德國促進實體經濟發展的政策啟示

戴慧

鼓勵創新和新興產業發展，對逐漸衰退的產業采取適應性政策，從而保證產業結構調整中地區經濟和勞動力就業能平穩過渡

一貫注重實體經濟發展是德國經濟政策的一大特色。與上世紀六七十年代的德國相比，中國尚處于中高速增長階段，屬于高速增長向中速增長轉換的初期。然而，勞動力成本上升、傳統產業衰退、產業結構升級緩慢、經濟結構調整陣痛、虛擬經濟膨脹并擠壓實體經濟等該階段許多國家經歷的問題同樣正對中國經濟產生深刻影響。總結德國在始終促進實體經濟發展、成功度過該階段方面的經驗，對于中國具有借鑒意義。

中速增長期德國促進實體經濟發展的經濟政策回顧

二戰以后，德國迅速開始了經濟恢復建設。德國政府在抑制虛擬經濟泡沫的同時，采取了一系列措施鼓勵實體經濟發展，主要包括以下幾方面。

1.提供促進競爭和市場發展的制度條件。德國在保護產權（包括知識產權）、競爭、合同履行方面具有完善的法律和良好的法治環境。在二戰后的市場經濟建設中，德國通過恢復市場價格、改造所有權結構降低了國有企業的比重，使國有企業的活動領域主要集中在交通、電信、能源和公用事業等部門，在競爭性行業創造了較好的競爭環境。

2.鼓勵創新和新興產業發展，對逐漸衰退的產業采取適應性政策，從而保證產業結構調整中地區經濟和勞動力就業能平穩過渡。德國通過對公立大學的投入來促進外部性強的基礎研究，通過鼓勵大學與企業結合、積極支持產學結合的科技園和技術孵化中心來促進技術轉化和擴散。德國對研發的支持除了直接項目支持，即選擇特定產業部門或技術研發進行直接補貼，還包括間接研發支持，即國家不選擇具體領域，而讓企業自行決定研發目標，對其研發活動給予稅負減免、對企業聘用的研發人員進行資助或支持其技術創新轉讓和咨詢等。

在對新興產業的扶持方面，以風機行業為例，德國政府從產業發展初期開始就給予了不同形式的激勵。例如，從1977年到20世紀90年代，德國政府為了對小型和中型風機進行研發投入，資助了縱軸技術和橫軸技術的風機研究，對具有不同數量葉片的風機也給予鼓勵支持，在大型風機技術方面也對一些研發項目給予了財政資助。這些對實驗階段研究的支持促進了風機技術創新和多樣化發展。20世紀80年代初開始，政府鼓勵該類技術商業化并鼓勵企業進入當地市場，公共工程領域的綠色需求促進了本國市場的培育開發。德國復興開發銀行也為風機產業化提供了較商業貸款利率更低、期限更長的優惠貸款。此外，1991年通過的首部《可再生能源法》規定了風電接入電網出售后的補貼方法以及補貼將持續20年，對促進該行業的投資和市場擴大提供了動力。在行業快速發展和穩定發展期，一方面，先后三次對《可再生能源法》進行修訂，修改補貼方式。另一方面，采取市場激勵措施，例如提出風電發電能力總目標，1997年開始在全國范圍內測量風力，對可利用風場進行規劃、優化配置，制定相關政策保護本國市場、向本國企業傾斜。同時鼓勵自主創新，在行業內形成學習網絡，鼓勵產學研合作。在稅收激勵方面，從2000年開始對傳統化石能源征收生態稅，而對風能等免征生態稅，以激勵新能源發展。

對衰落的傳統產業，政府則采取了適應性政策。以煤炭行業為例，20世紀60年代石油能源時代開啟，煤炭業出現產量過剩危機，政府采取了限制煤炭和石油進口、建火電廠的維持性措施。1968年出臺《煤炭適應法》，通過煤炭公司重組實現合理的企業規模，使煤炭產能有計劃地逐步適應能源經濟發展，并對主要產煤區魯爾區煤炭給予一定生產補貼（因高于進口煤和其他能源價格），減少該行業和相關區域內快速增加的失業。與此相似，20世紀70年代中期德國鋼鐵業陷入危機時，政府對該行業給予了一定補貼，幫助企業重組、現代化以及對鋼生產的研發投入和企業解雇員工的安置。同時，在受沖擊較大的主產區，地方政府通過加大基礎設施和教育科研投入，制定轉型計劃逐漸實現了產業結構轉型和經濟發展。

3.通過貿易和投資開放政策鼓勵外向型經濟發展，為本國企業創造更大的國際市場。在歐洲一體化過程中，德國不僅在經濟上獲得了更開放和廣大的歐洲市場，保障了其重要資源和生產資料供應，在經濟上重新崛起，還在政治上重獲強勢。從20世紀60年代到80年代德國開放的效果看，自1952年開始，德國就已經從逆差國變為順差國，且主要赤字對象國逐漸由美國轉向同盟國，貿易開放對其后的德國馬克走強也起到了很大助推作用。

4.對中小企業的保護和發展措施。戰后德國重建過程中曾對一些大型企業進行分拆，后來在市場經濟、良好的法治和競爭環境、政府扶持和企業自發發展等因素共同推動下，逐漸形成了如今構成經濟支柱的富有活力的中小企業。

德國政府還通過對中小企業的融資支持幫助中小企業成長發展。信貸支持方面，德國政府通過立法設立了德國復興信貸銀行（KfW）和德國清算銀行（DtA）兩家促進中小企業融資的專門機構。在具體執行過程中，這兩家銀行一般會找一些地方的受托銀行（也稱往來銀行，包括儲蓄銀行、州立銀行、合作銀行等）來協助進行信用評估、信貸發放、追蹤監督、收回。政府資助中小信貸的資金來源主要包括：聯邦和州財政預算撥款，在KfW貸款中約占11%；另有一小部分來自二戰后歐洲復興計劃的專用資產基金（由KfW和DtA管理）；更多資金由政策性銀行從市場上籌集（發債等）。以KfW為例，其向中小企業提供從初始投資、企業擴張、并購、對外投資、創新等多階段全方位的貸款項目，且一般信貸期限高于商業信貸，利息有補貼，KfW承擔大部分或全部信貸風險。中小企業可以向其開戶行申請國家資助銀行貸款（但開戶行必須是國家資助銀行的往來銀行），往來銀行決定是否為企業客戶提交貸款申請。接到往來銀行的貸款申請以后，KfW相關部門的貸款批準委員會決定是否放款。貸款申請被批準后，往來銀行同相關企業按照KfW項目的條件簽訂貸款協議。由于資助貸款通常有最高限額，企業通常會從往來銀行那里申請不足部分的貸款，因此往來銀行也愿意從事這類轉貸業務。通過這種業務形式，政府對中小企業的財務支持通過政策銀行的杠桿運用擴大了支持力度、范圍，又通過受托銀行的協助執行提高了效率。

在擔保方面，政府主要通過為擔保銀行提供再擔保的形式來支持中小企業信用擔保，從而提高融資能力、降低融資成本。德國的擔保銀行是由企業協會、商會、儲蓄銀行、合作銀行、手工業聯合會、保險公司等多類股東出資的私有非盈利機構，其通常必需的資本規模只要巴塞爾協議標準下商業銀行持有同樣資產規模時的20%，且通常州官員不能擔任其監事會成員，作為非盈利機構不需繳納企業所得稅。這可以說是對擔保銀行的政策優惠。聯邦和州政府會通過為擔保銀行所做的擔保提供一定份額（最高80%覆蓋率）的再擔保、向擔保銀行發放低息長期貸款方式提供支持。德國擔保銀行聯合會也建立了共同的信用評級系統，共享評級數據資源。通常德國擔保銀行提供擔保的費率不高，為1.5%。這部分得益于其管理較好，也部分得益于政策支持。

此外，德國的企業會員組織在融資支持政策執行中發揮了積極作用。商會和行業協會通常為中小企業提供研究咨詢和培訓服務，并匯總意見、進行政策溝通、游說、協調等。

總之，德國實體經濟始終保持了主體地位，未被明顯擠壓，這與上述實體經濟政策體系密切相關。德國工業部門占GDP的比重從20世紀90年代初以來一直高于美日英三國，大約在20%到25%之間波動。盡管服務業化趨勢仍然可見，但德國服務業的發展主要依靠的是科技、管理，表現在公共管理、國防、教育、衛生、社會服務業、信息通信業的發展與比例提高，反映了真正的產業升級，而不是虛擬部門膨脹。

對中國的啟示

1.多措并舉推動實體經濟發展。中國經濟當前面臨的一大問題正是實體經濟發展受阻，預期不穩導致投資積極性下降甚至撤退，一些壟斷行業和市場進入壁壘過高，一些傳統工業部門產能過剩、企業虧損或盈利不佳，創新投入不足導致產品質量不高或競爭力不強、高技術領域受制于人等現象仍不少見。為推動經濟結構轉型并保障中高速增長階段平穩過渡，需要切實推動實體經濟發展。

首先，需要打造有利于實體經濟發展的制度環境，堅持發展市場經濟，保護產權，打破一些行業壟斷，繼續推進國有企業改革，形成公平高效的市場競爭環境。

其次，需實行創新友好型財稅政策，通過企業所得稅等稅制設計（例如允許創新投入從稅前盈利中扣除）和財政對創新項目或創新基金的支持等方式鼓勵創新。

再次，可通過政策性銀行的貼息貸款、再擔保支持等措施改善中小企業和民營企業的融資環境。鼓勵商會、行業協會發揮促進中小企業發展的作用。讓中小企業代表參與相關政策研究和建議。

2.繼續推進貿易與投資對外開放，擴大外需，發揮外資的技術外溢作用，迎接開放所帶來的有益制度革新與現代化，創造經濟發展新動力。在固定資產投資增速快速下行的壓力下，擴大外需無疑有助于中國經濟增長。但自2011年以來，世界貨物與服務貿易增速一直未超過4%，世界產出增速也一直在3%左右徘徊，整體持續低迷，且近兩年來反全球化之聲高漲，未來可能出現更多的貿易保護主義行為。在這樣的背景下，中國應客觀看待全球化的利弊得失，從積極的方面推進貿易與投資全球化。未來中國可團結支持全球化的力量，共同推進多邊貿易和投資體制改革的完善。與此同時，可通過推進RCEP談判進程、亞太自貿區建設、“一帶一路”建設等加強區域合作，與美歐等國共同推進雙邊投資或貿易協定談判。此外，繼續擴大對外開放，利用好外資的引入競爭、引資引智功能。總之，以開放促改革，擴寬經濟發展空間，創造經濟發展新動力。

（作者為國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第二研究室副主任、副研究員）