論公共企事業(yè)單位信息公開訴訟當事人資格

王珍珍

摘 要：《政府信息公開條例》實施以來，我國公共企事業(yè)單位信息公開訴訟仍在實踐中艱難前進，鮮有案件進入訴訟領域。鑒于公用企事業(yè)單位的特殊性，立法并未對該類訴訟做詳細規(guī)定，僅要求“參照”政府信息公開的規(guī)定。因而，對公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的當事人資格進行研究，通過分析公用企事業(yè)單位的特殊性，理清原被告資格，有利于信息公開訴訟的有效進行。對保障公民的知情權，促使行使公共管理職能的企事業(yè)單位能夠有效接受司法審查具有重要意義。

關鍵詞：公共企事業(yè)單位；信息公開訴訟；資格認定

中圖分類號：D921.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0141-02

公共企事業(yè)單位信息公開訴訟屬于行政訴訟的范疇，從公法領域對公共企事業(yè)單位在信息公開過程中侵害公民合法權益的行為進行規(guī)制，是公民權利救濟的重要途徑。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟就是為保障公眾的知情權，促進公共企事業(yè)單位依法履行信息公開義務而設置的。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟當事人資格指對于公民、法人及其他組織，公共企事業(yè)單位可以以自己的名義成為當事人。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟原告資格，指公民、法人或其他組織啟動公共企事業(yè)單位信息公開訴訟程序，使公共企事業(yè)單位信息公開行為爭議進入到實體審理的法律能力。公共企事業(yè)單位信息公開訴訟被告資格，指當公共企事業(yè)單位做出不予公開信息的決定或不予答復的情況下，相應的申請人如果要提起行政訴訟，此時，作為信息公開義務主體的公共企事業(yè)單位能否成為被告的問題。

一、公共企事業(yè)單位信息公開訴訟原告資格的認定

（一）原告資格存在的問題

目前，我國《政府信息公開條例》（以下簡稱為“條例”）以及《若干問題的規(guī)定》均未對公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的原告資格做出具體界定，《條例》第37條規(guī)定，“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例的執(zhí)行，具體辦法由國務院有關主管部門或者機構制定。”也就是說，公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的原告資格的認定可以參照《條例》規(guī)定。雖然只有為數(shù)不多的規(guī)章“參照”《條例》對原告資格做出了規(guī)定，問題在于，公共企事業(yè)單位并不完全等同于傳統(tǒng)組織法上的行政機關，因此，對其原告資格的具體認定也不能完全照搬政府信息公開訴訟原告資格的規(guī)定。

（二）原告資格的認定

公共企事業(yè)單位信息公開訴訟中原告資格的條件及范圍的認定雖然在很多方面與政府信息公開訴訟存在一致性，但是由于公共企事業(yè)單位自身的特殊性，對其進行進一步深入研究對公共企事業(yè)單位信息公開訴訟制度的完善具有重要意義。

1.公用企事業(yè)單位信息公開的申請人。第一，在公用企事業(yè)單位應主動公開相關信息的情況下，高校應當公開而沒有公開的，任何人，不管其對應公開的信息有無特殊的需求，均可以向公用企事業(yè)單位提出信息公開申請，如果公用企事業(yè)單位拒絕提供或不予答復，就可以提起行政訴訟。由于我國行政訴訟法并不承認公益訴訟，最高人民法院《若干問題的規(guī)定》將申請前置作為當事人獲得訴權的前提，將主動公開的信息轉化為了依申請公開的信息，旨在規(guī)避公益訴訟制度。第二，在依申請公開信息的情況下，申請人可作為行政訴訟的原告。根據(jù)《政府信息公開條例》第13條規(guī)定，政府信息公開訴訟中的原告資格，應符合“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)定，那么對于公共企事業(yè)單位信息公開訴訟中原告資格的認定是否也可以直接適用。只要符合《條例》第13條關于“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)定即可；二是特殊性解釋，鑒于公共企事業(yè)單位提供的公共服務種類廣泛而且復雜，在判斷申請人是否具備申請資格時，根據(jù)公共服務的地域性限制（如公共事業(yè)中的供電供水、城市內公共交通等）或者特定人員的現(xiàn)狀等（如學生入學等）情況，來具體設置原告適格的條件。

2.商業(yè)秘密、個人隱私被侵犯的權利人。我國2010頒布的《高等學校信息公開辦法》第10條，住房和城鄉(xiāng)建設部制定的《供水、供氣、供熱等公用事業(yè)單位信息公開實施辦法》等部門規(guī)章也有類似規(guī)定，只要認為公用企事業(yè)單位的信息公開侵犯其商業(yè)秘密和個人隱私，均可提起行政訴訟。事實上，這就是反信息公開訴訟的原告資格的規(guī)定。

3.其他認為公共企事業(yè)單位的信息公開行為侵犯其合法權益的個人、法人或其他組織。這是一個兜底性的規(guī)定，為以后公共企事業(yè)單位信息公開的拓展預留余地。

二、公共企事業(yè)單位信息公開訴訟被告資格的認定

（一）被告資格存在的問題

作為信息公開訴訟被告的公共企事業(yè)單位，其具體應該包括哪些公共企業(yè)、公共事業(yè)單位，換言之，應以何標準來界定企事業(yè)單位的公共屬性，這是一個世界范圍內的難題。《條例》并沒有對這一問題做出具體認定，而國務院相關主管部門的規(guī)章中及地方政府規(guī)章也僅是在條例的基礎上做了簡單的規(guī)定。立法的不明確性直接導致了現(xiàn)實中信息公開的不通暢，應履行信息公開義務的公共企事業(yè)單位往往以自身不屬于法定的義務主體為由，拒絕公開信息或不做答復。司法實踐中，法官更是難以斷定一些單位是否屬于《條例》所規(guī)制的公共企事業(yè)單位，增加了司法審判的難度。

（二）被告資格的認定標準

行政訴訟的被告資格，即能否成為適格被告的問題，根據(jù)現(xiàn)有立法規(guī)定，我國公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的被告指“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的”公共企事業(yè)單位，而在司法實踐中卻很難據(jù)以判定某些主體是否屬于信息公開義務主體，是否屬于公共企事業(yè)單位信息公開訴訟的適格被告。由于目前立法并不健全，隨著理論及實踐的不斷發(fā)展，立法者還是需要對被告做出明確列舉，鑒于此，筆者通過對比國外信息公開立法規(guī)定，對被告資格的認定標準做出一些思考。在我國除了高校及醫(yī)院等明顯可歸類于事業(yè)單位的，比如供水、供電、供熱領域既有人將之稱為公用企業(yè)又有人稱之為公用事業(yè)。現(xiàn)階段可以通過對公共企事業(yè)單位認定標準的界定，推動立法者對其范圍做出統(tǒng)一規(guī)定，立法條件成熟時甚至可以做出明確列舉。

1.公共職能標準。美國信息公開的司法判例中，功能等同理論（The Functional Equivalence Factor）是一個重要的判斷標準，即如果私人企業(yè)，在履行政府職能時，具有實質性的獨立權力，也即具有政府職能，那么就可以被認定為信息公開法所調整的對象。這個理論的思路在于，雖然該私人企業(yè)是獨立運作的，但其為政府做出決策，而不是政府做出的決策，實際上，它是履行聯(lián)邦政府的職能，因此，它應該是信息自由法所調整的“機構”[1]。

政府權力因素是功能等同理論中最重要的考量因素，而獨立的政府權力又主要表現(xiàn)為獨立的決策權、獨立的規(guī)則制定權等內容。此外，“法院通常還會以主體的設立方式、組織框架等內容作為考量的輔助因素”[2]。另一方面，我國公共企事業(yè)的規(guī)則制定權僅限于其自身事物。在設立方式和組織框架上也與一般的企業(yè)并無差別，因此我國的公共企事業(yè)很難完全適用于美國司法判例所確立的標準。

因此，在我國法律語境下的公共職能標準，是指如果公共企事業(yè)本質上行使著原屬于政府的職能，即行政機關所做出的行為具有為公共服務的性質，那么就屬于公共企事業(yè)，承擔信息公開義務。在《條例》尚未頒布前，《政府信息公開條例專家建議稿》就曾提到可以適用該標準。可以說，公共職能標準對我國目前情況下，較之于立法明確列舉的方式具有一定的靈活性，可以在一定程度上彌補立法的不足。

2.實質控制標準。實質控制標準，即要求政府是否對私人企業(yè)的日常運作或組織架構有實質性的控制[1]。在美國的司法判例中，實質控制標準（The Control Factor）需要考量的因素包括政府資金資助的程度、對私人主體的控制程度、主體雇員的性質、主體實施行為內容及特征、聯(lián)邦特許等。

日本在《行政機關信息公開法》之外，專門制定了一部《獨立行政法人等信息公開法》用于規(guī)制獨立行政法人，該法規(guī)定“承擔行政事務的主體，只要符合兩項條件中的一項，即根據(jù)相關的設置法規(guī)定，理事長等人的職位由大臣等任命的，或由政府出資的法人，即構成獨立行政法人”[4]。這兩個條件類似于美國司法判例中實質控制標準中的“政府的資金資助”和“雇員的性質”這兩個因素，而且，該法通過附表的形式明確列舉了“獨立行政法人”的范圍。

我國的公共企事業(yè)大多由國家控股，并由國家財政扶持。公共企事業(yè)中的大部分雇員雖與一般行政機關中公務員身份不同，但很多國企的負責人往往是政府部門任命，因而也享有國家工作人員身份及公務員的地位。公共企事業(yè)所實施的行為均涉及公共領域，且如供水、供電、供熱等均需政府特許。因此美國司法判例中形成的實質控制標準可以作為我國判定公共企事業(yè)的選擇。但是，實質控制標準實際上也可能會縮小信息公開法的適用范圍，從而違背立法本意，造成大量可能負有信息公開義務的企業(yè)免予承擔義務。

綜上所述，考慮到我國現(xiàn)階段，公用企事業(yè)信息公開制度尚處于起步階段，為了盡可能將掌握公共信息的公共企事業(yè)納入信息公開的主體范圍，單獨適用任何一項標準都有失偏頗。相比之下，以實質控制標準為基礎，輔之以功能等同原則不失為一種解決方案。首先，從公用企事業(yè)與政府之間的實質關系進行判斷，對政府資金資助的程度、對私人主體的控制程度、主體雇員的性質等方面進行考量；如果公共企事業(yè)不能“實質上等同于”政府機構，再以公共職能標準進行判斷，對其所做出的行為是否具有公共服務性，是否履行本屬于政府的職能進行考量。

三、結語

由于，我國公共企事業(yè)單位信息公開制度尚處于起步階段，對公共企事業(yè)單位信息公開訴訟制度的研究也剛剛開始，同時我國與信息公開相關的法律、法規(guī)及規(guī)章對公共企事業(yè)單位信息公開訴訟當事人資格也并無明確規(guī)定。作為信息公開制度的一部分，公共企事業(yè)單位的信息公開也在于保障公民的知情權。在確立信息公開的申請人時，持廣義的解釋，有利于保障申請人的訴訟權利。此外，公共企事業(yè)單位無論是在職權、服務對象或是具體功能方面都與傳統(tǒng)的行政機關有所不同，因而不能一味地將責任推卸給公共企事業(yè)單位，賦予其與行政機關同等的責任。

參考文獻：

[1]Craig D. Feiser. Privat ization and the Freedom of Information Act： An Analysis of Public Access to Private Entities Under Federal Law[J]. Fed. Comm. L.J. 1999（1）：21.

[2]王軍.私人主體的信息公開義務之認定標準研究——以FOIA中“行政機關”的認定為對象[D].上海：上海交通大學，2011.

[3]周漢華.政府信息公開條例專家意見稿——草案說明理由立法例[M].北京：中國法制出版社，2003.

[4]朱芒.公共企事業(yè)單位應當如何信息公開[J].中國法學.2013（2）：147-163.