天津市建設項目環境影響評價若干問題的探討

郭世卓+趙璟+劉芳延+劉銳

摘要：分析了中國及天津市建設項目環境影響評價的發展歷程和現狀，對新形勢下天津環境影響評價的新問題進行了探究，提出了完善天津市環評制度、環評審批以及環評監管的建議。以期為環境影響評價制度升級優化提供參考。

關鍵詞：建設項目；環境影響評價；環評審批；環評監管

中圖分類號：X820.3

文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2016）22-0057-03

1引言

目前，我國在經濟發展的同時，面臨著環境污染嚴重、生態遭受破壞等問題，治理污染、改善生態環境已經成為我國進一步發展所必須重視和解決的問題，而實施可持續發展戰略，預防因建設項目實施后對環境造成不良影響，成為我國解決環境問題的重要前置措施。自2003年9月《中華人民共和國環境影響評價法》開始實施，我國的環境影響評價制度基本確立，環保部門通過環境影響評價審批對建設項目進行管理的制度開始實施。環評制度運行十余年來，隨著天津經濟的發展和社會環境的變化，環境影響評價在實施過程中暴露出了眾多的不足，如相關法律標準適應性較差、公眾參與力度不足、違法處罰力度不夠等。因此，環境影響評價制度仍需進一步進行升級優化，適應我國社會和經濟的高速發展，適應我國環境保護的新局面。

2我國及天津市建設項目環境影響評價發展歷程及現狀

環境影響評價的概念在我國最早始于20世紀70年代，1979年我國公布試行了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，其中第六條、第七條對建設項目環境影響評價和“三同時”做出了相關規定，標志著我國初步實行建設項目環境影響評價制度，天津作為當時的北方工業中心、沿海開放城市，是最早一批開始實施環境影響評價的城市之一，但是在之后的一段時間內，環境影響評價也只是作為一種輔助手段，天津市環保部門對建設項目的前置管理更多的需要依靠環保措施的審批，當時的環境影響評價主要關注的輻射面還相對較窄，主要包括工程性質、建設依據、建設地點、建設內容、建設面積、投資情況、產品情況、工藝流程、污染物排放情況、污染治理措施等。而1998年國家頒布的《建設項目環境保護管理條例》是建設項目環境影響評價及“三同時”管理的重要法律法規，標志著我國建設項目環境影響評價進入新階段，尤其是此法規第一次是較為詳細地規定了環境影響評價的相關制度，包括分類管理、報告書內容、審批權限、法律責任等。1999年環保總局又發布《關于執行建設項目環境影響評價制度有關問題的通知》，進一步說明了建設項目的范圍、審批權限、環境影響評價的管理程序、相關收費等問題，并公布了《建設項目環境影響報告表》（試行）和《建設項目環境影響登記表》（試行）內容及格式。隨著建設項目環境影響評價法律法規，特別是指導性文件和標準文件的出臺，天津市對建設項目的前置管理也開始更多地依靠環境影響評價制度，隨著天津市經濟社會的快速發展，環境影響評價所涉及的行業類別也從過去主要集中在工業企業建設和技術改造以及燃煤鍋爐的安裝使用，逐步擴展到餐飲業、娛樂服務業、醫療教育、城市基礎建設等多個領域。2000年，國家發布了《關于建設項目環境保護設施竣工驗收監測管理有關問題通知》，對建設項目環境保護設施竣工驗收監測的工作流程進行了規范和說明，自此建設項目環保竣工驗收的法規、標準、指導性文件得到完善，開工建設前進行環境影響評價，項目運行后對項目建設規模性質、環保設施、環保措施的環評一致性進行驗收檢查的體系基本形成，天津環保系統也開始越來越多地依靠環保竣工驗收對建設項目進行管理，特別是“三同時”制度落實情況通過行政審批有了更好的把關。

到了2003年，國家頒布并實施了《中華人民共和國環境影響評價法》，此法是我國建設項目環境影響評價和規劃環境影響評價的根本大法，也標志著我國環境影響評價制度的進一步完善和各項規定制度得到明確，環境影響評價的強制性得到進一步提升。天津市各區縣環境保護局在這段時期內，也成立了專門的科室，主要負責建設項目環評審批、驗收審批和“三同時”，相關的審批流程和工作細則、行政許可文書在這段時間內得到規范，同時對1998～2003年的建設項目環保審批進行了整理規范并及時上報歸檔。2008年《建設項目環境影響評價分類管理目錄》頒布實施，標志著我國對建設項目環境影響評價實施分類管理，環境影響評價更加細化。2014年開始，隨著簡政放權、大眾創業萬眾創新方針政策的提出，行政審批事項精簡簡化，部分行業類別的環境影響評價得到豁免，部分省級環境影響評價審批事項下放到市一級。2015年1月1日起，作為行政審批制度的試點省（市），天津市市級環境保護主管部門的建設項目環境影響評價審批和環保竣工驗收審批職責劃轉到新成立的行政審批局，環境影響評價的審批與監管分離到兩個行政單位。2015年《建設項目環境影響評價分類管理目錄》的修訂，以及2016年《中華人民共和國環境影響評價法》的修訂，也是我國環境影響評價制度適應我國經濟社會發展的需要，對新污染問題納入和明確，對影響小的行業進行降級減輕企業負擔，改革行政審批制度，增加環境影響評價登記表備案制度等措施，體現了當今我國通過環境影響評價制度實施建設項目環境管理的新思路新方向。

3新形勢下天津市建設項目環境影響評價問題的探究

3.1環評相關法律法規適應性的問題

隨著我國經濟和社會的變遷，環境影響評價相關的全國性法律法規在一些地區或者某個層面上難以適應時代的發展，特別是具體到經濟高速發展、產業結構不斷變化、居民環境意識不斷增強、各種深化改革的政策和規定不斷落地的天津市，環評法律法規的適應性問題變得越來越突出，造成了建設單位疲于應付較長時間的環評和行政審批流程，同時也增加了經濟負擔，審批部門和監管部門工作量大、重復勞動、行政資源浪費。以餐飲業為例，近年隨著天津的城市發展和經濟建設，大型的商業綜合體或商業居住綜合體如雨后春筍般不斷建成投入使用，很多大型餐飲企業，特別是連鎖企業選擇在綜合體內開店，一個綜合體內匯集了十幾家甚至幾十家餐飲企業，綜合體內物業公司會為各家餐飲企業配備符合國家標準的油煙凈化器、統一與有專業資質的餐廚垃圾處理公司簽訂《餐飲廢棄物處理協議》，各家餐飲店鋪產生的含油廢水也會經過大廈統一的隔油池進行處理。可以說綜合體內的餐飲企業，由于有大廈物業統一管理，各項環保措施落實情況基本都非常理想，統一的大型專業隔油池的處理效果也很好，噪聲問題也幾乎沒有，但是按照現行的《建設項目環境影響評價分類管理目錄》，這類項目是需要辦理環境影響評價審批的，部分超過六個基準灶頭的項目還需要找環評公司編制環境影響評價報告表。各家餐飲企業需要分別辦理環評審批，開業后還要進行竣工驗收，就算是2016年9月后登記表類改為備案，建設單位仍然需要投入大量精力辦理手續，承擔監測費用，報告表類項目還需要承擔不菲的環評費用。以天津市某中心城區2010～2015年間的數據為例，在這6年間共進行了413個建設項目的環境影響評價審批，其中商業綜合體內餐飲企業環評審批數量為127個，占所有環評審批數的30.8%，占比非常大。而環保審批部門也要按照流程對同一個綜合體的不同項目做大量重復性工作，同時環保監管部門也耗費了大量的執法成本。

3.2環評機構管理及環評報告質量的問題

2012年以前，在環評機構的領域中也許“紅頂中介”是最嚴重的問題，但隨著新任環保部長陳吉寧上任后，開始對“紅頂中介”進行清理，這個問題得到一定程度的解決。但是就目前的實際情況來看，雖然表面上已經清理，但仍然存在著隱形“紅頂中介”，環評的圈子相對固定，從業人員固定，此問題雖然有所好轉但沒有得到根治。現在的情況是，環評公司在全社會層面沒有品牌可言，沒有公眾了解度，環評機構的目的依然是為了幫助建設單位通過環評審批，這也是建設單位的關注點，這個關注點沒有變，那么誰通過審批的能力強，建設單位就會更多的選擇這樣的評價機構，環評機構是盈利性機構，實現利益最大化是目的，這就造成了環評機構為了盈利，在面對一些有問題的建設項目的時候，為了幫助建設單位通過環評審批，有的環評機構玩起智力游戲、打法律法規的擦邊球，現場踏勘不全面、公眾參與造假等現象頻出，使環評失去其應有意義。

另外一方面，環評領域在取消“紅頂中介”推入到市場競爭后，發現環評公司融入市場經濟中并不順利，當“紅頂中介”這個過去的價格上限消失以后，市場上整體的環評價格上升了，而環評報告的質量卻并沒有提升，環評這個相對封閉的領域并沒有形成市場經濟良性競爭。而環評費用的水漲船高，導致項目單位經濟負擔的增加，甚至導致建設單位不進行環境影響評價，未批先建，知法犯法情況的增多。

3.3環評中公眾參與滯后和弱勢的問題

目前我國環境影響評價相關法律法規中對環評中公眾參與的規定要求相對滯后，沒有較為明確的實施細則、公眾參與的要素涵蓋面相對較為狹窄、相關利害人覆蓋面不全、公眾參與的介入時間相對滯后等問題較為突出。公眾參與中，公眾需要有充分的時間了解項目情況和環境影響，需要有充分的多渠道了解項目情況，而不是只有一張施工現場的貼紙或者是在訪問量只有幾百次的公司網站上的公示，又或者是紙質報紙中縫上的幾行小字說明。而在了解過后，公眾也需要有多種方式表達自己的態度，而不是只有一張調查表。天津市的居民環境意識不斷增強，特別是在城市的中心區，建設項目相對集中，容易產生環境信訪和環境利益的訴求與沖突，這就更加體現現有的建設項目環境影響評價中公眾參與急需改進和升級。

3.4環評審批權限與環保監管存在的問題

建設項目環評審批有其特殊性，不像有的領域的行政審批更多的關注點放在為建設單位服務上，環評審批更多是要對民眾負責、對整體的環境質量負責。天津市自2015年實施行政審批試點改革后，環評以及竣工驗收審批職權劃轉到新成立的行政審批局，原有的建設單位環評、“三同時”、竣工驗收監管的職責依舊在環保局，新制度運行過程中，暴露出了審批部門一味提高審批速度服務建設單位，對新的環保法律法規掌握不及時、現場踏勘核實不全面程序倒置、審批要件不齊、公示程序倒置等現象屢有發生，增加了環境風險，增加了環保監管的難度等問題。

在兩個單位的層面，雖然宏觀的法律法規指導文件職責劃分，但是到具體細節實施中，依舊存在職責劃分不清和工作出發點上的矛盾。審批部門需要對企業實行一條龍服務，增加辦件量，增加網上申報比例，減少辦理時間。而環保部門則要對整體環境質量負責，減少項目環境事故發生的可能性，杜絕環境信訪的發生，監督企業落實環保措施，盡職免責。

在建設單位層面，很多建設單位對相關環保法律法規并不了解，或者了解也并不重視，但是，幾乎所有的建設單位，對能不能通過審批都非常重視，所以在2015年之前環保部門可以通過環評審批權、竣工驗收審批權等對建設單位進行約束、提出相關環保措施要求，在項目建設前、建設中、建成后運行中對建設項目進行監管和法律宣傳，節省了大量的執法成本，尤其是在避免輕微環保違法行為中起著非常好的效果。過去已經形成并運轉成熟的審批登記、監查監管、法制宣傳一體的工作方式的打破，帶來的直接影響和產生的蝴蝶效應，造成對建設項目的環保執法成本在增加，協調環保整體工作的工作成本也在增加。

4完善天津市建設項目環境影響評價的建議

4.1增強環評法律適應性，出臺地方細則

考慮到中國經濟社會快速發展、產業結構不斷調整以及地區發展的不平衡的問題，國家相關法律法規應該盡可能考慮到適應性問題，并且縮短環評法律法規的修訂時間，讓環評法律升級速度跟得上環境影響評價的變化跟得上環境新問題的變化。同時，地方上，出臺相應的適合當地社會發展狀況的地方標準，甚至像天津這種大型城市，中心城區和薊州區這類城區應該適用不同的地方標準。延展規劃環境影響評價囊括建設項目環境影響評價的思路，比如對商業綜合體內餐飲業的問題，建議跟整個商業綜合體環評一起囊括，不該做環評的不做，減輕企業的負擔，減少政府行政成本，通過經濟杠桿，讓獨門獨院、臨近居民生活區的餐飲企業支出成本增加，讓更多的餐飲業集中在商業綜合體內，油煙得到統一凈化，含油污水統一經過隔油池處理，這樣一來還能產生提升中心城區市容的連帶效應。

4.2弱化環評審批，加強對環評機構監管及處罰力度

環評審批在環境影響評價中的強勢地位得不到改變的話，環評機構為了通過審批而編制環評報告的局面就得不到改善。建設項目環境影響評價是為了預防環境污染，采取有效的環保措施，政府部門應該把更多的行政成本用在監管上，同時對未按環評報告落實環保措施的建設單位加大執法和處罰力度，對編寫與實際情況不符環評報告的、環評報告公眾參與造假等違法違規環評機構加強處罰力度，環境保護主管部門也應該加強對環評機構的管理和監督，制定相應的環評報告編制價格標準。

4.3完善細化公眾參與制度

政府為公眾提供了解和學習環境影響評價相關知識的平臺，如行政許可大廳圖書館查閱、微信微博查閱，通過下沉到街道和居委會的方式普及環境影響評價知識，知識普及要考慮到受眾人群的年齡構成，渠道多樣化。完善公眾參與制度，一方面是提前開展公眾參與，讓公眾有足夠長的時間了解和思考，另外一方面是表達公眾參與態度需要便捷和多樣化，特別是對項目持不支持態度的意見和公眾意見沒有被采納的情況，應該有更為詳細和嚴格地說明解釋。

4.4環評審批與監管聯動

在環評審批與環評監管分處在兩個單位的背景下，應該加強部門間的聯動，出臺更具可操作性的細則。審批部門應該考慮到通過環評后建設單位落實環保措施的實際，也應該考慮到環保部門進行監管的實際。審批部門在適當的時間節點讓環保部門可以介入到環保審批中，利用好審批權的約束力，實現高效環保監管，在節省執法成本的同時，也節省建設單位的時間和支出。

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