瑞典綠色發展政策的高效運行之道探究

馮娜+李風華

摘要：指出了瑞典政府長期致力于建設一個更可持續、更綠色的社會。時至今日，瑞典已是世界上第一個綠色福利國家，而且也是國際綠色發展事業上的榜樣和驅動力。究其原因，政府集中、連貫、高效的綠色發展政策至關重要，其政府制定了《瑞典可持續發展國家戰略》、《環境和氣候問題政策——瑞典發展合作》、《政府政策聲明》以及《關于氣候和空氣政策目標與措施的新建議》等一系列綠色發展框架，并通過實施機制得以貫徹執行，再運用政策不斷鞏固和強化，最終建立了高效運行的綠色發展政策機制。

關鍵詞：瑞典；綠色發展；環境保護；政策；運行機制

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A文章編號：1674-9944（2016）22-0166-05

1引言

無論是從環保指數、創新指數，還是從現代化指數或生態文明指數來看，瑞典的綠色發展之路一直走在世界前列。1972年，聯合國第一次人類環境大會在瑞典首都召開，各國達成了“只有一個地球”的共識。此后，瑞典更是長期致力于本國以及國際生態環境建設，既要創建綠色之邦，又要推動人類的可持續發展。時至今日，瑞典在新能源開發及利用、循環經濟、生態農業、環保建筑、環境教育、生態城市、環境法以及環保節能技術等方面都形成了自身獨特的一套綠色發展思路和經驗。例如，在新能源開發及利用方面，瑞典一直堅持研發可再生新能源，并預計到2020年結束對石油的依賴[1]。在發展循環經濟方面，從生產到消費，都貫以綠色發展的思維，生產廠家盡量利用環保節能技術，生產出低碳環保的產品，當然消費者使用過程中，同樣也有節約環保的思維，從而較好的保證了產品的設計、研發、使用甚至回收再利用都能實現低碳節約。在生態城市方面，瑞典目前已經建成了西港新城、默比湖城以及皇家海港生態城等一些列生態樣本城市，也稱之為“共生城市”。

瑞典的綠色發展思維以及實踐已經貫徹到社會生活的方方面面，并不斷促進瑞典生態文明建設的發展。縱觀各界學者的研究，瑞典綠色發展之路的成功離不開高效環保的制度和政策保障、嚴格的法律約束、環保節能技術的投入、有效的綠色稅收調節、環境教育及公眾的參與等。當然，這些方面的原因必不可少，而且，共同發揮作用才能實現瑞典高效的綠色發展之路。不過，深入分析瑞典的綠色發展之路，就不難發現，在眾多原因中，政府決策及其有效監督和引導是一切行動之源頭。環境大臣奧莎·羅姆松（AsaRomson）也這樣說過：“如何針對污染制定政策，瑞典政府有著40多年的經驗”[2]。

因此，全面分析瑞典綠色發展政策的運行之道，才能深入地探究瑞典綠色發展的經驗。

2建立和健全綠色發展政策體系

在瑞典的綠色發展政策體系中，議會與政府負責制定國家綠色發展的新政策。政府向議會提交的綠色發展政策提案，由議會進行審議、通過并監督其實施。瑞典不同時期出臺的綠色發展規劃，都是特定歷史條件下的產物，也是那個時期綠色發展的總指導。下面簡單梳理了一下對瑞典綠色發展道路產生重要意義的法案，并詳細介紹了最近幾年瑞典綠色發展的一些政策方案。

1997年瑞典政府出臺了意義深遠的環境質量目標框架法案《瑞典的環境質量目標—可持續瑞典的環境政策》（政府法案1997/98：145）[3]。這項法案最初包含15項環境質量目標，不過在后來的發展中進行了一些改進。2000年，瑞典政府在這項法案的基礎上又進一步提出了環境質量的中期目標和具體行動戰略，也相應地制訂了一些具體領域的政府法案，形成了一套綜合的環境可持續發展法案[4]。2005年又增加了第16項環境質量目標（豐富的動植物生命多樣性）[5]。這時，瑞典基本上形成了完整的環境質量目標體系，這一體系也成為指導瑞典環境可持續發展，瑞典綠色發展的統一行動規范。

2002年，瑞典政府制訂了《瑞典可持續發展國家戰略》（政府法案2002/03：122），該戰略體現了WorldSummitonSustainableDevelopment（WSSD）的精神，并在2003年、2004年進行了一些修改。該戰略指出，政府可持續發展愿景是基于以下原則：所有的決策都必須考慮長期的經濟、社會和環境的影響，著重強調了環境是可持續發展社會的重要因素[6]。

2005年，瑞典政府將《政府溝通——瑞典的全球發展政策》（政府法案2005/06：204）提交議會。溝通的主要內容有：環境政策、國際貿易政策、農業政策、移民政策和安全政策。其中關于環境政策，政府指出瑞典應該限制氣候變化，淘汰有毒化學物質和保護生物多樣性。而且特別強調了氣候和能源問題，并努力實現全球化工戰略，環境工程以及可持續的城市規劃[7]。

2010年瑞典政府出臺了《環境和氣候問題政策—瑞典發展合作（2010-2014）》。這一政策規劃了瑞典從2010～2014年，五年內關于環境和氣候問題發展合作的總目標、基本出發點和政策焦點以及具體到各個綠色發展領域的角色和職責分工。瑞典綠色發展合作的總目標是：一個更好的環境，自然資源的可持續利用，發展中國家關于環境和氣候變化的影響具有更強的韌性。并指出這一時期，瑞典綠色發展活動應主要集中在以下幾方面：加強公共行政的制度能力；改善糧食安全和可持續利用的生態系統；改善水資源管理，更大的獲得水和基本衛生的安全；獲得可持續能源以及城市可持續發展，這些領域緊密相連、相輔相成，構成對彼此的先決條件[8]。

2014年11月，瑞典國會發表了《目標和愿景》的聲明。瑞典國會指出：一個前瞻性的環境政策將在綠色技術領域和促進發展福利社會方面創造新的就業機會。政府希望看到在環境友好的生產和生活方式上的進步，并加強瑞典的長期競爭力。它提出瑞典環境政策的總體目標是能夠傳遞給下一代的社會重大環境問題已經解決，不增加瑞典以外其他國家的環境和健康問題[9]。瑞典國會采取了一種從整體目標，到分目標的方法來指導各級環保行動。這既為瑞典綠色發展指明了方向，也提供了可行辦法。

2015年9月15日，瑞典政府發表了《政府政策聲明》，聲明中指出促進生物多樣性、無毒的日常環境和健康的海洋環境以及增加投資來保護和管理自然棲息地將優先考慮。隨后，氣候、環境和能源三個重要領域的總理斯蒂凡·洛夫（StefanLfven）又強調說：“政府將加快適應氣候變化，應對全球挑戰，降低排放和減少對化石燃料的依賴，發展綠色交通和持續投資于可再生能源”[10]。政府聲明明確表示瑞典將帶頭實施新的聯合國可持續發展目標，繼續成為聯合國綠色氣候基金的一個主要捐助者，扶貧、環境和氣候行動以及和平建設將齊頭并進，瑞典將以連貫的政策實現新的綠色發展目標。

2015年9月25日至27日，聯合國所有成員國將通過《新的全球可持續發展目標》。當然，瑞典也將致力于實際行動中，實現新的千禧年發展目標。

2016年6月22日，環境目標跨黨委員會（theCross-PartyCommitteeonEnvironmentalObjectives）向瑞典政府提交了最終報告—《關于氣候和空氣政策目標與措施的新建議》，目的是創造穩定和清晰而邁向長遠的氣候目標。這是一個有凝聚力的策略和長期的氣候政策，它涵蓋了運輸、機械、工業、房地產、農業、林業和其他領域。該報告提出了幾個新的氣候和空氣目標的政策建議，也為政策工具在每個區域提供了具體的建議和措施。其中，新提出的氣候目標有：與2010年相比，國內運輸的排放將在2030年之前減少70%；與1990年相比，到2040年減排目標在歐盟排放體系內必須減少至少75%；最遲2045年瑞典將實現溫室氣體零排放。在報告中，該委員會還提出了四個新的中間目標，包括道路交通、小型木材燃燒，從其他國家運輸來的空氣污染和NEC的承諾遵循指令。環境部長卡羅麗娜·斯庫格（KarolinaSkog）指出：“環境目標跨黨派委員會的建議可以幫助管理具體領域的空氣質量挑戰”[11]。

該委員會還將考慮是否應該引入一項氣候變化法案，即一組針對減排的詳細規章制度的政治決策。政府認為一個具有科學性和長期性方法的氣候政策非常重要，委員會因此建議成立一個獨立專家機構作為質量保證，如氣候政策委員會。

在今年的第二屆聯合國環境大會的研討會上，瑞典政府關注的核心問題是：世界如何能為環保社會鋪平道路以及實現無毒環境。這也是這屆聯合國大會關注綠色可持續發展的主題之意。隨后，在9月13日，瑞典首相發表了2016年《政府政策宣言》，向所有瑞典民眾展示了政府在未來一年中的計劃—瑞典政府將把就業、教育和氣候作為工作的重點，力求向綠色經濟過渡進而加強瑞典的競爭力，號召廣泛、積極的合作來推動瑞典向前進[12]。政府新的環保目標是100%的可再生能源，環保車輛鋪平道路，努力保護環境，確保無毒日常生活。瑞典國會將能源系統現代化和長期、可持續的家庭和工業電力供應安全作為廣泛共識。

可以預見，未來瑞典的綠色發展政策將進一步引導國內落實和強化可持續發展，另一方面也會更大限度地發揮其在國際中的作用，特別是氣候政策和北極環境政策。

3完善綠色發展政策的實施機制

瑞典議會負責制定法律，審議政府議案，并決定國家的稅收和財政預算。議會制定的綠色發展政策或法規，主要由中央政府及其所屬的各部、各局及委員會和地方政府或區域管理部門來貫徹實施。

3.1中央政府部門統籌規劃

瑞典從中央到地方都有保障政策推廣實施的管理機制。中央政府根據議會授權，可以制定與議會法律相適應的環境法規，詳細的實施條例，并有權對環境申訴案件作出決定。其中最關鍵的部門就是瑞典環境保護部，它是內閣下設的中央管理部門之一，統一管理國家的綠色發展事務。它由13個中央政府機構和7個直屬機構構成，其中，13個中央政府機構涵蓋了住房建筑、國土資源、水資源、核電以及化工等多個領域，主要用于分管不同領域的政策制定、法律起草和調整，同時也要保證政策及法律的實施；7個直屬機構則主要負責環境的研究、環保技術的開發、提供科研經費以及提供專門的咨詢服務等。這些機構之間既分工明確又配合緊密。而且任何一個機構都有獨立執法和獨立處理案件的權利。

瑞典環境保護局（SEPA）是瑞典環境部的7個直屬部門之一，現有人員500名。設立了6個部門，即運行支持與信息服務、監管與執行、自然資源與保護、可持續發展與環境評價部。瑞典環境保護局的工作目標是協調與推動全國及全球環境保護工作。其主要任務是制定環境政策和環境保護發展目標、方法和控制手段。貫徹執行有關的法律、法規，跟蹤與評價環境狀況。不過，瑞典環境部和瑞典環境保護局只參與環評管理，不直接受理環評文件的審查，也不審批環評文件。

瑞典政府還專門設置了一個可持續發展部，進行環境保護方面的工作，目前的一個重要任務是指導和扶持國內可再生能源的研究和開發。

3.2地方政府部門區域管理

地方管理部門則主要負責一個地方的環保工作，執行中央綠色發展政策且受其監督，制定和實施適合本區域綠色發展的方案。各個地方都有自己的地方環保局或區域環境中心，負責制定本地區的環保計劃，而且每年都要做年度報告，這也構成了國家環保計劃建議和措施的來源。其中，環境保護和公共健康委員會主要負責監督和管理所有與環境有關的活動，并對申請許可證的活動進行監管。而且，各地方設有區域環境中心，負責各區域的環境管理、改進和有效發展，并對區域內的公司和個人進行環境指導教育，有效地支持了地方政府的環境管理工作。

3.3其他相關部門緊密配合

此外，還有一些與綠色發展事業相關的部門，它們主要負責各部門對綠色發展政策的實施工作。如國家林業委員會、生態循環委員會、石油獨立委員會等等。它們負責分管各自領域內的綠色發展政策的實施工作。特別是為了更好地進行政策指導、監管和執行，瑞典還下設了許多辦事處和專門的委員會。

環境目標委員會（SEOC）是瑞典政府于2002年新設立的專門機構，為確保監管工作的客觀性，其成員由來自中央政府部門、省政府、地方政府、環保非政府組織和商界的代表共同組成。為了保障環境質量目標的實現，直接對中央政府和國會負責，全面統籌安排、協調工作、監督實施，保障環境質量目標的實現。環境目標委員會的主要工作包括：評估環境經濟手段效果，向中央政府和國會作年度報告和深度報告，其報告內容成為政府環境議案的主要參考內容；協調各級政府和部門間權益，解決環境經濟手段政出多門、權責不清等問題，規范各項稅費的制定、征收和管理。環境目標委員會主要行使審查和評估實現環境質量目標工作的整體進度、提交工作分析報告、保存工作相關信息、分配監管工作的資金等職能。

環境咨詢委員會已經開始分析瑞典的全球生態足跡以及各種增長地區的發展是如何影響全球環境狀態的。分析將為瑞典政府提供一個審議連貫措施的依據。自2004年以來，瑞典農業科學大學有一個特殊的國際監控工作。其對象是開發和傳播知識，關注貧困國家及其區域內居民的可持續生產系統，人類和動物健康、環境監測、氣候變化以及保護自然資源等。

近年來，社區自然資源管理（CBNRM）這種實施綠色發展政策的方式快速發展，而且越來越受歡迎。它是在綠色發展政策的框架內，根據社區可持續發展項目而實施的一種管理方式[13]。

3.4民間組織積極參與

瑞典群眾普遍具有較高的環保意識，而且積極參與不管是社區還是其他部門組織的環保活動，甚至自發成立了許多民間的環保組織。據統計，目前瑞典各種民間環保組織的成員總數約占全國人口總數的4%左右。“瑞典自然保護協會”是瑞典規模最大，也是成立最早的民間環保組織。它成立于1909年，發展到今天，成員人數過萬，各行各業的人都有參與。類似的民間組織還有很多，如“地球之友”、“世界自然浪潮基金”、“保護瑞典清潔”等。

無論是中央機構還是地方機構，無論是主管部門還是分管委員會，無論是個人還自發組織，它們之間分工明確、各司其責而又相互協作、相互監督，共同發揮作用，促進了瑞典綠色發展政策的有效實施。

4運用政策鞏固和強化綠色發展道路

長期以來，不論是政府部門，還是公司、企事業單位、社區，又或者是普通民眾，都具有較高的環保意識，也有相應的行為。這在很大程度上推動了政府綠色發展政策的有效實施。不過，僅僅靠自覺行為遠遠不夠，而且綠色發展事業也絕非個人或個別企業的單獨行為。因此，政府在制定了綠色發展總體規劃，交由下級有關部門實施的同時，也運用了多種政策手段來鞏固和強化綠色發展之路。

4.1運用財政政策確保綠色發展可持續化

每年政府預算都會分撥部分資金投入綠色發展，如支持綠色創新技術的開發、鼓勵家庭社區積極參與綠色事業以及補貼環保企業等。政府的目標是加強瑞典作為氣候領袖的地位，加速過渡到一個更可持續的社會。因此，未來會進一步加大公共投入，確保綠色事業的可持續發展。

在2017年的政府預算法案中提出了瑞典歷史上最大的氣候和環境投資預算。政府在2017～2020年期間將撥出129億瑞典克朗用于投資綠色發展。這些投資主要包括四個方面：過渡到可再生能源、環保旅游鋪平道路、涉及所有的瑞典倡議和國際氣候投資。在地區和地方減少溫室氣體排放的行動中，政府投資總計35億瑞典克朗，剩余至少50%由融資企業、市、縣議會和承租人聯合出資，這樣瑞典在2015～2020年，將總共投資70～90億克朗。政府還在城市環境方面提出了增加投資的協議，主要是通過支持公共交通包括自行車基礎設施在內來促進可持續發展。為保證環保旅游鋪平道路，政府將繼續加強鐵路改善的可能性，鼓勵乘火車旅行和運輸。政府將在2017年額外投資2億克朗來保障鐵路系統，并計劃在2018～2020年出臺一個基礎設施法案。政府也將引入項目采購和取消歐盟排放津貼，并計劃在2018～2040年期間每年投資3億瑞典克朗，同時倡議在歐盟排放交易體系中采取具體措施來減少排放的二氧化碳總量[14]。

4.2運用法律手段嚴格踐行綠色發展標準

瑞典環保政策得以高效實施的一個重要原因就在于其法律的嚴格執行。《瑞典環境法》是瑞典綠色發展事業重要保證和依據。擴大化和嚴格化的環境立法旨在促進可持續發展，其設有專門的環境法庭負責審理環境案件，此外還有行政機關分工協作，來保障環境法的有效實施。它包含了許多一般性原則，如預防原則，污染者付費原則，產品選擇原則和對資源管理、回收原則等。多年來，環境法作為一項政策工具，使環境政策原則已轉化為實際行動。并且隨著綠色事業的逐步推進，法律內容也在不斷充實，新的環保條例、法規也在陸續出臺。例如，將為適應更新的巴黎公約及其附加議定書，核逐步淘汰法令（TheNuclearPhase-OutAct）被廢除，新的核責任法案正在生成[15]。

除此之外，瑞典還有《森林法》、《農業環保法》以及《廢物管理法》等等一些具體領域的法律規范，對各行各業的環保行為活動作了明確的規定。

4.3運用稅收政策高效引導全民參與綠色發展

目前，瑞典實行的是綠色稅收體系。一方面，重點征收能源消耗和污染排放稅；另一方面，對就業和勞動所得相應減少等量的征稅額。在具體的實施過程中，還會進行部分稅收的返回或補貼。例如，目前正在開發的環保型汽車可以在擴展邊緣稅收補貼中受益，電動公交車和超級綠色汽車的回扣將被強化。其目的在于鼓勵人們綠色生產和消費，實現瑞典綠色發展的目標。通過稅收政策的調節，瑞典有效地降低了碳、硫、氮氧化物等的排放，也鼓勵了節能技術的引入和公共交通的發展。當然，日后環境稅的影響將還會增加。

4.4運用產業政策多領域發揮作用

瑞典綠色事業快速發展與政府的產業政策密切相關。政府大力推動生態農業、循環經濟、綠色林業、新型能源等的發展，并倡導綠色生產、消費與服務一體化。政策的大力支持，極大地促進了沼氣能源、環保建筑、綠色交通、生態食品等進入市場。

4.4.1生態農業

農業部門是農村地區人群生存和就業的最重要來源。瑞典也在不斷的支持農業系統向更高效和可持續的方向發展，發展生態農業已經成為瑞典基本的農業政策之一。近年來，環保健康的生態食品更是廣受群眾歡迎。當然這也促使政府加強危險化學品的環境監測，努力實現日常無毒環境，確保土壤、水源、食品等的安全。在2017年的預算法案中，政府計劃化學物質投資總計達3.75～20.2億克朗。環境部長卡羅麗娜·斯庫格（KarolinaSkog）也說：“創造一個無毒的環境是最重要的環境政策和最具有挑戰性的任務。政府現在做出的投資將有助于進一步減少化學物質在日常環境中的風險”[16]。政府將與瑞典化學署聯合采取行動反對有害的殺蟲劑，限制消費者非專業使用化學殺蟲劑。縣行政監督董事也會加大對污染地區有害物質的調查。

4.4.2保護林業

森林是許多重大民生和就業問題的支撐。可持續的林業生態系統在應對氣候變化中發揮關鍵作用。瑞典將通過加強森林管理來阻止森林砍伐，維護森林所有權和用戶權利（尤其是對貧困，依賴森林的社區和土著人群），保護生物多樣性和生態系統、以及促進國家森林信息系統的發展。

4.4.3可再生能源

從長遠來看，瑞典有機會實現100%的可再生能源。瑞典電力生產本質上只基于兩個來源—水電和核能。但為了減少脆弱性和增加電力供應安全，減少對核能的依賴，瑞典采取熱電聯產、風能和其他可再生能源。交通系統也在提高能源效率，通過發展混合動力汽車、電動汽車、生物燃料和其他創新，打破對化石燃料的依賴、減少對氣候的影響。預計到2050年，瑞典將有一個可持續的資源能源供應和大氣中溫室氣體的零排放。

在2016年的預算法案中，政府提出了要大幅度增加太陽能投資，在2017～2019年期間每年增加3.9億克朗來支持加快太陽能電池工廠的擴張。政府還提出了投資于電力存儲和存儲自產電力的可能性。這項投資將在2016年投入2500萬克朗，2017～2019年期間每年投入5000萬克朗。政府還希望在2016～2019年，每年投入10億克朗用于建立一個全國論壇智能電網[17]。

4.4.4運用技術優勢創新綠色發展

瑞典的科學技術、創新發明一直走在世界前列。當然，在綠色發展方面的科技創新亦是如此。政府各個部門都設有專門的科研機構或科研資助機構，用于研發環保技術，或是資助企業、高校或科研機構進行研發。瑞典工業和技術發展局（NUTEK）是工商部下屬的一個部門，用于支持各行業的技術研究。在環境與能源領域也做出了非常大的貢獻，它曾支持過黑液氣化、代用冷凍劑、酒精燃料開發等許多研究和開發項目。

目前，相關科研組織正在研發創建下一代交通、智能城市、循環經濟、生命科學、產業和新材料連接的有關工業。政府預計，2016年對綠色發展技術的投資將增加6200萬克朗，確保環境和氣候技術企業快速成長。并繼續支持本地和區域氣候投資—“氣候飛躍”投資支持—來減少城市和地區廢氣排放。環保車輛鋪平道路是目前政府綠色發展的的一項首要任務。政府將創建新的公共交通，自行車戰略框架以及升級現有的鐵路[18]。

4.6開展國際合作解決全球性的綠色發展問題

綠色發展政策考慮人、動物和自然的和諧，關注創建一個適應社會可持續發展的氣候環境。因此，綠色發展政策在本質上是全球性的，需要國際間的廣泛合作。瑞典強調良好多邊合作的重要性，并一直在國際上發揮著重要作用。瑞典是聯合國綠色氣候基金的最大捐助國，同時也在致力于實現聯合國2030年可持續發展議程，聯合國環境大會的參會國都認為全球可持續發展的目標，到2030年才能實現。但是如何才能確保實現這個目標，而不是使其成為一個難題，這是瑞典政府在會上討論的核心。瑞典的綠色發展重在行動，多方合作，國內如此，國際亦是如此。一個最明顯的例子就是，瑞典政府的工作是建立一個實現2030年議程的國家代表團，邀請參會國的所有利益相關者：政府、國會議員、公民社會、商業部門、工會和學術界加入綠色行動，以身作則。當然2030年可持續發展議程與瑞典版的綠色發展政策具有一致性。不僅如此，瑞典還與多個國家建立了長期友好的合作關系，致力于促進發展中國家在環保、經濟、科技等方面發展。

此外，瑞典也特別關注全球性的綠色發展問題，如全球氣候變暖、北極環境問題等。巴黎新的全球氣候協議指出：全球溫度上升必須保持低于2℃，必須盡力采取措施保持溫度低于1.5℃以下。協議為了實現這一目標，進一步決定需要采取國際氣候合作，包括在北極合作。當然，針對日益惡化的北極環境，瑞典政府也提出了自己的新政策。瑞典將努力確保北極環境的可持續發展，優先事項包括：法律保護敏感的自然環境、加大力度保護生物多樣性和陸地、海上生態系統，增強氣候方面的努力和提高資源的可持續利用，確保北極環境安全[19]。

參考文獻：

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[11]http：//www.government.se/press-releases/2016/06/proposals-for-new-goals-and-measures-for-climate-and-air-policy/

[12]http：//www.government.se/speeches/2016/09/statement-of-government-policy-17-september-2013/

[13]Williams，P.M.2002.Communitystrategies：Mainstreamingsustainabledevelopmentandstrategicplanning.SustainableDevelopment10：197–205.

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[15]http：//www.government.se/information-material/2009/02/a-sustainable-energy-and-climate-policy-for-the-environment-competitiveness-and-long-term-stability/

[16]http：//www.government.se/press-releases/2016/09/harmful-chemicals-must-be-removed-from-childrens-environment

[17]http：//www.government.se/articles/2015/09/investments-in-climate-change-adaptation-and-energy

[18]http：//www.government.se/articles/2015/10/statement-of-government-policy-as-it-pertains-to-the-areas-of-responsibility-of-the-ministry-of-the-environment-and-energy/

[19]http：//www.government.se/articles/2016/01/government-to-strengthen-arctic-environmental-policy/