社區應急管理能力提升研究

賈波

摘要：指出了提升社區的應急管理能力具有重要意義，涪陵區秋月門社區在實踐中通過確立社區應急管理主體地位，構建了多元參與的社區應急管理體系，取得了較好的應急管理成效。提出了需要培育良好的社區應急文化，暢通社會組織參與社區應急管理渠道，構建與智慧社區相融合的應急管理新模式，完善社區應急管理能力評價體系以進一步提升社區應急管理能力。

關鍵詞：社區應急管理；多元參與；智慧社區

中圖分類號：G648.6

文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2016）22-0163-03

1引言

基層的應急能力，是全部應急管理的基礎，基層應急管理能力的高低，直接決定著突發事件應對的效果。習近平總書記在中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習時強調“維護公共安全體系，要從最基礎的地方做起，要把基層一線作為公共安全的主戰場，堅持重心下移、力量下沉、保障下傾”。社區是應急管理至關重要的主體，提升社區應急管理能力是一種防患于未然，為社會打造安全屏障的基礎工程。《國家突發公共事件總體應急預案》也強調要“加強以鄉鎮和社區為單位的公眾應急能力建設，發揮其在應對突發公共事件中的重要作用”。

2提升社區應急管理能力的意義

城市化進程的不斷加快，給城市治理帶來了眾多難題，社區作為現代城市的基本單位，是公共管理體系的末梢，是社會和諧穩定的基石。一場突發事件的應急管理工作一般要經歷預警準備、應急處置和善后修復三個階段。社區作為突發事件的第一現場和應對突發事件的前沿陣地，提升社區的應急管理能力，對于突發事件的預警、減緩、處置和恢復具有重大的意義。

2.1提升應急準備的針對性

社區的突發事件除少數不可抗拒的自然災害外，多數是人為制造的災害，或者說多半是社區內部的安全隱患未能排除所導致的人為災害。提升社區的應急管理能力可以使社區更加科學理性地分析周圍環境的不穩定因素，通過開展有針對性的應急知識宣傳教育，結合實際開展應急培訓和演習等來增強社區整體的應急預防預警能力，社區應急準備工作做得好，便可以達到很強的實效性，取得較好的預防效果。

2.2做到第一應急響應

社區居民是突發事件的第一知情人，大量的應急救援實踐表明，社區能否積極參與、有效配合，直接關系到應急管理的效率乃至成敗。當突發公共事件發生后，政府和專業救援隊伍的應急管理和救援行動，在時間和空間上都存在一定的局限性。提升社區應急管理能力就能使社區居民意識到自身的生命財產安全都與突發事件能否及時順利處置息息相關。社區應該是應急管理的前沿陣地，社區居民理應成為應急管理和救援的第一響應人，成為自救互救的一支主力軍，在某些關鍵環節甚至要主導本轄區的應急管理和救援工作，而不能僅僅作為突發事件的當事人或被救助對象，更不能在應急第一響應中缺位。突發事件發生后，在政府組織的救援隊伍到達前，由于社區掌握更加準確的救援信息，社區可以進行先期處置，迅速匯集并傳遞信息，第一時間組織動員本轄區居民進行自救互救、社會疏導，控制事態的發展蔓延，使生命和財產損失減少到最小。

2.3使恢復計劃事半功倍

突發事件發生后，災后恢復屬于應急管理工作的重要組成部分，由于重建恢復工作千頭萬緒，同時政府資金有限，如果事無巨細都由政府來做，必然存在既做不了又做不好的問題，因此恢復工作不能由政府包攬包辦[1]。參與恢復計劃應屬社區本職工作的一部分，以社區為單位進行物資救援和心理疏導，可以更有效地緩解突發事件帶來的壓力與沖擊，加快恢復和重建工作。提升社區災后自我恢復能力，政府就可以改變大包大攬的救災機制，社區自我恢復力強，社區在災害恢復中的作用發揮得好，就能大大減輕政府的各種壓力，起到事半功倍的效果。

3提升社區應急管理能力的實踐探索

涪陵區崇義街道秋月門社區位于涪陵區江南主城濱江路，在涪陵城西，總面積0.3km2，社區辦公用房位于黃金海岸小區，辦公及活動場所1200m2，居住居民5608戶，總人口16618人。轄15個行政小組，4條街道，4個居住小區。共有住宅樓39棟，商業網點198戶。社區面積小、人口多、商業網點集中，從業人員多樣、居住對象復雜是該社區的基本特點。社區堅持重點在預防，核心在基礎設施健全，關鍵在平常的原則，在應急管理工作中嘗試將應急管理體系建設融入到社區建設之中，以應急管理能力的提升促社區建設上檔升級，取得了良好效果。秋月門社區圍繞“應急從社區做起，讓災難遠離居民”的工作思路，立足社區現有的組織機構，整合轄區資源，積極探索創新，提高居民預防、避險、自救、互救、轉移安置演練和實際能力，最大限度預防和減輕災害帶來的損失。社區先后榮獲“全國科普示范社區”、“全國地震安全示范社區”、“重慶市地震安全示范社區”、“涪陵區防震減災科普示范社區”、“涪陵區消防工作先進集體”、“涪陵區平安社區”、“重慶市普法工作先進集體”、“重慶市無邪示范社區”、“重慶市環境友好型社區”等20余項榮譽稱號。

3.1確立社區應急管理主體地位

社區把應急管理工作作為社區班子為民辦實事的重要抓手。在保障有人負責、有錢做事、有章辦事、有地干事的前提下，充實社區應急管理自主權，釋放社區活力，從而提升社區應急管理的能力。社區成立了以社區主任為組長，社區相關人員、物業管理人員組成的應急管理工作領導小組。通過各種渠道，籌集必要的工作經費用于應急管理工作。專門設立應急管理辦公室，為開展各種活動提供必要的場所，建成了應急物資儲備室，為搶險救援提供了物質保障。明確工作程序與職責，并根據社區自身特點制定了“十個有”的工作標準，即有一個應急管理工作計劃、有一套健全管理制度、有一個應急物資儲備室、有一支應急志愿者隊伍和宣傳隊伍、有一個應急知識宣傳教育室、有一個完善的應急預案管理體系、有一個應急預案演練計劃、有一支應急救援小分隊、有一個應急避難場所和疏散通道規劃圖、有一套完整的工作臺帳。

3.2廣泛開展應急知識宣傳培訓

社區建立了圖書館、網絡書屋和科普體驗室，讓居民有學習應急方面的知識和體驗科技的奧秘，開辟了固定的宣傳專欄，落實了必要的宣傳陣地。社區充分利用書寫宣傳標語、宣傳欄、活動展板，QQ群、LED宣傳屏、發放宣傳資料、應急安全知識小冊子、設宣傳站等搞好宣傳活動。特別在全國防災減災日（5月12日）、唐山地震紀念日（7月28日）時段做好集中開展防災減災宣傳教育活動。為提高社區居民的防災減災意識和自我防護能力，舉辦了專題培訓課6期，以會代訓12次。社區還多次邀請區消防支隊和科委的同志來給居民講消防和防災減災知識。積極開展“防災減災知識進校園”系列講座，對社區幼兒園進行防災減災科普知識教育，開展“小手拉大手”活動，達到宣傳一個孩子、影響一個家庭、帶動整個社區的作用。

3.3構建多元參與的社區應急管理體系

社區整合轄區資源，積極探索創新，逐步形成“政府主導、社區運作、公眾參與”的應急管理工作新格局。成立了社區、社區警務室、醫療、物業、超市五聯動機制。制定了社區、家庭應急救援預案、志愿者個人應急救援預案，形成縱向到底、橫向到邊的應急預案管理體系。實現預案的規范化管理，完善鄰里救援的社區支持框架體系，建立健全15個網格管理、社區居委會聯絡卡。將姐妹超市設立為應急避難物資儲備庫，平時作為經營場所，遇有突發事件，可直接調用日常生活必備品。將社區康華門診部設置為應急醫療救護點。制定了社區應急避難場所實施方案，設立了濱江大道為應急避險場地，共有5000m2，能有效解決該社區居民應急避險。

3.4切實加強應急管理隊伍建設

堅持社區“應急救援人人有責、學好知識人人受益”理念，以“社區人”的安全需求為出發點，組織了由社區黨員、居民、保安、醫務人員組成的群眾性應急救援120人的志愿者隊伍，每年對志愿者隊伍培訓2次。社區定期開展應急救援演練活動，提高志愿者的應急救援能力，分別在黃金海岸、晶藍江岸小區、三色幼兒園、社區辦公場所組織應急演練4次。社區不斷完善災情上報系統，提升信息管理能力。成立了由社區工作人員、小區負責人、網格管理員組成的24h輪流值班的應急管理速報員隊伍，發現安全隱患和可疑問題立即上報辦事處和區政府應急辦公室。社區還組織相關人員深入學習《突發事件應對法》等相關法律法規和業務知識學習，以不斷適應新時期應急管理工作的需要。

4進一步提升社區應急管理能力

當前社區應急管理采取的是自上而下的政府主導管理模式。社區作為社會治理的基底，所擁有的人財物等資源極其有限，存在缺乏正確理念指導，社區應急隊伍素質良莠不齊，社區居民應急意識不強，自救互救能力弱等問題。需要進一步采取以下措施加強社區應急管理能力提升。

4.1培育良好的社區應急文化

黨的“十八大”報告強調要加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。各級政府要把社區作為基層應急工作的重中之重，加強社區應急管理，推進社區應急管理體制機制創新，提高社區的應急管理能力。首先需要強化培養公民的危機意識，有計劃地組織培訓與演練，使社區居民掌握一定的危機應對技能，從而提高社會整體的應對災害的水平。其次要引導和指導社區居民家庭認真做好家庭應急準備工作，編制家庭應急計劃、定期進行家庭安全隱患排查。最后，社區除建立專業的應急志愿者隊伍外還要整合社區已有資源成立涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等各方面的應急管理專家庫。

4.2暢通社會組織參與社區應急管理渠道

治理視角下的主體多元理論認為社區應急管理應重新定位包括政府在內的各主體的角色，要充分運用各主體在危機治理中的資源優勢，構建一個協作互補的治理網絡。政府要積極轉變職能，管好“路燈”和“紅綠燈”，充分發揮引導作用，在面對危機己無法單純依靠自身力量及時有效處理災害和開展有效救助行動時，需要同一些社會組織進行合作，充分發揮各類專業社會組織的作用，補充專業應急力量的不足。在應急管理實踐中，政府和社會組織可以通過制定相應的應急計劃或者簽訂互助協議等形式，明確雙方的權力和責任，以政府購買公共服務的形式加強與社會組織的良性互動，進而克服單一政府主導的社區應急管理模式存在的專業性不足、效率低下等諸多弊端，達到增強社區的預警能力、緩解社區應急資源短缺、縮短災后恢復期的目的。

4.3構建與智慧社區相融合的應急管理新模式

當前各地正在加快推進“智慧城市”建設，研究在智慧社區建設中建構和完善智慧型應急管理新模式，具有重要意義。所謂智慧型應急管理新模式就是基于將物聯網、云計算、移動互聯網、信息智能終端等新一代信息技術應用于社區的突發事件應急管理[2]。將智慧管理與應急管理相結合是國際趨勢，實現了應急管理組織結構和組織功能的創新，是智慧城市建設的基礎。要在深入調研的基礎上，認真做好智慧社區突發事件應急管理的頂層設計和各類已有信息資源的整合。著力建設社區突發事件應急管理智能化的信息技術支撐體系和軟硬件環境，通過構建突發事件應急管理數字化、智能化的管理模式和運行機制，實現社區應急管理的一體化和互動化。最終實現人防和技防有機結合的社區智慧應急管理，克服以人工為基礎的傳統應急管理的弊端，為突發事件的預防預警和處置恢復提供有力的機制保障。

4.4完善社區應急管理能力評價體系

提升社區應急管理能力的前提，是要對社區現有的應急管理能力進行客觀準確的評價。現階段對基層應急管理能力的評價體系還不夠健全，還存在在能力考察指標中可量化的“硬”指標少，評價指標不具有操作性，動態評價較少等問題[3]。要探索建立一種將應急管理定量分析和模糊綜合定性評價相結合的社區應急管理能力評價指標體系，并在此基礎上構建了一個全新的社區應急管理能力評價模型。通過組建專家團隊，設計征詢表，專家征詢和信息反饋、確定指標集等步驟建立評價指標集，并計算指標權重，從而對事件發展趨勢和應急工作效果等各方面進行評估和判斷，再以社區應急管理能力評估結果為基礎制定相關的激勵機制促進社區應急管理能力持續提升。

參考文獻：

[1]李菲菲，龐素琳.基于治理理論視角的我國社區應急管理建設模式分析[J].管理評論，2015（2）.

[2]齊恩樂，文曉靈.智慧型街道（社區）應急管理模式創新：以北京市兩個街道的創新實踐為例[J].新視野，2015（5）.

[3]孔曉娟，高婷.社區應急管理能力評價模型設計及應用研究[J].管理觀察，2014，9（19）.