司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)現(xiàn)狀分析

劉慶

摘 要：依法治國的主要內(nèi)容是依法行政，司法行政機關(guān)作為兼具司法和行政管理職能的部門，其機關(guān)工作人員法治觀念和法治思維的建立程度直接影響司法行政工作的有效開展，也會直接影響司法行政機關(guān)在依法行政、公眾形象等方面的成績。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升司法行政機關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)，需要從人員專業(yè)構(gòu)成、觀念培養(yǎng)、制度建設(shè)等多方面構(gòu)建完備的標準。

關(guān)鍵詞：法治素養(yǎng)；法治意識；人治；法治

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）02-0152-03

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。”依法治國是我黨治國的基本方略，依法治國的主要內(nèi)容之一是依法行政，建設(shè)法治政府，行政機關(guān)作為國家治理的最主要的部門，其組成人員的法治素養(yǎng)直接決定了依法行政的可能性和現(xiàn)實性。建設(shè)法治政府的核心在于將政府打造成為符合現(xiàn)代世界行政潮流發(fā)展的民主型政府、有限型政府、善治型政府、責任型政府和平權(quán)型政府[1]。

依法行政具有重要的歷史意義和現(xiàn)實意義。司法行政機關(guān)在推進依法行政、法治龍江建設(shè)中具有排頭兵和領(lǐng)頭羊的重要作用，而司法行政機關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)直接關(guān)系著司法行政工作的成績，影響著司法人員在群眾中的公眾形象。為了深入了解我省司法行政機關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)現(xiàn)狀，厘清當前依法行政中存在的問題，探索加強和改進司法行政機關(guān)工作人員隊伍建設(shè)的新途徑，本文在深入黑龍江省某市、某縣司法局進行調(diào)查問卷的基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)分析我省司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)現(xiàn)狀，并結(jié)合實際提出了當前加強和提升司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)的途徑，以供探討。

一、關(guān)于問卷調(diào)查情況的數(shù)據(jù)分析

為了發(fā)現(xiàn)目前黑龍江省司法行政機關(guān)工作人員的法治建設(shè)的現(xiàn)狀，課題組走訪了黑龍江省兩個市級司法局和一個縣級司法局，通過訪談形式和調(diào)查問卷方式搜集相關(guān)數(shù)據(jù)。

（一）問卷調(diào)查基本情況

調(diào)研組采取了抽樣調(diào)查法，三處走訪地點合計發(fā)放調(diào)查問卷97份，回收率100%。本次調(diào)查問卷為自編問卷，整套問卷均采用選擇題的方式，共27道問題。

第一部分1～15題屬于法治意識題，第二部分16～26題屬于法律基礎(chǔ)常識題，第三部分最后一題是培訓方向題。調(diào)查問卷采用不記名答卷，消除調(diào)查對象顧慮；單選、多選皆具，可充分保證調(diào)查對象的話語權(quán)，確保調(diào)查結(jié)果真實、客觀、可靠、全面。調(diào)研組采用定量分析法和定性分析法對問卷進行了數(shù)據(jù)統(tǒng)計。

根據(jù)統(tǒng)計結(jié)果，接受調(diào)查的司法行政機關(guān)工作人員局級2人，占調(diào)查人數(shù)2%；處級4人，占調(diào)查人數(shù)4%；科級34人，占調(diào)查人數(shù)35%；科級以下56人，占調(diào)查人數(shù)58%。

（二）問卷調(diào)查結(jié)果及分析

1.當前司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)總體情況較好

調(diào)查問卷對司法行政機關(guān)工作人員的法治意識和基礎(chǔ)法律知識進行調(diào)研，得出以下結(jié)論。

（1）被調(diào)查者普遍對推進依法行政信心較足，對違法行政有較強的抵御能力。有78%的被調(diào)查者對“本單位依法行政”非常有信心，只有5%的被調(diào)查者選擇“缺乏信心”。對于“上級領(lǐng)導違法干涉工作”，高達97%的被調(diào)查者表示拒絕，只有3%的被調(diào)查者選擇“幫助運作”。

（2）大多數(shù)司法行政機關(guān)工作人員能夠做到崇尚法律，維護法律權(quán)威。調(diào)查顯示，88%的被調(diào)查者在“遭受不公平待遇”時，選擇“尋求法律保護”；89%的被調(diào)查者在被問及“是否存在越權(quán)行政、行政不作為或亂作為”時，選擇“都沒有”。

（3）多數(shù)司法行政機關(guān)工作人員能夠認識建設(shè)法治社會的重要意義，并且關(guān)心法治社會的建設(shè)進程。調(diào)查顯示，67%的被調(diào)查者在“出臺新的法律、法規(guī)”時，表示“很關(guān)心，會查閱”；94%的被調(diào)查者在被問及“是否知道我國憲法日”時，選擇“知道”。

（4）大多數(shù)司法行政機關(guān)工作人員能夠掌握基本的法律知識，并在生活工作中自覺遵守。86%的被調(diào)查者在“看待網(wǎng)絡(luò)人肉、網(wǎng)絡(luò)語言攻擊行為”時，選擇“屬于違法行為，本人堅決抵制”；81%的被調(diào)查者在被問及“飲酒后駕車予以行政處罰，醉酒駕車標準”時，選擇“知道”。

（5）大多數(shù)司法行政機關(guān)工作人員具有較高的思想道德修養(yǎng)和正確的人生價值取向。90%的被調(diào)查者在“看待婚外情行為”時，選擇“絕不能發(fā)生”；93%的被調(diào)查者在被問及“是否有過為了幫朋友忙，而代為向公務(wù)人員轉(zhuǎn)交禮金”時，選擇“沒有過，知道這類行為可能構(gòu)成犯罪”。

總結(jié)調(diào)查結(jié)果，當前司法行政機關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)整體上是好的。絕大多數(shù)司法行政機關(guān)工作人員關(guān)注國家社會主義法治建設(shè)，社會主義核心價值體系占主導地位，絕大多數(shù)司法行政機關(guān)工作人員能夠做到知法尚法，遵法守法，學法用法。

2.司法行政機關(guān)工作人員隊伍建設(shè)中出現(xiàn)小部分工作人員法治意識不強，價值取向偏差等問題

（1）小部分司法行政機關(guān)工作人員崇尚憲法和法律精神不夠，推進依法行政熱情度不高。在被問及“對本單位出臺的一項內(nèi)部規(guī)定持有異議”時，有8%的被調(diào)查者選擇“通過網(wǎng)絡(luò)，發(fā)表個人意見，指出內(nèi)部規(guī)定不足，行使公民言論自由權(quán)”，13%的被調(diào)查者選擇“內(nèi)部規(guī)定雖有不足，但抗議亦無意義，不予理會”；關(guān)于“對日常生活中出現(xiàn)行政爭議的一般做法”問題，7%的被調(diào)查者選擇“不予理會”。

（2）少數(shù)司法行政機關(guān)工作人員過于看中經(jīng)濟利益。關(guān)于公務(wù)員從事第二職業(yè)態(tài)度的調(diào)查題目“您（公務(wù)員）已經(jīng)取得法律職業(yè)資格證書，可以兼任哪項職業(yè)”，有20%的被調(diào)查者選擇“律師”，有14%的被調(diào)查者選擇“公證員”。

（3）個別司法行政機關(guān)工作人員出現(xiàn)職業(yè)道德狀況滑坡，價值取向偏差。主要表現(xiàn)在對上級違法行政幫助運作（3%），對“婚外情”認為是“追求個人幸福”（8%），對“家庭暴力”認識不足，偶爾為之（7%），對法律學習不關(guān)心（4%）等方面。

3.存在問題的原因分析

（1）司法行政機關(guān)在人事制度中工作人員的考核評價機制，對工作人員的法治素養(yǎng)高度起著重要的導向作用。調(diào)查顯示，司法行政機關(guān)工作人員中，法律類院校畢業(yè)生占三分之一左右，大部分工作人員是非法律類院校畢業(yè)生，這使得大部分工作人員往往缺乏對法律的深刻認識，加之法律素養(yǎng)作為思想意識范疇的內(nèi)容之一，難以具體量化，因此，法律素養(yǎng)在工作人員的引入和評價體系中長期處于不受重視的地位。政策的導向作用既容易使司法行政機關(guān)工作人員疏忽法律素養(yǎng)提升，也使得司法行政機關(guān)難以建立對工作人員法律素養(yǎng)的建設(shè)和監(jiān)督機制。因此，司法行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)本機關(guān)的人員構(gòu)成情況，制定自己有利于法律素養(yǎng)提升的計劃和制度，定期開展法律學習，定期派員參加法律培訓。

（2）市場經(jīng)濟、文化多元化對司法行政機關(guān)工作人員思想意識形成沖擊。在當前社會某些逐利思潮的影響下，個別司法行政機關(guān)工作人員沒能提高自己的思想意識，而把追逐經(jīng)濟利益、謀取個人私利作為人生的價值目標，無法安心于本職工作。存在個別人面對短期利益誘惑，價值取向發(fā)生偏差、政治信仰不堅定，在工作中弄虛作假，扯皮推諉的現(xiàn)象，這將嚴重損害司法行政機關(guān)的公信力。

（3）司法行政機關(guān)工作人員隊伍建設(shè)過程中疏于人文關(guān)懷。司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)的提升非一朝一夕能達成，需要一個學習、積累、沉淀、升華的過程。在這個過程中，工作人員個人努力固然重要，但更離不開司法行政機關(guān)單位所提供的平臺、給予的機會、配套的條件、技術(shù)的支持。司法行政工作的特殊性要求司法行政機關(guān)工作人員必須具備比一般公民更高更全面的法律水準和行為要求，強調(diào)司法行政機關(guān)工作人員隊伍建設(shè)，強調(diào)法治素養(yǎng)的提升，要實事求是，說實話，辦實事，不能忽視司法行政機關(guān)工作人員的物質(zhì)需求和個人發(fā)展的要求。但是，傳統(tǒng)的思想意識建設(shè)往往過于強調(diào)工作人員的個人奉獻和犧牲精神，對工作人員作為自然人的需求沒有給予足夠的人文關(guān)懷。

二、依法治國視域下司法機關(guān)依法行政之目標

依法行政，其核心是依憲行政，國家機關(guān)的權(quán)力都來源于憲法的授權(quán)，司法行政機關(guān)是我國國家政權(quán)的重要組成部分，在我國司法體系和法制建設(shè)中占有重要地位。其工作職能主要包括：監(jiān)督和指導監(jiān)獄工作；制定本地區(qū)的法制宣傳教育，指導法制宣傳工作；監(jiān)督和指導本地區(qū)的律師、法律顧問、法律服務(wù)機構(gòu)的工作；監(jiān)督和指導公證機構(gòu)和公證業(yè)務(wù)活動；指導本地區(qū)的人民調(diào)解和司法助理員工作等等，其工作性質(zhì)主要是一種司法管理工作。司法是運用法律維護公平正義，以實現(xiàn)公民的合法權(quán)益和國家基本管理的目標。監(jiān)獄、公證、律師、人民調(diào)解等工作都直接關(guān)涉司法活動的運行，關(guān)涉法治目標實現(xiàn)的程度。對這些機構(gòu)和人員的行政管理活動與一般行政機關(guān)的管理活動相比有著更高的要求。

（一）以法治代替人治，構(gòu)建平等公正的社會治理環(huán)境

習近平總書記在黨的十八屆四中全會第二次全體會議上的講話中指出“：法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。縱觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然一度實現(xiàn)快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱，出現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況很大程度上與法治不彰有關(guān)。”

在社會發(fā)展的規(guī)律中，人治曾經(jīng)統(tǒng)治了中國幾千年，現(xiàn)代社會，為了實現(xiàn)在法律面前人人平等的基本法治理念，建立法治國家，要求在國家管理活動中依法行政，以法治代替人治，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

人治體現(xiàn)的是權(quán)力的膨脹，是一種人大于法的錯誤意識的表現(xiàn)，在人治之下，管理者運用手中的權(quán)力作為砝碼，會為追求私欲而濫用權(quán)力，也會為怕?lián)煻鵁o所作為，既會滋生腐敗，助長不正之風，也會消極惰怠，出現(xiàn)管理混亂。其最終的結(jié)果，必然是直接損害國家的利益、公民的利益。故，人治不取！

法治追求的是公平正義的社會價值，司法行政機關(guān)的權(quán)力來源于法律的直接授權(quán)，表明法有授權(quán)必須為，不為則違法；法無授權(quán)不可為，為則違法。權(quán)力清單的明確是司法行政機關(guān)工作開展的前提，每一位司法行政機關(guān)的工作人員要了然于心，既要明確法律的權(quán)力內(nèi)容，也要遵守權(quán)力行使的程序，缺一不可，杜絕產(chǎn)生人大于法的錯誤理念，擺脫工作中的權(quán)力主義為上的錯誤思想，故，法治方可為。

（二）法治與德治有機結(jié)合，形成國家治理中的合力

在司法行政機關(guān)的工作中，尤其是基層的司法行政機關(guān)，很多情況是要直接和案件的當事人接觸、溝通的，工作的有效開展，矛盾的有效化解，都需要司法行政機關(guān)的工作人員本身就具有必備的法律專業(yè)知識和良好的德行素養(yǎng)。法治，要求工作人員不能突破法律的底線，遵守法律程序，行使法定權(quán)力。德治，要求工作人員在解決公民間的具體矛盾、問題時，要感同身受，要以德服人、以理服人，形成耐心、細致的工作作風。

法治與德治是有機統(tǒng)一的關(guān)系。離開德治，法治就顯得過于生硬、刻板，對于社會矛盾、工作沖突的解決造成障礙；離開法治，德治就顯得過于軟弱，可能會為了一時矛盾的解決而突破法律的底線，損害到國家、他人的利益。故，司法行政機關(guān)工作人員要具備一定的專業(yè)法律素養(yǎng)，同時要具備為人民服務(wù)的工作作風。

（三）提升法治素養(yǎng)，為法治社會構(gòu)建提供前提

法治素養(yǎng)是一個綜合性的概念，它是社會主體對社會法律現(xiàn)象的知識、情感、意志等各種心理因素，按照一定結(jié)構(gòu)而形成的對法律的心理認同和情感傾向以及建立在這種心理因素基礎(chǔ)上的法律行為和習慣[2]。法治素養(yǎng)屬于上層建筑層面上的內(nèi)容，至少包含三個層面的內(nèi)容：一是，法律知識的構(gòu)成，體現(xiàn)為對現(xiàn)有法律的了解、掌握和認知程度；二是，法律意識，包括法律情感、法律心理等感性認識和法律信仰等理性追求的心理狀態(tài)；三是，法律實踐能力，即在現(xiàn)實生活中執(zhí)行和維護法律的自覺性、勇氣以及運用法律的能力與水平。法治素養(yǎng)的養(yǎng)成和提高并非一蹴而就，來源于社會成員的內(nèi)心積極追求和外在的社會環(huán)境，具有一定的實踐性和階段性。因此，從內(nèi)心需求而言，作為司法行政機關(guān)的工作人員要對自己的工作性質(zhì)有著充分的認知，對自己的工作績效有更高追求，要認識到遵循法定權(quán)力和法定程序工作將會直接影響到國家法治建設(shè)的程度，直接關(guān)涉公平正義的實現(xiàn)，要不斷更新現(xiàn)有法律知識，以服務(wù)于其本職工作。同時，司法行政機關(guān)也要為工作人員創(chuàng)造更多的深造、進修機會，建立相應(yīng)的考核獎勵機制，將學法用法落到實處。

三、提升司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)的途徑

（一）通過塑造現(xiàn)代法治精神來強化司法行政機關(guān)工作人員的法治素養(yǎng)

法治精神是一個民主法治社會中所普遍尊崇的法律至上、公平正義、保障人權(quán)、權(quán)力制約、社會和諧等價值追求的總和。法律至上是法治精神的第一要義，公平正義是法治精神的價值追求，保障人權(quán)是法治精神的精髓所在，權(quán)力制約是法治精神的重要原則，社會和諧是法治精神的最終歸宿。法治精神是人們經(jīng)由法治尊嚴與權(quán)威所自覺產(chǎn)生的法治信念、法治崇尚、法治信仰、法治習慣和法治感悟。法治精神的培養(yǎng)已經(jīng)成為我國實行依法治國方略的關(guān)鍵。我國的法治精神形成路徑是自上而下政府推進的，為此，必須加強對公職人員的法治宣傳教育。司法行政機關(guān)作為法治社會建設(shè)的排頭兵和領(lǐng)頭羊，更應(yīng)起到模范帶頭作用。

（二）建立長效考核評價機制

進一步完善司法行政機關(guān)工作人員入職和干部選拔制度，重視職后教育。嚴把入口關(guān)，把法治素養(yǎng)作為必要條件和重要考察內(nèi)容，在學科上更多的吸納法科專業(yè)畢業(yè)生。重視入職后的崗位培訓工作，加大對新進工作人員的思想教育和法制教育。完善工作評估制度，建立正確導向，在干部選拔民主競聘過程中，杜絕關(guān)系和暗箱操作，真正提高干部的法學素質(zhì)和依法治國的理念。

（三）提高專業(yè)隊伍的專業(yè)能力，引進專業(yè)法治人才

在依法行政過程中，司法行政機關(guān)同時肩負著司法職能和行政管理職能，對其工作人員的專業(yè)能力應(yīng)該有著更高的要求，尤其基層司法行政機關(guān)的工作人員，直接要對管轄區(qū)域的居民和企業(yè)開展法治宣傳教育活動，甚至有出現(xiàn)糾紛的群眾直接要求司法工作人員給予糾紛調(diào)解的，這就需要司法工作人員具備專業(yè)的法律知識，知識儲備能力和法制思維能力直接影響到工作開展的效能。而在問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)具備法律專科以上的學歷的工作人員不足三分之一，這將滯緩司法行政工作開展的效率。因此，有必要提高具有法律專業(yè)學歷的工作人員的比例，以便更能勝任其工作。

（四）以人為本，建立多元化工作人員隊伍培養(yǎng)模式

受傳統(tǒng)文化的影響，我國社會對公務(wù)員有很高的道德要求，公務(wù)員不僅要完成本職工作，還要是社會的楷模，工作和道德的壓力都比較大。提升司法行政機關(guān)工作人員法治素養(yǎng)，不能疏忽工作人員的個人發(fā)展，應(yīng)充分發(fā)揮人文關(guān)懷，采用多元化的培養(yǎng)模式。司法行政機關(guān)應(yīng)積極搭建各種平臺，采取“送出去、請進來、遠程教育”等多種形式的培訓、進修方式進行法治教育，同時應(yīng)積極支持、多提供機會、創(chuàng)造各種條件促成工作人員的法治學習。要堅持長期教育，不能搞“法治教育一陣風”的形式主義；要弘揚正氣、鼓舞斗志，將精神獎勵和物質(zhì)獎勵結(jié)合起來；要有計劃，從具體處起步，確保法治教育真正落在實處，富有實效。

同時，根據(jù)問卷調(diào)查，可以看出，司法行政機關(guān)的基層部門更希望開展關(guān)于基本法律知識的普及培訓，一方面是為了便于開展工作，一方面是自己生活之需求。而現(xiàn)在的法律培訓工作多圍繞著法治意識的培養(yǎng)和依法行政意識的培養(yǎng)進行，但這些意識的培養(yǎng)需要執(zhí)法者和法律人員管理者首先具有較為完善的法律系統(tǒng)以及基礎(chǔ)法律知識，因此，開展這類講座，傳播具體法律知識是有實踐需求的。

參考文獻：

[1]楊海坤.我國法治政府建設(shè)的歷程、反思與展望[J].法治研究，2015（6）：90.

[2]劉丹.實現(xiàn)從人治觀念向法治觀念的轉(zhuǎn)變[J].公法研究，2007（8）.