行政事業單位內部控制規范施行之我見

儲長應

摘要：《行政事業單位內部控制規范（試行）》施行三年多來，效果并不顯著。政府職能部門和施行單位要聯合行動，做好宣傳教育、引導和監督評價工作，才能把施行工作落到實處，從而建立行政事業單位經濟活動風險防范和管控的長效機制。

關鍵詞：內部控制規范 內部控制規范施行 行政事業單位

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》）自2014年施行以來，成效并不明顯。《內控規范》施行存在哪些關鍵性問題？原因何在？政府職能部門和施行單位應該怎么做？本文對此進行探討。

一、《內控規范》施行宣傳教育不到位，施行主體認識模糊

（一）概念、作用和重要性認識模糊。由于宣傳教育不到位，施行單位從單位負責人到普通員工，甚至專業會計人員都存在對內部控制的一些基本概念認識模糊，同時對內部控制的作用和重要性認識模糊，不能從意識上將各種腐敗和經濟案件與內部控制聯系起來。

（二）與單位管理體系的關系認識模糊。人們往往孤立地看待《內控規范》，不理解其與其他管理文件之間的關系，割裂了其與單位管理體系的有機聯系。事實上，《內控規范》不是對現有單位管理體系的推倒重來，更不能獨立于單位現有管理體系，而是基于內部控制框架理論對施行單位現有管理體系的整合。《內控規范》圍繞單位的控制目標提供一個系統化的框架，將單位現有的管理體系納入框架內，將原來不同層面分散的管理要素，用《內控規范》框架連成一個有機整體并進行必要的完善和補充。

二、《內控規范》施行缺少操作性規范引導和監督考評，施行效果不佳

（一）缺少操作性規范引導，施行落實沒有抓手。由于施行單位業務水平和專業能力參差不齊，對空降而來的《內控規范》施行工作無從下手，統一可操作的規范引導和提供標準化、專業化的服務就顯得很有必要。《內控規范》施行以來各級財政只是以文件通知的方式要求各單位認真實施，沒有在具體實施中做好規范引導和服務工作。對《內控規范》原則性的規定沒有進行深入細化和標準化、流程化，對風險評估工作沒有提供統一、專業的服務，《內控規范》施行工作沒能有序展開。

（二）監督考評缺失，責任不能落實。《內控規范》自2014年1月1日施行以來，財政部門就做好這一工作下發了專門的通知，強調要作為“一把手”工程，成立由單位主要負責同志任組長的領導小組，《內控規范》第六條明確規定：“單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。”但是由于施行單位大多運行在財政供給的預算體制下，沒有市場和競爭壓力，缺少施行的主動性。在這種情況下，政府職能部門的監督考評就成為施行《內控規范》不可或缺的動力。《內控規范》中還規定，財政和審計部門負有監督檢查的責任，但在實際施行過程中各級財政只在文件中有監督檢查的意向性表述，沒有具體的監督檢查實施方案和嚴格的考評獎罰制度。

三、《內控規范》施行要做好宣傳教育工作

（一）政府職能部門的宣傳教育工作。在《內控規范》施行過程中，政府職能部門應充分發揮其宣傳、教育、規范、引導、服務以及監督的職責。一是財政和審計等部門聯合召開單位主要負責人會議。單位主要負責人是一個組織精神的塑造者，他的行為準則、價值觀念和信念，是整個組織的榜樣，事關《內控規范》施行的成效。二是財政和審計部門可以針對施行單位主要負責人舉辦專題短訓班，讓他們真懂、真用，在施行中主動發揮宣傳、引導、示范、推動等積極作用，為規范施行拓展空間。還應舉辦各單位牽頭部門的業務骨干深層次專業人才培訓班，為內部控制建設與施行建設一支強大的專業骨干隊伍，對這類人才的培訓工作要有一定的深度，要多次辦、持續學。三是財政和審計部門不定期舉辦各類《內控規范》知識研討、競賽與演講活動，增強活力與動力，為施行工作創造良好的氛圍。

（二）施行單位的宣傳教育工作。《內控規范》施行需要單位全員參與，了解內部控制知識，明確內部控制作用，明白內部控制和自身的關系。單位主要負責人和專業骨干不但是《內控規范》的主要踐行者，還是宣傳教育的責任人，擔負著向單位員工持續宣傳、普及內部控制知識的職責。為此要召開部門與職工大會，分發內部控制知識手冊，舉辦內部控制知識講座、座談會和知識競賽等各類活動。讓內部控制深入到每位員工的內心，明確自己肩負的責任，具體要做什么和怎么做。

四、《內控規范》施行要做好引導、落實、評價與獎懲工作

（一）政府職能部門的規范引導。一是做好總體方案控制。為了把握《內控規范》的施行全局，政府職能部門需要制定《內控規范》施行總體方案。明確風險評估、治理結構調整、各層面控制機制建設以及監督檢查的時間結點，控制施行進度，確定各時間段需要完成的具體工作任務。二是業務上統一規范與指導。由于各施行單位業務能力參差不齊，一些單位難以勝任施行中的專業任務。政府職能部門需要組織專業力量，在業務上統一進行專業化、標準化和規范化指導。具體包括以下四個方面：（1）統一組織風險評估。《內控規范》是以風險為導向的內部控制體系，風險評估是《內控規范》施行的前提。為了統一標準、保證質量，財政部門需要組織專家制定統一的標準和評估方案，通過政府購買服務，從市場上篩選一批合格的風險評估服務機構來為施行單位提供風險評估服務。（2）構建治理結構參考模型。《內控規范》施行是以一定的治理結構為基礎的，單位的組織結構和權責劃分是內部控制體系賴以運行的支點。因此需要明確施行單位的基本治理結構要素，繪制施行單位標準治理結構參考模型圖，為單位治理結構的調整提供參考標準。（3）制定制度清單。單位層面控制機制的完善是《內控規范》施行的重心，其中的制度建設是關鍵。各單位制度建設水平參差不齊，有的單位規章制度泛濫成災，有的則少得可憐。因此，財政部門要為施行單位制定一份“制度清單”，并擬定關鍵制度的參照范本，對主要條款做出要求，引導并規范施行單位的制度建設工作。（4）繪制關鍵業務的標準流程圖。在關鍵業務控制上，各單位對國家財經政策的把握程度不同，業務水平不同，自行繪制的流程圖難以滿足《內控規范》和國家政策的要求。財政部門要組織專家團隊，在綜合考慮國庫集中支付、政府采購、公務卡制度等重大財經政策和單位風險的前提下，繪制標準業務流程圖，為施行單位制定關鍵業務控制流程提供參考。

彼得·德魯克在《管理的使命、責任、實務》中說“計劃者必須為執行者提供方向和衡量手段，提供分析和綜合的工具，提供方法并提供標準”（使命篇281頁）。因此，財政和審計部門作為《內控規范》施行的主要政府職能部門，有責任在這方面做好自己的工作。

（二）政府職能部門監督評價。對《內控規范》施行全過程的監督，可以及時發現差異并糾正偏差，保證施行質量；也便于查找施行方案的不足，不斷完善、增強實效。（1）施行準備階段，政府職能部門對方案、標準、流程等施行文件進行審核把關。上級政府職能部門向下級政府職能部門以及本級施行單位提供統一制定的文件范本。下級政府職能部門以及施行單位根據下發的范本進行調整，編制自己的方案、標準、流程等施行文件報批后執行。（2）在執行過程中，建立《內控規范》施行情況專項檢查與施行情況通報會制度。根據檢查計劃，由財政和審計部門統一委托中介機構對施行方案落實情況進行階段性檢查并出具檢查報告。召開施行情況專題會，針對問題提出書面整改意見以及對整改落實情況的跟蹤監督措施。（3）事后審計監督評價。建立國家審計事后監督評價制度是落實《內控規范》的生命線。通過統一的國家審計監督與評價，打通規范施行管理的最后一環，為施行工作良性循環提供信息保障，建立長效機制。《內控規范》施行審計與評價結論要報送同級財政和人大財經委，經人代會審批后作為施行單位業績評價和下年度預算安排的重要依據。

（三）施行單位組織落實、兌現獎懲。施行單位是《內控規范》的具體執行人，在政府職能部門的指導下，施行單位要具體組織落實，責任到人，兌現獎懲。主要內容包括：（1）制定單位《內控規范》施行方案報政府職能部門批準。各施行單位在對自己的戰略、目標、治理結構、規章制度和業務流程以及單位的風險、人力、財務和文化環境等要素認真梳理后，在同級政府職能部門提供的《內控規范》施行方案范本基礎上，進行必要的調整和補充。制定目標，分解任務，明確關鍵工作的時間結點，落實責任主體和相應的資源配置。在制定單位具體施行方案過程中要遵循《內控規范》要求的全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應性原則。特別是適應性原則，施行方案要和本單位的規模、業務范圍和風險水平相適應才會有實效。（2）積極配合，做好本單位的風險評估工作。施行單位根據財政部門提供的自評方案，在做好風險自評的基礎上，積極配合政府職能部門委托的風險評估機構開展風險評估工作，為其提供合適的工作場所、充分的信息資料和相關的資源配備。通過風險評估確定單位的風險水平和重大風險點，從而對癥下藥，提升單位風險管控水平和能力。（3）調整組織結構，完善規章制度，規范業務流程。首先，參考標準模型對本單位的組織結構進行調整，并對權力與責任進行規范與梳理。其次，按照制度清單和制度范本對單位的制度進行梳理，完善單位制度體系。（4）根據單位的業務范圍和風險評估結論確定單位的關鍵業務，將單位個體要素與國家的財經政策相結合，以流程范本為依據，繪制重點業務控制流程圖。（5）建立內部監督檢查和激勵約束機制。施行單位要建立內部監督檢查機制，充分運用現代化的數字信息技術強化管控，及時收集信息，進行自我完善與調整。同時，單位要落實《內控規范》施行的激勵約束制度，將各責任單位和全體員工實施內部控制的情況納入績效考評體系。單位的主要負責人更要帶頭參與、落實獎懲，引導大家高度重視，點亮責任心這盞燈。

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