農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保中各方利益平衡之制度設(shè)計(jì)

摘 要 2015年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)農(nóng)民房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押制訂了系列指導(dǎo)思想和原則，并決定在兩百多個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)。早在該指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)前，各地方已經(jīng)在農(nóng)民住房抵押貸款方面進(jìn)行探索，建立了相關(guān)制度體系，就抵押人、抵押權(quán)人等做了規(guī)定。農(nóng)民住房抵押貸款受阻于農(nóng)村金融市場(chǎng)不完全，其風(fēng)險(xiǎn)需要抵押人、抵押權(quán)人、集體經(jīng)濟(jì)組織、政府組織、等來(lái)分散承擔(dān)。本文分析各個(gè)地方的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，力求在各利益方中尋找平衡。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán) 抵押 貸款

基金項(xiàng)目：西南科技大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助，Supported by Postgraduate Innovation Fun Project by Southwest University of S cience and Technology.項(xiàng)目編號(hào)16ycx025。

作者簡(jiǎn)介：雷雪，西南科技大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究生。

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.161

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保中涉及多個(gè)關(guān)系方，抵押人、金融機(jī)構(gòu)、政府、集體經(jīng)濟(jì)組織及其內(nèi)部成員、抵押物處置時(shí)的受讓人等等。由于農(nóng)村住房經(jīng)濟(jì)價(jià)值有限，市場(chǎng)流通有限（法律規(guī)定僅能在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)）、地隨房走原則下宅基地抵押受限、農(nóng)村住房變現(xiàn)能力差，所以，各個(gè)關(guān)聯(lián)方承擔(dān)著很大的風(fēng)險(xiǎn)特別是抵押權(quán)人。

本文在總結(jié)國(guó)務(wù)院關(guān)于“兩權(quán)抵押”的指導(dǎo)意見(jiàn)以及各地方頒布的農(nóng)村房屋抵押融資管理暫行辦法等相關(guān)規(guī)定下，總結(jié)出一套普遍的規(guī)則，以便妥善處理好農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、金融機(jī)構(gòu)、政府之間的關(guān)系。

一、債務(wù)人或抵押人、抵押權(quán)人方面

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保制度中，抵押人與抵押權(quán)人的利益沖突主要集中在貸款對(duì)象范圍、抵押權(quán)人范圍、抵押設(shè)立的條件等方面。

關(guān)于農(nóng)民住房抵押人，重慶市、成都市、廈門市等地方規(guī)定抵押人可以是債務(wù)人也可以是第三人，巴中市、麗水市、舟山市等地方規(guī)定抵押人只能是債務(wù)人。雖然抵押人既可以為自己的債務(wù)也可以為他人的債務(wù)設(shè)定抵押，但是基于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的目的是為了增加農(nóng)民自身的財(cái)產(chǎn)性收入，因此，在該項(xiàng)制度中，抵押人只能是債務(wù)人即貸款對(duì)象。四川省和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行近期出臺(tái)的關(guān)于農(nóng)民住房抵押貸款的實(shí)施方案均將債務(wù)人限定在從事規(guī)模化種養(yǎng)業(yè)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村個(gè)體工商戶、小微企業(yè)主等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這一限定將貸款對(duì)象集中于在農(nóng)村中擁有優(yōu)質(zhì)資源的人群，確實(shí)降低了債權(quán)人的貸款風(fēng)險(xiǎn)，但是這一限定忽略了在“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”影響下的欲創(chuàng)業(yè)人群，更加忽略了農(nóng)民的非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的抵押貸款如購(gòu)買農(nóng)業(yè)機(jī)具等等。我認(rèn)為農(nóng)村住房抵押貸款制度中的貸款對(duì)象不應(yīng)僅僅局限于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)當(dāng)將適當(dāng)貸款用途下的資信良好的個(gè)人納入其中才能真正體現(xiàn)該項(xiàng)制度在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中的實(shí)質(zhì)性作用。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的“三農(nóng)服務(wù)”中已經(jīng)為農(nóng)民增收提供了特色的“三農(nóng)產(chǎn)品”，其中的“農(nóng)戶小額貸款”、“農(nóng)村個(gè)人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款”均是針對(duì)資信良好農(nóng)戶家庭內(nèi)單個(gè)成員發(fā)放，那么在普惠制、廣覆蓋、商業(yè)化的要求下，也應(yīng)該將資信良好的個(gè)人納入農(nóng)村住房抵押貸款的對(duì)象之中。

關(guān)于抵押權(quán)人，《指導(dǎo)意見(jiàn)》與廈門、成都的農(nóng)村房屋融資抵押辦法等規(guī)定均明確將抵押權(quán)人限定為金融機(jī)構(gòu)。這就將其他組織、自然人排除在外，那么對(duì)金融機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)有所限制呢？從五大國(guó)有商業(yè)銀行來(lái)看，中國(guó)工商銀行和交通銀行在既往的金融業(yè)務(wù)中沒(méi)有專門針對(duì)農(nóng)業(yè)貸款的服務(wù)，中國(guó)銀行的“益農(nóng)貸”，中國(guó)建設(shè)銀行的“個(gè)人支農(nóng)貸款”，特別是中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的“三農(nóng)服務(wù)”都是針對(duì)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收而專門設(shè)定的金融服務(wù)產(chǎn)品。況且，農(nóng)民住房抵押貸款存在利潤(rùn)空間小、變現(xiàn)難等現(xiàn)實(shí)困難，金融機(jī)構(gòu)從事這方面的業(yè)務(wù)也面臨著風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。從五大行以前的“惠農(nóng)”服務(wù)來(lái)看，國(guó)家應(yīng)當(dāng)選定特定的金融機(jī)構(gòu)如中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行給予政策支持。對(duì)金融機(jī)構(gòu)的選定，可以定向化管理，定向化扶持，這是前期農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展不完全，為了減少其他金融機(jī)構(gòu)的變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和政府的管理難度所作出的必然選擇。

貸款對(duì)象擴(kuò)大化、抵押權(quán)人特定化會(huì)將變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)集中于某一特定金融機(jī)構(gòu)，為了減少其風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)該在農(nóng)民住房抵押的設(shè)立條件上嚴(yán)格把關(guān)。

第一，能夠抵押的房屋應(yīng)當(dāng)是市場(chǎng)化可能性比較高的農(nóng)村房屋。《廈門市農(nóng)村房屋抵押融資管理暫行辦法》將可抵押的房屋限制在“試點(diǎn)鎮(zhèn)街范圍內(nèi)的農(nóng)村房屋”，正是出于市場(chǎng)化的考慮。

第二，抵押人應(yīng)當(dāng)承諾抵押房屋在依法償債后有適當(dāng)?shù)木幼?chǎng)所。這是基于《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民出賣出租房屋后，再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定。該條件的設(shè)立，將緩解抵押權(quán)人在抵押物變現(xiàn)過(guò)程中的壓力，也將有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

第三，應(yīng)對(duì)農(nóng)村住房抵押貸款的用途有所限制。沿海較發(fā)到地區(qū)如廈門、舟山等市規(guī)定貸款用途不限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，也包括生活消費(fèi)；在西南地區(qū)，重慶市將貸款用途限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，巴中市則是采取列舉方法列舉了8種貸款的用途。著名學(xué)者房紹坤學(xué)者認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)對(duì)貸款用途作出限制，只要是能夠增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的，都應(yīng)當(dāng)允許。

筆者認(rèn)為，目前，我國(guó)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保制度尚在試點(diǎn)階段，農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展不完全，農(nóng)民可支配的財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，收入來(lái)源單一，農(nóng)民的資信評(píng)估系統(tǒng)尚未建立，若不對(duì)用途作出限制，在短期內(nèi)雖然會(huì)增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，但從長(zhǎng)期看可能并不能達(dá)到使農(nóng)民的財(cái)富積累不斷提升的目的，而且會(huì)增加作為抵押權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)通過(guò)處理抵押物來(lái)實(shí)現(xiàn)債權(quán)的比例。至于貸款用途限制的程度，則可根據(jù)每個(gè)地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)而定。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織方面

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出“農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，需將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押”，而宅基地的所有權(quán)屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織，介于此，農(nóng)民住房抵押的設(shè)立是否經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意爭(zhēng)議很大。巴中市、成都市、廈門市、銅陵市、麗水市、舟山市等地區(qū)均規(guī)定必須征得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意。著名學(xué)者房紹坤認(rèn)為抵押不必經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，因?yàn)榈盅翰](méi)有改變宅基地所有權(quán)的歸屬，不會(huì)損害本集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。筆者認(rèn)為，抵押權(quán)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)征得本集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，主要理由在于：

第一，基于村民與集體經(jīng)濟(jì)組織的成員或者社員關(guān)系。

第二，房地一并抵押雖然不改變宅基地所有權(quán)的歸屬，但是作為宅基地所有者的集體經(jīng)濟(jì)組織有知情并據(jù)此作出判斷的權(quán)利。

第三，在農(nóng)村住房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，可能會(huì)有非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)入本集體經(jīng)濟(jì)組織，在抵押的設(shè)立時(shí)征得集體經(jīng)濟(jì)組織的同意，是讓其有一個(gè)心里預(yù)期，以減少其后抵押物處置時(shí)的障礙。

涉及到集體經(jīng)濟(jì)組織利益的另外一點(diǎn)就是受讓人的范圍。該范圍的規(guī)定必須合理，范圍過(guò)大會(huì)損害集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，范圍過(guò)小則會(huì)影響抵押人、抵押權(quán)人的利益。一種觀點(diǎn)認(rèn)為受讓人應(yīng)當(dāng)限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，一種觀點(diǎn)認(rèn)為受讓人應(yīng)當(dāng)不受限制，既可以是農(nóng)村居民，也可以是城鎮(zhèn)居民。綜合考慮集體經(jīng)濟(jì)組織與抵押人、抵押權(quán)人的利益，我認(rèn)為受讓人的范圍只要是農(nóng)業(yè)戶籍人員即可，既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。但是承租人的范圍可以不受限制，既可以是農(nóng)村居民也可以是城鎮(zhèn)居民。理由如下：

第一，將非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民納入受讓人范圍，不僅可以增強(qiáng)抵押物變現(xiàn)能力，還能推動(dòng)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)村民向城市周邊地區(qū)農(nóng)村遷移，有利于新農(nóng)村的建設(shè)和逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

第二，介于宅基地的性質(zhì)和用途，不宜將城鎮(zhèn)居民納如受讓人范圍內(nèi)。

第三，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式多種多樣，出租房屋獲取租金也是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的有效方法。受讓人不受限制理論，用推定（法定）租賃權(quán)說(shuō)來(lái)解決城鎮(zhèn)居民受讓抵押住房時(shí)的正當(dāng)權(quán)源問(wèn)題，何不直接限定城鎮(zhèn)居民只能是抵押住房的承租人而不能是受讓人？

三、政府方面

農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保制度的建立離不開(kāi)政府的支持，政府在該制度的構(gòu)建與完善中要作出努力、犧牲自己的利益，但是不利的后果也不應(yīng)過(guò)多由政府買單。政府的支持主要體現(xiàn)在專項(xiàng)基金的建立上，一般由市、區(qū)（縣）兩級(jí)財(cái)政出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金。該項(xiàng)基金的設(shè)立，提升了農(nóng)民住房抵押貸款的積極性，也分擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)基金具有補(bǔ)償性特征，只能就金融機(jī)構(gòu)在具體個(gè)案中的最終損失按照一定比例進(jìn)行補(bǔ)償，不可能對(duì)全部損失承擔(dān)最終責(zé)任。重慶市將補(bǔ)償比例定為35%，市級(jí)財(cái)政承擔(dān)20%，縣級(jí)承擔(dān)15%；廈門市則將該比例提升至50%，市、區(qū)各承擔(dān)一半。

筆者認(rèn)為，比例的高低由各地方政府依據(jù)實(shí)際情況而定，但是比例不宜過(guò)高，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保是農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的體現(xiàn)，若市場(chǎng)發(fā)展加入過(guò)多政府扶持，一旦政府財(cái)政無(wú)力扶持時(shí)市場(chǎng)則易崩塌。

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[4]國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn).

[5]廈門市農(nóng)村房屋抵押融資管理暫行辦法.

[6]廈門市農(nóng)村房屋抵押融資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理暫行辦法.

[7]重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法.

[8]成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）.

[9]巴中市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資管理辦法（試行）.