農(nóng)村住房抵押貸款的障礙及對(duì)策分析

何婷婷+羅華偉

[摘要]農(nóng)村住房作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要資產(chǎn)，由于種種限制無(wú)法轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本進(jìn)行流通，其財(cái)產(chǎn)屬性難以發(fā)揮，農(nóng)民融資陷入困境。近年來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民融資需求的擴(kuò)大，開展此類抵押貸款成為必然的趨勢(shì)。在各地開展農(nóng)房抵押貸款的過(guò)程中，涌現(xiàn)出很多亟待解決的問(wèn)題。文章探討了試點(diǎn)過(guò)程中存在的實(shí)際問(wèn)題，并提出了解決之策，力求完善農(nóng)村住房抵押貸款機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村資產(chǎn)的資本化進(jìn)程，切實(shí)保障農(nóng)民的利益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；住房抵押貸款；必要性；問(wèn)題；解決；措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705178

1開展農(nóng)村住房抵押貸款的必要性

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)民融資需求進(jìn)一步增加。農(nóng)村住房抵押貸款作為一種可行的貸款方式出現(xiàn)在大眾面前。然而，就是否有必要開展農(nóng)村住房抵押貸款這個(gè)問(wèn)題上，學(xué)者們對(duì)此意見(jiàn)不一。有人認(rèn)為由于我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制性規(guī)定，農(nóng)村住房是不能進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)的，既然法律已經(jīng)禁止，也就沒(méi)有開展它的必要。還有一些人認(rèn)為農(nóng)村住房是農(nóng)民的一項(xiàng)重要資產(chǎn)，開展農(nóng)村住房抵押是適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的需要，有利于城鄉(xiāng)資產(chǎn)要素的自由流通。

本文認(rèn)為雖然法律上有所限制，但在國(guó)家推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距這一大的戰(zhàn)略背景下，開展農(nóng)村住房抵押貸款有其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

第一，盤活農(nóng)村住房資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化。根據(jù)法律上規(guī)定的農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)原則與房地一體原則，農(nóng)村住房的抵押被禁止。禁止抵押的農(nóng)村住房難以轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本，資本的增值屬性也就難以得到發(fā)揮。作為農(nóng)民手中價(jià)值較大的資產(chǎn)，農(nóng)村住房有轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本進(jìn)行流通增值的必要，其也應(yīng)該被作為抵押物而得到流通。農(nóng)村住房抵押貸款能夠盤活農(nóng)民手中的靜態(tài)資產(chǎn)，通過(guò)抵押貸款這一形式實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的資本化，將靜態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)資本，確保農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)屬性得到發(fā)揮。

第二，擴(kuò)寬農(nóng)民融資渠道，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。信貸額度的限制使得農(nóng)民融資渠道十分狹窄，銀行貸款是農(nóng)民融資的一條主要途徑。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)民無(wú)法用農(nóng)房作抵押進(jìn)行貸款，基于本身有限的信貸額度，他們能夠?qū)崿F(xiàn)的貸款金額數(shù)目極小。發(fā)展農(nóng)村住房抵押貸款這一新型農(nóng)村金融產(chǎn)品，可以在一定程度上擴(kuò)寬農(nóng)民融資渠道，增加農(nóng)民的貸款額度。農(nóng)民利用借貸資金進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，加速農(nóng)民致富進(jìn)程，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。

第三，控制銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。僅考慮個(gè)人信用度的信用貸款由于沒(méi)有財(cái)產(chǎn)作抵押，其風(fēng)險(xiǎn)極大。雖然農(nóng)村住房抵押貸款由于問(wèn)題頗多也被認(rèn)為具有一定風(fēng)險(xiǎn)，但相比于純粹的信用貸款，其通過(guò)以房產(chǎn)作抵押的形式而使其風(fēng)險(xiǎn)小于信用貸款。因此，適當(dāng)減少信用貸款的發(fā)放，增加抵押貸款的發(fā)放，可以將信用貸款的高風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榈盅嘿J款的低風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上控制了銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，降低農(nóng)民融資成本，緩解貸款供需矛盾。由于農(nóng)村住房面臨著變現(xiàn)困難、估值困難以及流通困難等問(wèn)題，其作為抵押物的價(jià)值遠(yuǎn)小于城市房地產(chǎn)，因此銀行接受農(nóng)房抵押貸款也是其降低農(nóng)村金融授信門檻的體現(xiàn)。農(nóng)民能夠憑借不合格的抵押物進(jìn)行貸款，其貸款難度與融資成本相比之前大幅度降低。融資成本的降低使農(nóng)民融資需求得到滿足，緩解了農(nóng)村金融市場(chǎng)的供需矛盾。

2開展農(nóng)村住房抵押貸款的主要障礙

基于農(nóng)房抵押貸款的重要現(xiàn)實(shí)意義，我國(guó)部分地區(qū)實(shí)施開展了農(nóng)房抵押貸款的試點(diǎn)工作。但在我國(guó)實(shí)際開展農(nóng)房抵押貸款的過(guò)程中，存在著很多障礙。

第一，現(xiàn)有法律的限制。《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”《物權(quán)法》規(guī)定：“以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。”宅基地禁止流通的原則與房地一體原則，從根本上剝奪了農(nóng)村住房作為抵押物的權(quán)力。

第二，地方領(lǐng)導(dǎo)重視度不夠，推進(jìn)力度不足。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村住房抵押貸款作為一種不被認(rèn)可的貸款沒(méi)有得到相應(yīng)的重視。無(wú)論是地方領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門還是金融機(jī)構(gòu)，在對(duì)待農(nóng)房抵押貸款上均顯得積極性不足。地方領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)房是否能夠作抵押的問(wèn)題上意見(jiàn)不統(tǒng)一；相關(guān)部門在推進(jìn)此類貸款上毫無(wú)積極性；金融機(jī)構(gòu)更是由于上層推動(dòng)力度不足而怠于開展此類惠及農(nóng)民的貸款。

第三，農(nóng)房缺少產(chǎn)權(quán)證書，難以用于抵押。我國(guó)大部分農(nóng)村房屋基本上沒(méi)有進(jìn)行權(quán)屬登記，很多農(nóng)民只有集體土地使用證，而沒(méi)有房屋所有權(quán)證，抑或是手中兩證全無(wú)。一方面，由于不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)經(jīng)登記才設(shè)立，農(nóng)民的房屋得不到產(chǎn)權(quán)證明，也無(wú)法將其作為自己的一項(xiàng)合法財(cái)產(chǎn)，損害了農(nóng)民對(duì)自家房屋合法的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；另一方面，沒(méi)有權(quán)屬證書的不動(dòng)產(chǎn)其抵押權(quán)也同樣不能設(shè)立，損害了農(nóng)民對(duì)于自有房屋的自由處置權(quán)。無(wú)法設(shè)立抵押的房屋自然無(wú)法申請(qǐng)農(nóng)村住房抵押貸款，從根本上限制了農(nóng)民以房屋作為抵押貸款的可能。

第四，農(nóng)村住房的價(jià)值評(píng)估難。相比于城市的房產(chǎn)，農(nóng)村住房的價(jià)值評(píng)估極為困難。一方面，沒(méi)有權(quán)威的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行合理的價(jià)值評(píng)估；另一方面，評(píng)估農(nóng)村住房?jī)r(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)很難確定。農(nóng)村住房一般距城市較遠(yuǎn)，其地段價(jià)值難以預(yù)估。而不同的農(nóng)房建造材料也存在差異，導(dǎo)致很多農(nóng)房在估值時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，給農(nóng)房的準(zhǔn)確估值帶來(lái)很大困難。

第五，缺少相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。作為一項(xiàng)不合格的抵押物，農(nóng)村住房在作為抵押擔(dān)保時(shí)存在很大風(fēng)險(xiǎn)。銀行若接受此類貸款需要承擔(dān)極大風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)得不到補(bǔ)償，其發(fā)放此類貸款的意愿勢(shì)必疲軟。目前我國(guó)在針對(duì)銀行發(fā)放農(nóng)房抵押貸款時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制極為缺失，出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，銀行不愿承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)發(fā)放此類貸款，這進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)民融資難的局面。

第六，抵押農(nóng)房處置變現(xiàn)困難。一旦農(nóng)民的住房抵押貸款轉(zhuǎn)變?yōu)椴涣假J款時(shí)，銀行即面臨著如何處置抵押農(nóng)房的問(wèn)題。《房屋登記辦法》限定了農(nóng)房的所有權(quán)只能轉(zhuǎn)移給農(nóng)房所在地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，極大地限制了銀行處置農(nóng)房時(shí)的受讓人范圍。農(nóng)村住房由于其特殊的地理位置本就面臨著難以處置的困境，而受讓人范圍的局限性給處置又增添了許多困難。

3主要應(yīng)對(duì)措施

第一，修訂相關(guān)法律法規(guī)，破解法律瓶頸制約。目前實(shí)施農(nóng)房抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)，主要是通過(guò)制定地方性法規(guī)指導(dǎo)農(nóng)房抵押試點(diǎn)改革。現(xiàn)有的法律對(duì)開展農(nóng)房抵押貸款仍有制約，其制約主要表現(xiàn)在禁止宅基地使用權(quán)的抵押和抵押時(shí)遵守的“房地一體”原則。破解法律制約的途徑有三種：一是改變宅基地的所屬范圍，將其從集體所有土地劃為集體建設(shè)用地，以此突破法律約束；二是放寬對(duì)宅基地使用權(quán)禁止抵押的限制，允許宅基地與農(nóng)村住房一并抵押；三是放寬房地一體原則，在涉及農(nóng)村住房以及宅基地時(shí)，允許房地分離，使農(nóng)村住房可以單獨(dú)進(jìn)行抵押，并將宅基地的使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭茏屓说淖赓U權(quán)。只有在修訂相關(guān)法律后，農(nóng)村住房抵押才能真正做到有法可依，其面臨的法律障礙才能真正被完全解除。

第二，放寬抵押物受讓人的范圍限制。現(xiàn)有法律規(guī)定農(nóng)房的所有權(quán)受讓人只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，大大縮小了抵押農(nóng)房的受讓人范圍。本文認(rèn)為在處置抵押物時(shí)，應(yīng)解除受讓人的范圍限制，凡不屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員但有意愿者均可購(gòu)買，以此改善抵押物處置不良問(wèn)題。但在此背景下，為了保證本集體經(jīng)濟(jì)土地使用權(quán)不受侵害，他人在取得農(nóng)村住房所有權(quán)時(shí)只能擁有宅基地的使用租賃權(quán)，而無(wú)法獲得此塊宅基地的使用權(quán)。

第三，做好宅基地與農(nóng)房的確權(quán)頒證。不動(dòng)產(chǎn)的抵押經(jīng)登記才能生效，農(nóng)民缺少房產(chǎn)證，即無(wú)法設(shè)立農(nóng)房的有效抵押，損害了農(nóng)民的合法利益。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定可行的工作方案進(jìn)行宅基地和農(nóng)房的確權(quán)頒證工作。只有做好農(nóng)村住房的登記與頒證，才能維護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村住房抵押貸款工作順利開展。

第四，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。建立一個(gè)合法有效的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系的重要一步。流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)也有利于相關(guān)部門的監(jiān)督管理，一方面確保流轉(zhuǎn)交易合法有序地進(jìn)行；另一方面很大程度上避免不合法交易擾亂流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的秩序。不僅提高了資產(chǎn)流轉(zhuǎn)效率，也加速了農(nóng)房資產(chǎn)的資本化，更好發(fā)揮了資本的保值增值作用。

第五，完善農(nóng)村住房?jī)r(jià)值評(píng)估工作。一方面，市場(chǎng)上應(yīng)該成立一家專業(yè)的農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，用于在發(fā)放農(nóng)房抵押貸款以及處置不良抵押農(nóng)房貸款時(shí)農(nóng)房的價(jià)值評(píng)估；另一方面，在評(píng)估農(nóng)房?jī)r(jià)值時(shí)，應(yīng)綜合考慮農(nóng)房的地理位置、建筑材料和占地面積等因素，建立標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估。只有完善了農(nóng)村住房?jī)r(jià)值評(píng)估，才能促進(jìn)農(nóng)房住房流轉(zhuǎn)交易更好更快地發(fā)展。

4結(jié)論

農(nóng)村住房抵押貸款作為一種新型的農(nóng)村金融產(chǎn)品，能夠拓寬農(nóng)民的融資渠道，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷向前發(fā)展，農(nóng)村住房進(jìn)入市場(chǎng)流動(dòng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展下的必然趨勢(shì)。但是，由于現(xiàn)有法律的制約、價(jià)值評(píng)估體系的缺失、產(chǎn)權(quán)證書的缺失、流通交易的不暢、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制缺失等問(wèn)題，在實(shí)際開展此類貸款的過(guò)程中仍存在很大阻礙。

農(nóng)村住房抵押貸款的更好發(fā)展不僅需要上層部門對(duì)相關(guān)法律約束的放寬和地方部門對(duì)兩權(quán)頒證工作的有效開展，同時(shí)也需要市場(chǎng)流轉(zhuǎn)交易體系和農(nóng)房?jī)r(jià)值評(píng)估體系的進(jìn)一步完善。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，農(nóng)村住房抵押貸款仍有很長(zhǎng)的路要走，問(wèn)題仍然突出，各地應(yīng)立足當(dāng)前實(shí)際，就目前暴露出的問(wèn)題進(jìn)行反思，并采取有效的措施積極應(yīng)對(duì)。

相信在不久的將來(lái)，農(nóng)村住房抵押貸款一定會(huì)普及廣大農(nóng)村地區(qū)，更好地惠顧農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步又好又快發(fā)展。

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[基金項(xiàng)目]本文系四川省農(nóng)村發(fā)展研究中心重點(diǎn)課題（項(xiàng)目編號(hào)：CR1602）相關(guān)研究成果。

[作者簡(jiǎn)介]何婷婷（1996—），女，本科生；羅華偉（1969—），男，通訊作者，博士，教授，博士生導(dǎo)師。