防范系統性風險的金融監管改革要點

尹振濤++任軼群

防控金融風險，特別是避免發生系統性風險儼然已經成為當前中國金融市場發展及監管政策取向最核心的問題。2016年，從房地產調控到互聯網金融排查，從債市信用風險集聚到險資舉牌浪潮，都令各界人士對中國金融市場產生擔憂。與此同時，2016年中共中央政治局會議也多次提到要抑制資產泡沫和防范金融風險。在2016年底閉幕的中央經濟工作會議上，更是強調“要把防控金融風險放到更加重要的位置”，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險。

系統性金融風險的特征

系統性風險（systemic risk）一詞并非是經濟金融領域的專有概念，早在20世紀80年代就已融入進來。1989年版的《牛津大辭典》“系統性”一詞被解釋為“of or pertaining to a system”，即系統的或與系統相關的，而對系統性風險直到20世紀90年代才開始出現較多的專題研究。美國次貸危機的爆發及后續的反思，更讓防范系統性風險成為一場席卷全球的金融監管改革浪潮。

系統性風險是單個或少數幾個金融機構的破產或巨額損失導致的整個金融系統崩潰的風險，以及對實體經濟產生嚴重的負面效應的可能性。具有如下幾個特征：一它是對整個系統的功能構成影響，而不是對某個單純局部；二是它使不相干的第三方也被動地介入其中，并承擔一定的成本；三是它具有較為明顯的蔓延特性和傳染性；四是負的外部性以及對整個實體經濟的巨大溢出效應是其本質特征。在橫向維度上，金融系統中的風險暴露和相互聯系使得一個特定的沖擊在金融網絡中傳播并演變成系統性風險。在縱向維度中，系統性風險的縱向維度與經濟周期相關，其主要關注的是金融體系的順周期性，即金融體系的脆弱性和風險隨著時間的推移而建立并演進。同時，系統性風險的觸發因素也很多，包括經濟基本面的較大變動、大型金融機構的倒閉、金融投資者與消費者信心的變化以及外部系統性風險的傳染等等。

隨著現代金融體系的不斷復雜化，系統性風險越來越成為金融穩定的重要威脅，美國次貸危機的爆發就是一個最為典型的例子。有鑒于此，危機后世界主要國家與地區的金融監管改革方案很自然地將系統性風險的監管放在了極為重要的位置。

監管的統籌協調

是防范系統性風險的關鍵

目前，由于中國金融發展所處階段和金融體系的特定結構，時間維度下的系統性風險隱患相對較小。但隨著金融混業及金融創新的發展，金融控股公司等大型混業經營機構由于其巨大性、復雜性、高關聯性，使其系統性風險隱患不斷升級。同時，那些以跨業經營為主要特點的金融創新業務和產品，由于存在一定的監管套利空間，則逐漸成為中國金融市場最大的不穩定因素。加之，國際經濟低迷，國內經濟增速調整，經濟結構轉型以及金融體系市場化改革的不斷深入，使得金融體系內部的風險開始顯性化，金融監管面臨著重重挑戰，而2015年年中的股市波動則成了金融監管改革爭論升溫的直接導火索。關于金融監管改革的討論，最核心的內容就是有關中國金融監管模式和框架的調整和確立。在十三五發展規劃中，明確指出應“加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架”。

當前中國金融監管所采取的以“一行三會”為主體的分業監管模式是有其存在的土壤的，并是在中國金融市場發展的歷史背景下逐步形成和適應的。目前存在的諸多問題和痛點大多集中在監管部門在利益、權限等方面的分割與割裂，因此，要防范系統性金融風險，解決統籌協調問題才是當務之急，并主要需要解決以下幾個問題。一是統籌系統重要性金融機構和金融控股公司，尤其是對這些機構審慎管理的統籌。二是統籌各類金融基礎設施和金融信息數據，比如支付、清算、交易等基礎設施能夠為整個金融體系所共享。三是統籌協調監管機構之間、監管機構與其他部門之間的權責利，以及面對跨域業務的監管合作問題。四是中央監管與地方監管的分工、統籌和協調問題，這是中國特色的。

設立一個統籌機構

是防范系統性風險的保障

金融監管體系中的專業化分工必然會帶來相應的協調問題，尤其是重大的系統性風險因素，很難僅僅依靠某個單一的監管機構來加以處置。當前中國金融體系所存在的協調問題，主要是因為監管機構之間、中央和地方之間均缺少一個統籌機構，發揮統籌協調作用。因此，建議首先要建立一個統籌機構，而這個機構必須是一個實體性的部門。這是首要的問題，解決了這個問題，就可以調動現有的監管部門的資源進行統一的安排。一方面，這個機構需要有足夠的權限和級別，能夠協調好各監管部門，包括“一行三會”以及發改委和財政部等。同時，這個機構又不會給那些所謂的市場原教旨主義者認為中國政府在不斷地干涉金融市場的口實。因此，這個機構最好不是一個新的政府部門或部委，而是類似于金融穩定委員會或領導小組。

統籌主要是解決監管機構之間、中央和地方之間監管的問題，而協調則是解決監管者現有的分工和合作問題，以及現有金融交叉領域如何去監管的問題。因此，在成立具備統籌能力的部門后，需要通過監管機構間的合并整合及機構內部的部門調整來帶動協調能力的提升。同時，在解決了統籌和協調的問題之后，接下來要做的事情在于監管方式的轉變以及監管有效性的提高。這里涉及很多細節的工作，比如說監管理念是原有的全面覆蓋的監管，風險監管，還是功能監管。只有當有了統籌、協調的機構以后，監管方式的轉變才能真正的實現。

全面覆蓋和信息建設

是防范系統性風險的基礎

中國金融市場的形成、金融產品和服務的出現、金融機構的設立和運行都在監管機構的控制范圍之內。因此，我們可以說中國的金融監管體制一直秉承了全面覆蓋的理念，并在維護金融市場穩定方面取得了較好的成績，使中國并不健全的金融體系在亞洲金融危機和美國次貸危機中都經受住了考驗。所以，我們不僅要繼續堅持全面覆蓋的監管理念，更應該付諸實踐以有效保證這一理念的貫徹與落實。需要指出的是，全面覆蓋的監管理念并不意味著用單一的標準去對待所有的監管對象，而是要強調監管的層次性，根據金融發展的需要和金融市場、機構、產品的風險水平，采取不同強度的監管措施，完善多層次、多機制、綜合性的監管體系。

現代金融體系的運行伴隨著大量信息的產生、傳遞與處理，但是如何有效獲取真實且符合監管需要的信息，尤其是涉及金融體系穩定的信息，仍然是一個難題。推進金融監管信息建設主要可以從以下三個方面著手。第一，完善征信體系，在為金融機構決策提供依據的同時，有助于監管當局通過違約率了解宏觀經濟運行情況，為審慎性監管提供支持。第二，健全支付清算體系及其信息挖掘，匯集經濟交易信息，以此反映交易活躍狀況、經濟景氣程度和經濟結構變化情況等宏觀經濟運行的重要側面，為金融穩定狀況的評估提供背景。第三，加強金融監管當局內部及其與各經濟部門之間的信息系統整合與共享，在可能的情況下制定明確的、有時間表的金融信息資源整合方案。

調整金融監管框架

是防范系統性風險的基石

鑒于當前我國經濟金融形勢及所處發展階段的特點，建議采取更加保守和循序漸進的方式推進監管統籌協調工作的開展，不宜動作過大，且改革要分步實施。第一步，要繼續鞏固現有的統籌協調機制，充分發揮其作用，并獲得現實效果。當前，金融監管協調部際聯席會議制度已經確立，其有效的實施仍需在機制、程序及規范上予以加強，特別需要一套行之有效的工作機制和體系。第二步，在堅持分業監管體制的前提下，對監管機構之間的監管真空進行彌補，監管重疊進行理順，并適當合并或取消部分重疊部門。對部分重要的混業業務或產品采取聯合監管或監管事業部的方式，成立跨部門的監管窗口。第三步，進一步探索和理順地方金融監管（主管）部門在金融監管工作和風險防范中的職責和作用，不僅賦予其權力，更應給予支持和協助，同樣實現中央和地方監管部門統籌協調的目標。（作者單位：中國社會科學院金融研究所、中國人民保險集團股份有限公司）