淺談行政事業單位內部控制基礎性評價存在問題及對策

黃建云

摘要：為切實落實好《全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，財政部部署開展單位內部控制基礎性評價工作，以量化評價為導向，旨在發現單位現有內控的不足之處和薄弱環節，促進行政事業單位加以改進、完善，深入推進內控建設。文章基于開展內部控制基礎性評價的時代背景，對評價進程及存在的問題進行分析，并對強化內部控制建設提出自上而下推動內控建設、由外而內強化內控建設、運用信息公開促進內控建設和借助信息化保障內控有效實施等建議和措施。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；基礎性評價

內部控制是提升政府部門內部管理水平和廉政風險防范的有效手段，在當前深入推進行政事業單位內部精細化管理和廉潔透明高效政府建設的大背景下，內部控制建設成為各級政府部門強化內部管理、防范腐敗風險和提高公平服務效率和效果的一項重要制度安排。當前，為推動內部控制建設的有效落實，按照財政部的統一部署正全面推進內部控制基礎性評價工作，該項工作具有承前啟后的重要意義，既查找當前單位內控建設的不足也指明下一步的工作方向。

一、行政事業單位內部控制基礎性評價工作的背景

2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》發布實施后，行政事業單位內部控制建設取得了一定的成效，但同時也存在一些單位重視不夠、推進乏力、內控制度體系不健全、信息化程度低等問題。黨的十八屆四中全會通過和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為行政事業單位加強內部控制建設指明了方向，明確提出：“對財政資金分配使用等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制”。為進一步明確了行政事業單位內部控制建設的總體要求、主要任務、時間表和路線圖，今年年初，財政部印發全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見（以下簡稱指導意見），要求在2016年底前完成內部控制的建立和實施工作。以規范單位經濟和業務活動有序運行為主線，全面推進內控建設。以量化評價為導向，通過開展單位內部控制基礎性評價工作，促進單位加快內控建設。

二、事業單位內部控制基礎性評價工作進程

內部控制基礎性評價是對行政事業單位內部控制建立和實施的基礎情況進行的一次“摸底調查”和“把脈問診”，通過評價，對單位內部控制的現狀進行披露，評價標準就好比一把尺子，來衡量發現單位內部控制的不足之處和薄弱環節，進一步明確建設的重點，圍繞重點內容和關鍵環節建立健全內部控制體系，促進單位加以完善、改進和優化，推動內部控制建設工作。行政事業單位內部基礎性評價采用量化評價的方式，設置了單位層面評價指標6類21項和業務層面評價指標6類15項，對內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通等要素進行評價。目前，各部門按照財政部門的要求完成內控基礎性評價工作提交基礎性評價報告，并針對評價發現的不足之處確立建設的重點和方向，抓緊制定改進措施，健全內部控制體系。

三、事業單位內部控制基礎性評價存在的主要問題

（一）單位開展內部控制建設積極性不高

行政事業單位相比企業不是以營利為目的，實施內部控制的內生動力不足，對內部控制建立的現實意義認識不深，缺乏內部控制建設和實施的積極性，單位負責人不愿主動放棄手中權力，業務部門常以內控實施影響工作效率來抵制或敷衍內部控制的建設與實施。

（二）推動內控建設的外部整體合力未形成

目前，行政事業單位內部控制建設以財政部文件部署的方式推進， 且當前行政事業單位內部控制僅涉及單位的經濟活動，業務部門想當然既然是財政部布置的那就是財務部門的事，財務人員執行就可以了，缺乏內控建設的自覺性。審計部門監督檢查、紀律檢查部門的紀律檢查、效能管理部門的效能考評等未完全將單位內部控制的實施嵌入進去，整體合力未形成，需要外部部門的協同推進。

（三）內部控制的控制方法未完全有效運用

行政事業單位內部控制采用八種方法，其中歸口管理、單據控制和信息內部公開有別于企業內部控制方法，具有很強的現實意義，特別是信息內部公開是內部控制制衡性的有效應用和內在要求，該方法要求建立健全經濟活動相關的信息內部公開制度，確定信息內部公開的內容、范圍、方式和程序。該方法未能充分應用，信息內部公開的內容少、范圍未設定、公開制度未建立等。

（四）內部控制信息化程度低，六個方面業務未完全覆蓋

目前，行政事業單位內部控制信息化程度較低，預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制和合同控控制等未完全實現流程信息化。特別是在基層單位中單位辦公自動化系統、經濟活動管理信息化系統都未能完全實施，更談不上將經濟活動及其內部控制的流程和措施嵌入信息化系統。

四、強化內部控制建設的建議措施

（一）自上而下推進內控體系建設

開展內部控制基礎性評價量化打分的方式，讓各單位發現內部控制設計及運行的缺陷，分數的高低反映現階段單位內控建設啟動情況、單位負責人參與內控建立和實施情況、權力運行的制約情況、制度的完備情況、信息系統覆蓋情況以及業務層面控制情況，財政部評價指標體系統一標準便于縱向、橫向比較，間接也反映單位內部管理水平及領導能力，促使單位負責人重視內控建設。一個單位內控建設的好壞，很大程度取決于單位負責人對內控的認知和重視程度，應大張旗鼓地開展的內控建設的宣傳，加強對單位負責人的內控意識的培訓，組建協調工作機構，促進單位自上而下推進內控建設，形成領導重視、部門牽頭、全員參與的局面，確保內控建設的有序開展。

（二）由外而內促進內控體系完善

通過開展基礎性評價，財政部門可以對所有參評單位進行比較排序，加強對評價結果的運用，重點對得分靠后的單位開展監督檢查，內控建設和運行的好壞與部門預算管理相結合，對內控建設和運行不好的單位在預算資金規模方面予以壓縮。效能管理部門將內部控制建設列入年度績效考評指標體系，內控建設的好壞影響到單位效能評級，直接關系到職工的績效獎金等切身利益。審計部門監督檢查中在實施符合性測試中對單位內控設計和運行的有效性做出評價，并在審計報告中予以體現。紀檢部門紀律檢查中加強對內控建設和執行有效性的檢查，責任落實到人。通過外部各部門的協同推進，傳導壓力，強化內控建設，促進單位內控體系的不斷完善。

（三）信息公開以促進內控建設

指導意見要求：“行政事業單位應積極推進內部控制信息公開，通過面向單位內部和外部定期公開內部控制相關信息，逐步建立規范有序、及時可靠的內部控制信息公開機制，更好發揮信息公開對內部控制建設的促進和監督作用”。信息公開本身就是行政事業單位內部控制的特有的控制方法之一，通過建立信息公開制度，明確公開的具體內容、公開的范圍、方式、程序和公開的途徑等，建議財政部門統一內部控制公開模板，確保內控公開在內容上和細化度上保持協同，增強可對比性，從源頭規范公開。內控相關信息作為部門決算公開信息的重要組成部分，財政部門應做好公開的跟蹤推進和督促檢查，搭建統一平臺，促進內控公開信息的便捷查詢。通過公開達到亮明家底，提高單位治理的透明度，讓公眾參與監督政府機關，形成無形的壓力，倒逼各單位重視內部控制建設。

（四）信息化保障內控有效實施

以風險的管控為導向，從風險識別、風險分析和風險應對入手，設計關鍵控制措施，實施風險評估。在風險評估的基礎上，通過完善單位經濟活動管理組織、建立單位經濟活動事項分類清單，優化單位經濟活動管理規則，推動經濟活動管理信息化落地，將不相容崗位分離、內部授權審批控制等八種方法融入單位六大經濟業務活動中，將經濟活動的目標、風險、控制措施嵌入信息系統中，固化流程，實現對經濟活動的人工控制向系統控制轉變，達到自動化、實時化目標，有效降低人為操縱的影響，提高內部控制的執行力度，借助信息化保障內控的有效實施和內部控制效率的提升。同時，內控信息化建設隨著內部控制制度的不斷完善而相應完善和調整優化，建設初期著重對六大經濟業務活動實現信息化，不斷深入逐步將信息化擴大到單位全部業務活動和內部權力運行。

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（作者單位：福建省體育局）