。“妥處”現象的發生正是與基層政府的社會治理緊密聯系的，也與上級政府的政策行為相關。

1.“妥處”現象發生的邏輯

“妥處”是如何發生的？或者說“妥處”是如何成為可能的？實際上這是由于上級政府、基層政府與農民的脫離，三者之間未能實現良好的互動。在基層治理過程中，基層政府很多時候不能有效解決農民遭遇的問題，農民因此選擇上訪來表達自己的利益訴求；而上級政府由于離基層群眾距離太遠，又必須依托基層政府來開展具體工作，這就導致了“妥處”的發生。

“妥處”的運作機制在很多征地拆遷案例中可以窺見一斑。例如，某地在征地拆遷過程中，一些重點項目規劃地區大量出現農民“種房子”“種墳”①“種房子”“種墳”，指在城市化的過程中，一部分不懂法、不守法的群眾在高額拆遷補償的利益驅使下，通過擴建房屋或者偽造墳墓來騙取政府補償的行為。的現象，基層政府拆遷部門嚴格按照政策執行賠償，部分農民感覺自身利益未得到滿足因此參加上訪，從而造成了基層政府的行政壓力，也影響了項目進度。上級政府在接到農民上訪后，為了控制事態，往往要求基層政府“妥處”，解決好農民反映的問題。在這種壓力下，部分基層政府不得不做出一定的讓步，甚至于滿足一些不合理的要求。然而，這最終導致了無理上訪的惡性循環，一些不懂法、不守法的農民紛紛效仿，加入到上訪大軍中，造成了政府的巨大壓力。有學者也研究了這種現象的根源，他們發現在20世紀90年代后，基層政府在維權話語主導下逐漸趨于被動，話語權不斷流失，這造成其可以使用的權威性資源越來越少，社會治理權力因此不斷喪失，從而越來越難以限制無理上訪[8]。以下兩個案例可以具體說明“妥處”這種現象的發生以及它所造成的不良后果。

案例一：2006年，在成都市H社區成立股份合作社后，每位股民（農民）分得35 m2住房和10 m2商鋪，其中的商鋪由合作社統一經營，所獲得的租金收入進行股民分紅。為了解決部分股民生計問題，合作社將部分商鋪低價出租給股民，實際上這是一件好事。但是，少數股民為了個人私利，將商鋪再轉租給他人，獲取差價，而且這種差價相當可觀，為此合作社蒙受不小的損失。2012年，合作社將商鋪進行集中招標，最后以374萬承包給一商人。自此，商鋪租金大幅上漲，使得轉租的人收益明顯減少，一些股民開始表示不滿，并帶頭組織部分商鋪上訪，擾亂了社區的正常運作。在逐級上訪后，上級政府部門批示街道和社區“妥處”，最后這件事情以犧牲大部分股民的利益為代價而結束。在此過程中，當地的上級政府缺乏足夠調查，試圖控制事態惡化，最終使得少部分人得利，大部分人受損，一度民怨載道。

案例二：同樣在成都市H社區27組，當地政府為修建公路征地拆遷部分農民土地，但是在施工過程中，挖掘機挖出了一些骨頭，隨即有村民站出來說是自己親人的墓穴，干擾正常施工，要求政府予以賠償，這件事情一直僵持了半年，公路建設舉步維艱。該村民在要求未得到滿足后，就向上級政府上訪，最后又換回了“妥處”二字。社區對村民進行調解，政府進行了賠償，并挖土填坑。在此事件發生后，許多村民也紛紛效仿偽造墳墓，騙取政府賠償，嚴重阻礙了當地發展。

2.“妥處”現象發生的原因：基層治理的局限性

無理上訪的不斷發生和“妥處”現象的出現，體現了基層治理的局限性。國家和上一級政府層面的社會治理所要求的主要是大政方針的正確，而基層治理更多的是直接面向群眾，需要處理各種突發事件。“妥處”之所以出現，其根源在于農民的某些利益訴求不能得到滿足，就轉而尋求上級政府解決，甚至一級級的往上找，直到中央；但是，上級政府對國家的治理又必須依托于基層政府，這在本質上就是一種客觀困境，是源于中國社會治理轉型的遲滯。

基層政府在進行社會治理的過程中，其能夠掌握的資源和信息有限，所能解決的問題也很有限。雖然上級政府擁有大量的資源，但它不能有效地用于基層服務，很大一部分被花費在中間環節，上、下間信息有明顯的不對稱性，基層群眾的需求不能及時滿足，問題越來越多，甚至逐步發展為社會問題，影響社會穩定。上訪潮居高不下，中央政府又要求要“屬地管理，分級負責”，“將矛盾解決在基層”。但是，由于缺乏法治的權利，基層政府疲憊不堪，游離于法治的邊緣，信訪問題無法解決，和諧社會的實現困難重重。

三、“妥處”現象發生的社會政治生態

新中國建立后，尤其是改革開放以來，我國在經濟體制和社會結構方面發生了翻天覆地的變化，而社會治理的轉型卻步履蹣跚，存在明顯的滯后性，這種轉型的滯后性越來越成為影響社會穩定和進一步發展的重要因素。討論中國的社會治理結構，必須首先厘清三個重要的主體，即農民、基層政府和上級政府三者間的相互關系，而這也正是研究中國社會治理如何完成轉型的關鍵所在，從中可以發現中國社會發展所存在問題的某些端倪。

1.基層政府與農民：治理過程

基層政府對農民的治理是國家治理的基礎，也是影響社會和諧穩定的重要因素。基層政府與農民的關系本質上應當體現為一種治理過程，但是在目前的體制下，基層治理更多的是基層信訪治理，甚至很多時候某些基層政府陷于被農民倒逼妥協的境地，甚至是剛性、無原則的妥協，這種妥協還在不斷固化。面臨愈演愈烈的上訪潮，某些基層政府在進行社會治理時首先考慮的是會不會引起上訪，往往缺少對法律武器的運用。兩者之間缺乏有效的對話，某種程度上甚至可以說是地位不對等，消除信訪量成為基層政府的重要工作內容。在這樣的背景下，上訪已經變成了部分農民獲得利益的一種工具、手段，不再僅僅被視作維護權利的武器。由于國家發展的戰略轉型、意識形態的約束和壓力巨大的信訪治理制度等因素影響，在農村社會，這一純粹謀求利益的上訪逐漸增多。甚至還產生了一大批專業上訪戶，嚴重威脅基層信訪治理工作。基層信訪治理已經超越簡單的信訪治理問題，而帶有更加濃厚的治理謀利型上訪尤其是專業上訪戶的色彩[3]24。而且隨著建設和諧社會等口號的提出，各級黨委政府成立了專門抓信訪的機構，每個機關單位都有信訪工作任務，信訪工作的完成情況也是年度考核評比的重要內容。因此，基層政府的權威一定程度上被弱化，而無理上訪卻逐漸得到強化，兩者形成強烈反差。

2.上級政府與基層政府：行政過程

在厘清基層政府與農民的關系后，再來研究上級政府與基層政府的關系對于把握中國社會治理的困境很有裨益。在政治學的語境中，上級政府與基層政府的關系體現為一種行政過程，即上級政府對基層政府更多的是一種行政干預或者行政監督等等。但是，在當前的社會背景下，它已經不再局限于此，這種行政過程已經變得一定程度上政治化，這也是造成“妥處”現象出現的根源之一。行政過程政治化主要是源于：在中央集權的行政體制下，基層政府自身實際上并未掌握足夠的權威性資源，它所擁有的權威來自于上級政府，由上級政府授權，在此影響下它所能夠掌握和運用的資源也是來自于上級政府的分配；另一方面，上級政府由于離農民較遠，不能夠將其資源充分利用，需要依賴于基層政府的治理行為實現資源的效益最大化；但是，一旦這個過程出現問題，農民就會去找上級政府，因為它們更有權威，它們能夠影響基層政府，而基層政府本身就是源于上級政府的權威，上級政府不可能絕對限制基層政府。這樣就陷入了一個三角死循環，任何一角過于凸出都不行，“妥處”隨之出現，這是一種折中的辦法，實際上也是不得已而為之。在此過程中，政府信任逐漸流失，農民上訪則不斷強化，甚至愈演愈烈，他們甚至會一級級上訪，直到中央政府。有學者通過定量分析研究了農民上訪與政府信任流失之間的關系，結果表明農民對比較高一級政府（中央和省級）的信任度比較高，但對基層政府（市、縣、鄉）的信任度低很多[9]。

3.農民與上級政府：政治過程

為什么農民會不停地一級級上訪？一方面，農民上訪可以使上級政府在一定程度上了解基層政府對政策和法律的執行情況，防止某些基層政府的越軌行為和不作為。另一方面，上級政府直接面對農民上訪的能力有限，因為它很難判斷農民上訪訴求的真實性。一旦許多農民都用上訪來表達意愿，就可能使信息紊亂，造成上級政府無所適從，導致無法有效管理基層政府[10]。有研究者通過調查發現，農民將基層政府和上級政府是區別對待的，他們往往會認為上級政府，尤其是中央是站在農民一邊的，這或許能夠作出一定解釋。但是，當仔細研究農民與上級政府的關系，他們之間實質上表現為一種政治過程，農民的上訪行為成為一種政治行為，其根源在于中國性的社會治理結構。基層政府的權威源于上級政府，而上級政府的權威則直接源于人民，尤其是農民。一個政府對于國家或者地方的治理，首先必須得到本國或本地人民的認同和支持，這樣才能順利開展。我國是社會主義國家，堅持人民當家做主，為人民服務也是各級黨委政府的根本宗旨。上級政府既要滿足人民群眾的利益訴求，同時要對基層政府的行為起到監督作用，這也是信訪制度出現的直接原因。但是在信訪制度的運行過程中，信訪總量不斷上升，消除無理信訪也就成為了上級政府的重要工作。上級政府將上訪看作是對基層政府的一種問責機制[11]。但是，這種問責是有限的，因為上級政府的治理依賴于基層政府的社會治理，這也造成了上級政府的困境，“妥處”現象也就自然而然出現了，但這并不是真正有效解決問題的方法。

4.中國性的社會治理結構

中國性的社會治理結構實際上就是上級政府、基層政府與農民（人民）三者間的單向循環關系，內向封閉，彼此間缺乏足夠的互動、溝通和對話能力，基層政府的治理行為和上級政府的行政行為都呈現出過度政治化趨勢。在西方，當基層治理出現問題時，這種問題就自然轉變為法律問題，是一種合乎規則的治理；而在當前中國，如何真正治理無理上訪，滿足農民利益需求，成為政府必須認真思考的問題。

有學者指出，在當今中國，由于各種各樣的因素活躍，回應性政治應運而生，使得社會結構變遷倒逼社會治理轉型。然而，民間意識形態的尖銳對立，利益結構的錯綜復雜，任何改革都會是困難的[12]。因此，在社會治理轉型的過程中，必須大膽探索、小心求證，不斷總結提煉，上升為普遍性的政策和制度，形成上下聯動和彼此呼應。

四、“妥處”現象發生的邏輯困境與未來展望

“妥處”現象的發生和社會治理出現的邏輯困境，根本原因在于社會結構變遷與社會治理轉型的脫軌、不匹配。中國性的社會治理結構表現為一種壓力性體制，呈現出上級政府、基層政府與農民的博弈狀態，基層政府缺乏權威性，某種程度上生存在夾縫之中，不能切實有效地開展工作。社會結構變遷倒逼中國社會治理轉型，這就是當前中國社會所面臨的現狀，對社會發展和進步而言既是挑戰，更是機遇。

1.農民與國家的關系

城市化本質上是一種極具風險的市場行為，農民在面對城市化時承受著巨大的風險，諸如精神上的孤獨、無助感，失業，身體上的疾病隱患等，農民僅憑自身是無法順利消解和規避的，而必須借助一些結構性的力量來緩解風險[13]。農民與國家之間應當形成有效對話，使農民的呼聲能夠為上級所知，形成有原則的“妥協”。“妥處”并不代表無原則，上級政府應當結合基層實際情況，開展調研，實現對國家、基層政府和農民三方都有利的發展路徑。在城市化進程中，許多地方的農民被逐漸原子化、孤立化，直接與國家發生關聯，產生了很多社會問題，他們的利益訴求不能得到很好地維護，其根源在于隨著社會結構的變遷，一方面農民群體意識膨脹，政治參與激化，另一方面農民缺少溝通與訴求的有效平臺，只能通過逐級上訪。國家治理不能直接面對千千萬萬群眾，需要借助一定的結構性力量。根據調查發現，只有通過集體，賦予集體組織真正的集體性，才能實現有效的基層治理，也就是群眾自治。這種集體，在農村是村社，在城市則可以是社區。因此，激活集體，尋求一種集體化的政治發展是一條可行的道路，它能夠有效接應農民與國家的關系，這也是中國社會主義革命的主要成果之一。在上級政府應對無理上訪時，如果無原則的妥協，就意味著少數人獲利，多數人受損。因此，保護大多數人的利益，也就是保護國家利益。

2.基層治理與民主政治

在中國，政府往往扮演著全能型政府角色，缺乏與群眾的對話，因此基層政府的角色轉變對于基層治理具有十分重要的意義。有學者就指出，當代中國基層治理的轉型，必須將其放在現代化建設和國家構建的視野中來探討。而圍繞中國的現代國家構建，基層政府治理轉型必須圍繞四個維度展開，即角色轉變是前提，職能調整是基礎，體制變遷是保障，運行機制整合是核心[14]。基層政府應當向服務型政府進行職能轉變，更多地將基層治理的權力賦予集體層面，這也符合基層民主自治的方向。例如在浙江省遂昌縣Y鄉，當地政府部門探索出一套“民事村了”的基層治理模式，創造性地提出“小事不出組、大事不出村、矛盾不上交”，通過群眾的自我管理、自我教育和自我監督，實現了“五個有效”，架起了干群之間的連心橋，疏通了服務群眾的最后一公里，降低了政府的社會治理成本，推動了村級集體經濟的發展，維護了社會和諧穩定的大局，這無疑是基層社會治理的一次良好實踐，也是發展基層民主自治的一次有效嘗試。要使基層治理和民主政治成為可能，首先需要建立群眾間共同的利益關聯，也就是良好的群眾路線，這樣才能將大家綁在一起；其次群眾可以將集體作為載體來進行利益分配，實現最大程度上的公平、平等；最后從參與關系上來說，群眾應當都能夠充分參與到決策過程中來，不致于使集體被少部分人所控制。通過讓群眾自己來決定，可以將基層政府從不信任中解放出來，也可以使少部分人的無理上訪喪失合法性，基層治理也會更多地傾向于基層服務。

3.中國社會治理轉型的走向：協商政治、依法治國

面臨社會結構變遷與社會治理轉型的脫軌、不匹配，中國社會治理轉型的走向應當是協商政治和依法治國。

首先，這里談到的協商政治并不等同于國家政治層面的民主協商，但它們都是來源于中國社會主義民主政治的獨特制度——協商民主。在中國傳統的社會治理結構中，農民囿于自身能力缺乏足夠的政治參與，但是這已經與當前的社會結構和社會發展不吻合，農民的民主意識和政治參與意識不斷強化，需要通過一定的平臺來表達利益訴求。中國作為世界上最大的發展中國家，長期以來政府主導社會進程，農民缺乏足夠的話語權，但是在當前巨大的利益關聯和社會基礎變化下政治參與熱情膨脹，傳統的社會治理結構顯然不能對接這種變化，因此需要協商政治，增加農民、基層政府、上級政府三者間的對話平臺，提升三方的政治能力，從而促使在相互妥協過程中實現共贏。這種對話平臺可以是集體，一種基于相互利益關聯的集體。

其次，在基層治理出現問題時如何應對仍是關鍵問題，未來的走向應當是不斷健全和完善相關法律法規，將社會問題轉變為法律問題，真正實現依法治國。這樣可以有效遏制無理上訪、“妥處”等不良現象的發生，這也是保護人民合法權益、實現社會穩定和長治久安的應有之義。依法治國絕不只是將法律當作一種國家治理的工具和手段，還應該是一種治理國家和農民的基本方略，這既是發展社會主義民主政治的要求，也是現代政治文明的基本標志。這種社會治理轉型是一個艱難的、長期的過程，需要各個層面的集思廣益和努力探索。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設法治國家、法治政府、法治社會，這對于實現社會治理轉型而言是一次良好機遇。

［1］田毅鵬，呂方.社會原子化：理論譜系及其問題表達［J］.天津社會科學，2010（5）：68.

［2］李連江，歐博文.當代中國農民的依法抗爭［M］.吳毅.鄉村中國評論：第3輯.濟南：山東人民出版社，2008：121.

［3］田先紅.從維權到謀利：農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架［J］.開放時代，2010（6）：24.

［4］裴宜理.中國人的“權利”概念（下）：從孟子到毛澤東延至現在［J］.余锎，譯.國外理論動態，2008（3）:45.

［5］應星.草根動員與農民群體利益的表達機制：四個個案的比較研究［J］.社會學研究，2007（2）：1.

［6］馮象.法學三十年：重新出發［J］.讀書，2008（9）：25.

［7］饒靜，葉敬忠，譚思.“要挾性上訪”：底層政治邏輯下的農民上訪分析框架［J］.中國農村觀察，2011（3）：24.

［8］陳柏峰.無理上訪與基層法治［J］.中外法學，2011（2）：227.

［9］胡榮.農民上訪與政治信任的流失［J］.社會學研究，2007（3）：39.

［10］賀雪峰.國家與農民關系的三層分析：以農民上訪為問題意識之來源［J］.天津社會科學，2011（4）：69-70.

［11］楊瑞龍，尹振東，桂林.上訪與對地方官員問責：一個新政治經濟學的視角［J］.經濟研究，2010（12）：60.

［12］徐勇.現代化進程的節點與政治轉型［J］.探索與爭鳴，2013（3）：10.

［13］趙宇，張紅.論嵌入市場經濟的農村家庭關系：以代際分工為例［J］.黃岡師范學院學報，2014（2）：36.

［14］何華玲，張晨.現代國家構建視域下的中國地方政府治理轉型［J］.領導科學，2013（4）：4.

The Phenomenon of Proper Handling in Farmers’Petition Process:A Discussion Based on the Dual Effect of Change in Social Structure and Transition in Social Governance

ZHAOYu
（PartySchool，CPCCommittee ofQingyuan County，Qingyuan 323800，Zhejiang）

Since the reform and opening-up，proper handling emerged as a phenomenon in farmers'petition process with the intensifying of their awareness to safeguard their own rights.The disharmonious relationship among superior government，basic-level government and farmers is a specific manifestation which indirectly reflects the political nature and political structure with Chinese characteristics and the problems existing in the game process involving farmers and basic-level governments.The primary cause of the emergence of the phenomenon and the logic predicament in social governance lies in the mismatch between the change in social structure and the transition in social governance.The change in social structure has a wash-back effect on the transition in social governance.The transition of China’s social governance should move towards peopleautonomy，consultative politics，the rule by law as well as the formation of a development route benefiting all parties involved.

social governance；properlyhandling；change in social structure；rule bylaw

10.3969/j.issn.2095-3801.2017.01.007

C911

A

2095-3801（2017）01-0048-07

2016-06-11；

2016-07-05

趙宇，男，四川南部人，助理講師，碩士。

①“上級政府”，在本文中泛指黨中央國務院及省委省政府等比較高一級的政府，尤其是國家（中央政府）。