淺談如何完善宅基地管理制度

楊紹梅

摘 要：現行的宅基地使用權制度對農村的穩定起到了積極作用。然而，制度設計的內在缺陷也帶來了我國農村特有的“小產權房”、“空穴”現象等社會問題。本文梳理了宅基地使用權的由來與沿革，分析其利弊和價值，試圖給出理順和完善宅基地使用權法律制度的建議。

關鍵詞：宅基地；完善制度；制度創新

前言

我國現行的宅基地制度建構于1962年頒布的《人民公社工作條例修正草案》，將原先屬于農戶私有的宅基地宣布為集體所有，由集體按照農戶生活的需要進行福利分配，宅基地使用權和宅基地房屋所有權歸農民個人。隨后頒布的各項法規都是在其基礎上的進一步調整，特別對宅基地的處分權能（轉讓權）進行了限制，即嚴格規定了農民住宅不得向城市居民出售，不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證，嚴禁城市居民在農村購置宅基地，宅基地流轉只能限定在農村集體內部。

1 現行宅基地制度使用現狀

1.1 宅基地制度形成的背景

國家采取的非均衡發展戰略，賦予宅基地對農民的保障性功能。新中國獲得政治獨立之初，面對朝鮮戰爭、國外的封鎖禁運及戰爭威脅，迫切需要解決經濟獨立、國防安全問題，這是當時國家的主要發展目標。沒有強大的工業，就沒有強大的國防，國家的安全和統一就會受到威脅。但在百年來飽受戰亂之苦和列強入侵的農業大國里，從傳統農業社會向現代工業社會轉型的原始資本從何而來？這就需要實施非均衡發展戰略以實現趕超。不過也催生了嚴重的城鄉二元福利問題：在農村，以土地作為農民的社會保障；在城市，國家為居民提供福利保障。

改革開放以來，雖然已很少提趕超戰略，但國家由政府主導、干預經濟發展，實行非均衡發展戰略的模式，沒有發生根本改變。當前宅基地制度可簡單歸結為：宅基地集體所有；集體內成員無限期無償使用；一戶一宅；集體內有限流轉，不允許賣給集體以外成員；不能抵押、擔保；只能用于建房自住等。這些政策背后體現宅基地針對農民而非市民的“保底型”福利保障特性。

1.2 現行宅基地使用權的利與弊

把宅基地使用權作為用益物權，并對其取得、流轉加以嚴格限制，符合中國農村的實際情況，保護了農民利益，對建設小康社會意義重大。

首先，有利于保護農民的根本利益。我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本。而且，與土地承包經營權不同，宅基地使用權的設立保障的是農民最基本的居住權。一旦允許自由轉讓，比如向農村集體成員以外的第三人轉讓，有可能使農民喪失基本的生存條件，也有可能導致耕地流失。嚴格限制宅基地的轉讓，限制宅基地使用權的流通，符合農民的長遠利益，有利于農村穩定。

其次，有利于保護耕地。據統計，近年來非法占用耕地建房，已成為耕地流失加劇的重要原因之一。為防止耕地流失，有必要從申請的主體、用途對宅基地使用權加以限制，防止農民通過多種方式擠占耕地，穩定農村土地市場，保護基本農田。

再次，有利于社會穩定。這是由我國的基本國情所決定的，我國地少人多，而且農村人口占全國人口絕大多數，農村的不穩定，必將帶來整個社會的不安定。隨著我國城市化的加速發展，大量的農村剩余勞動力向城市轉移。

盡管如此，我們也不能忽視現行的宅基地使用權政策和法律的負面效應。

第一，不利于物盡其用和資源的有效配置。近年來，隨著我國城市化的演進和戶籍制度改革，農村“空穴”現象愈發嚴重。或長年進城務工，或直接在城市購房置業，農民大量涌向城市。然而，受困于現行宅基地流轉制度，他們無法通過合法途經對外轉讓自己對宅基地的權利，村集體也無權收回和處置宅基地，從而造成農村大量住宅閑置。宅基地產權的不完整性也必然會降低農民的投資熱情，導致資源配置的低效率。

第二，宅基地的福利性分配和取得的無償性，往往導致宅基地使用面積數量的增大。現行的“一戶一宅”的面積限額政策，和各省級政府根據當地實際情況確定的宅基地標準，都很難有效制約無限擴大宅基地的沖動。宅基地面積超標和“一戶多宅”的現象在廣大農村普遍存在。

2 宅基地管理制度改革創新的對策和建議

2.1 設立專門機構，因地制宜，合理規劃和開發土地

首先，應由地方專業機構根據本地的經濟、環境等各方面情況，本著節約、集約土地的原則對于工業用地、商業用地、生活住宅和耕地進行詳細的規劃，形成一定的集聚規模。其次，推進老村改造和建立“農村中心住宅小區”的規劃，對于那些遠離城市、經濟欠發達、人口少、土地面積小的村莊可以進行拆村或者并村，盡量避免占用耕地建房，提高土地利用效率。同時，農民的思想觀念也需要轉變。各級國土資源部門應加強對于合法用地、節約集約用地的法律宣傳，使農民樹立起合法用地和惜土的意識。

2.2 宅基地流轉政策亟待破冰

房屋可以流轉，宅基地使用權也要隨之流轉。因此，應盡快建立農村宅基地交易市場，允許農村宅基地上市公開流轉。這不僅有利于金融資本順利進入農村，擴大農民融資渠道，增加農村經濟發展的動力；可以盤活宅基地存量，節約稀缺的耕地資源；而且有利于保障農民權益，增加農民財產性收入，使之能夠分享住房財產價值的增長，促進城鄉統籌發展。

但由于目前我國法律仍然禁止宅基地流轉，在國家允許宅基地公開流轉的相關法律法規正式出臺之前，地方農村宅基地上市流轉可先行“放開”政策。允許農村宅基地向本集體經濟組織內部或者本鄉鎮范圍內的符合申請宅基地條件的人員以及外地來此長期從事農業生產并準備在此定居的人員出租或者出賣。其租賃或購買農村宅基地的價格可由雙方協商確定，由市場機制自發地調節，與現有的國有土地交易逐步接軌，以真正體現農村土地的市場價值。

2.3 宅基地置換房期待突破瓶頸

首先，應該給予農民“合法確權”的房屋面積合理恰當的安置補償，包括宅基地自身的財產價值的補償。其次，還應完善新的置換房周邊的公共基礎配套設施，提高社區服務水平，切實保障安置房的資金到位情況，讓農民盡早地住上新房。

具體來說，要解決公共設施以及資金難題，一是需要統一建設，即對工程隊伍進行比較，經費由農民出資、開發商墊資和金融貸款相結合；二是需要統一配套和裝修，對水、電、氣、閉路電話和門前院壩的硬件等配套設施上，在美觀適用的前提下，統一由村和組委會負責組織和協調。

這樣一來，不僅節約了土地資源，提高了土地的適用率，降低了建房成本，而且還更加有利于村組管理，有利于群眾活動的開展，為城鎮化的建設和管理積累經驗，為城鄉統籌和新農村建設探索新的途徑。

2.4 宅基地管理制度需要完善，管理方式需要創新

第一，嚴格規范審批程序和規劃管理，通過“一書一證”、“一書兩證”的發放，調控農民建房行為，確保所建新房按規劃布點建設。

第二，實行宅基地有償使用制度，對于以往一戶多宅和宅基地超占部分實行有償使用制度。有償使用制度能有效地制止多占、超占宅基地現象發生。對宅基地實行超面積收費，不是增加農民負擔，只是對極少數亂占、多占宅基地者的制約措施，符合社會主義市場經濟規律、土地集約利用和保護耕地的要求。

結束語

對現行的宅基地制度的完善，有助于統籌城鄉發展，搞活農民經濟，對建設社會主義新農村有著至為重要的意義。土地問題也將成為解決“三農”問題的核心和關鍵所在。

參考文獻

[1]黃發儒.宅基地管理方式亟待創新[J].中國土地，2008/11.