受艾滋病影響兒童救助政策的有效執行分析

張艷

摘 要：受艾滋病影響兒童一直是社會高度關注和關心的一個特殊群體，如何讓這個群體在現有相關救助政策下得到和同齡兒童一樣的生活和成長是值得深入探析的問題。文章在學界前人研究的基礎上，結合貴州省B市實地調研數據資料對保障感染兒童權益和政策的有效執行進行探究，以期對國家欠發達地區提供一定的借鑒。

關鍵詞：受艾滋病影響兒童；救助政策；政策執行；政策作用對象

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0043-02

近年來，隨著艾滋病成為全社會關注的社會問題，貴州省人民政府（黔府發〔2011〕28號）《關于進一步加強艾滋病防治工作的通知》中的第3條就對全省受感染的特殊兒童救助進行了宏觀性的指導。但政策實施過程中仍存在執行人員不作為或者對這種病有恐懼感、“政策不落地”或救助對象“不想或不敢去領救助金”等突出困難與問題。因此，厘清并分析受艾滋病影響兒童救助政策有效執行的各種影響因素，探討提高救助政策的執行效果，對于保障特殊兒童相關權益與生活救助具有重要現實意義。

一、國內外研究現狀

國外對于受艾滋病影響兒童的研究主要有Emily LeRoux-Rutledge和Madeleine A. Guerlain（2015）探討一般兒童在津巴布韋農村的日常生活中是否與受艾滋病毒或艾滋病影響的同齡人有性別差異[1]。Julia Shu-Huah Wang， Fred M. S sewamala和Chang-Keun Han（2014）研究了在撒哈拉以南非洲地區醫護人員對艾滋病致孤兒童（受艾滋病影響的兒童）的作用，并提出了保障這部分醫護工作人員的措施[2]。Lucie Cluver和Mark Orkin（2013）主要研究在撒哈拉以南非洲數百萬受艾滋病影響兒童的家庭成員以及兒童醫療檢查與防病的基本情況[3]。Cohen Jonathan（2006）在肯尼亞、南非和烏干達等地對受艾滋病影響的兒童進行人權觀察調查，記錄受艾滋病影響的兒童經歷的不平等和學校制度中的忽視[4]。關于受艾滋病影響兒童的研究還有很多，在此只列舉一部分典型的代表性文章，區域主要集中在非洲等欠發達地區，內容主要集中在兒童的遭遇、護理以及對照顧者的保護等方面。但還缺乏對救助這部分群體的公共政策的研究與探討。

在國內關于受艾滋病影響兒童的現有研究中，學者計國平和張松衛（2012）、邱月鋒和吳守麗等人（2014）集中關注他們的心理健康發展和生存問題。學者張長偉（2013）從需要滿足到權利本位轉變的視角對受艾滋病影響兒童家庭生產技能培訓項目進行了評估。學者陳清峰和徐熙陽（2011）用定量定性分析法分析受艾滋病影響兒童相關政策的落實情況。而關于貴州省受艾滋病影響兒童的研究主要集中在陳洋和申莉梅等人（2015）、田應娟（2015）等學者的研究中。這些研究主要集中于兒童本身的心理健康、家庭環境、技能培訓等方面，有定量研究也有定性研究，唯獨對兒童救助的政策研究較少。故文章以此為研究點，以期為受感染兒童研究添磚加瓦。

二、影響受艾滋病影響兒童救助政策有效執行的因素分析

通過現有理論成果與資料搜索以及筆者根據貴州省B市調研實際情況看，影響救助政策有效執行的因素有很多，但主要的因素包括救助政策執行主體因素、救助政策和政策作用對象三方面。

（一）救助政策執行主體

1.救助執行人的認知局限。有些救助執行人思想認知上存在缺陷，如貴州省人民政府《關于進一步加強艾滋病防治工作的通知》中的第3條就明文規定，對于受艾滋病影響兒童的生活救助是按《社會救助暫行辦法》的規定，確保所有受感染兒童的救助和福利保障。①但是在實際執行過程中存在尋租的空間，名額往往都留給那些“有關系”的人，而導致該政策沒有完全落實到最有需要的當事人身上。由于有些受助者的權利意識尚未覺醒，他們并沒有采取有效措施維護自身權益。因而，執行人的認識會在一定程度上影響救助政策的實施。

2.救助執行人的“利己”本性。人的利己性在基層工作中或者在平時生活中都是比較常見的。救助執行人作為社會中的人，本身就具有多重角色，承擔著多重責任，因此為了正確處理“己”的身份和角色，就難免會出現利弊權衡，在進行救助服務時會偶有中飽私囊的現象。對此類情況，我們不可放任不管，必須加以控制和管理，必要時予以法律上的嚴懲。

3.救助執行主體的工作力度明顯不足。受艾滋病影響兒童醫療救助政策的實施具有前期篩查、中期檢查、后期跟蹤調查等一系列的專業性環節，一方面工作內容冗繁復雜，程序較多，需要大量的工作人員；另一方面，基層缺乏這方面的專業技術和專業素質較高的人才隊伍。這在本質上是缺乏資金和環境的吸引力導致的。

（二）救助政策本身

1.政策標準設定存在問題。通過研讀國家民政部以及相關文件規定細則發現，對于救助這些受感染兒童的補助標準存在模糊性和一般性問題，缺乏明文的地方統一規定。政策出臺后，各地方政府應采取“充分聽取大家意見和建議”的方式，如召開基層民主聽證會、發放民意調查問卷等，通過大量調研和訪談以及社會觀察來讓地方政策更加科學化、標準化、清晰化。

2.救助政策規定的操作性問題。一方面，救助政策的規定存在過多宏觀性表述，這會在一定程度上留給地方政府“自由發揮”的空間，以及具體問題具體分析的行動邏輯。另一方面救助政策涉及的部門多，造成操作上的復雜性增強，以及真正發揮作用的周期性過長，導致得不到真正“救急”的效果。

（三）救助政策作用對象

受艾滋病影響兒童救助政策的目標群體是感染了艾滋病的兒童、因艾滋病致孤的兒童、與家中長期患艾滋病的成人共同生活的兒童。這些兒童或因醫療費用昂貴或因沒有父母，大多家中長期處于貧困狀態，所以他們很難做到對政策的完全理解、支持、接受與認可。具體表現為：其一，受助者對政策的描述及語言表達存在理解上的困難。其二，對救助政策執行的參與能力欠缺，諸如交通、身體、知識文化水平等條件限制導致不愿或不能參與。

三、促進受艾滋病影響兒童救助政策有效執行的對策分析

通過對以上影響因素的梳理和分析，并結合實際調研結論得出要使政策有效執行，還需要從主客觀等方面進行改進與加強，如提高執行人的整體素質、做好政策宣傳與信息管理工作、優化監督機制、簡化申報流程等。

（一）提高基層執行人的整體素質

提高基層執行人的知識儲備和素質，消除對該群體的恐慌和歧視心理。人的因素是影響政策執行效果的關鍵因素。諸如，人的思想意識、思維能力、經驗閱歷、視野格局等，都對政策執行具有一定的影響。各職能部門應一方面加大對工作人員的培訓力度，包括業務培訓和政策、法規培訓等；另一方面加強農村低保工作人員的隊伍建設，實行定員定崗定編；再者，加大對艾滋病的教育宣傳工作力度，消除基層干部的恐慌和歧視心理。

（二）強化政策宣傳

強化政策宣傳，提高受艾滋病影響兒童及其監護人的自我保護意識以及對相關政策的認知能力。政策的宣傳強化，關鍵在于政府以及基層工作人員的“以人為本意識”，要發自內心地去想要保護弱者，保護這些特殊兒童。觀念轉變之后才會有行動上的轉變以及主觀能動性的發揮。除了傳統宣傳途徑外，還要充分利用和結合當前的網絡新媒體，多渠道、多方式、有針對性、全方位地開展宣傳。尤其是各村（社）要穩穩地扎實地做好宣傳工作，帶領人民群眾首先從思想觀念上進行轉變，再學會合理運用政策保護自己。

（三）建立受艾滋病影響兒童信息管理機制

通過建立受艾滋病影響兒童信息管理平臺，形成集政府部門和患病當事人于一體的信息共享中心，這樣不僅有利于疾控中心的長期跟蹤調查和藥物的及時發放；更是政策落實下去的中轉站，有利于民政部門和疾控中心之間的溝通交流及信息的共享；還有利于受助者及時獲得相關救助。這一平臺的建立為政策的有效落實提供了機制保障。

（四）簡化申報程序

相關部門（如疾控中心和民政部門）可以加強彼此間的聯系和溝通，形成以下“綠色通道”：以受艾滋病影響兒童為單位提交申請，若孩子年齡尚小，可以由監護人代理；出具的相關資料包括與病情直接關聯的疾控中心證明和基本證件、申請書及相關復印件；直接交由縣區民政部門審批，審批原則符合一項即可，即審批內容和疾控中心提交數據一致；民政部門直接發放保證金，受助兒童便可以直接享受到政策補貼和“綠色通道”帶來的便利。

（五）優化監督機制

只有進一步優化政策執行的過程監督與管理，才能更好地實現政策的本來目的、達到理想效果。堅決杜絕政策執行浮于表面。一方面要健全切實可行的救助工作監管辦法與機制，尤其是針對此過程所涉及的所有主體，如醫療機構的工作人員、教育工作人員、福利保障工作人員、社會調查工作人員、福利政策評審與發放工作人員等等，監督機制要全面細致且可行，能夠真正監督到每一個主體，同時還要建立相關機制使這些主體能夠盡可能地形成合力，形成多主體、多環節、全方位的監管模式。另一方面，也要考慮到“人”的特殊性，要做好工作，必須得有配套的激勵措施，做到工作有“嚴”有“活”，這樣才能充分調動工作人員的積極性去配合監督、配合工作，真正發揮國家大好政策的實效。

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