英國早期教育政策與實踐的現狀及其對我國的啟示

易凌云

摘 要：英國0-5歲保教一體化的早期教育服務體系對推進我國早期教育政策與實踐具有重要的參考價值。英國已經在法律、管理、機構、師資、經費等各個方面完成了保教一體化的制度設計，在《早期教育階段法定框架》（EYFS）的指導下，以獨立式幼兒園和托兒所為主體的多種類型的早期教育機構為0-5歲的英國兒童提供早期教育服務，國家教育標準局（Ofsted）所實施的早期教育督導對于推進英國早期教育事業發展和早期教育機構保教質量的改進發揮著至關重要的作用。我國的早期教育政策與實踐可以從制度設計、經費投入、師資隊伍建設以及督導評估等方面借鑒英國的有效經驗。

關鍵詞：英國；0-5歲保教一體化；早期教育

中圖分類號：G610 文獻標識碼：A 文章編號：1671-6124（2016）06-0076-10

世界范圍內對早期教育的長期追蹤和研究成果表明，嬰幼兒階段是人類腦部發育的“黃金期”，早期教育對兒童成功的學校學習生活與后續生涯發展有著積極作用。聯合國教科文組織與世界銀行等機構均指出，發展早期教育是在構筑國家財富，投資早期教育就是投資未來。由此可見，成功的早期教育無論是對個體還是對國家而言，都具有重要意義。2010年以來，黨和政府把早期教育作為落實教育優先發展的重點領域，作為保障和改善民生的重大工程，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》與《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（2010年）的頒布實施，我國早期教育進入快速發展的新時期。在這一背景下，對早期教育相對發達國家的最新政策與實踐進展進行深入研究，將有助于有效推進我國早期教育事業的發展。

一、英國早期教育的現狀

1. 英國早期教育發展遵循保教一體化的國家教育價值觀，并且在法律、管理、機構、師資、經費等各個方面完成了保教一體化的制度設計

英國對早期教育（early years education）的定義是指0-5歲嬰幼兒的教育（education）和保育（care）。目前英國的早期教育從國家層面秉持著保教一體化的教育價值觀，并且已經從法律上明確了保教一體化的理念，為保教一體化的實施奠定了堅實的基礎和提供了有力的支持。

1998年英國政府在《應對保育挑戰》的綠皮書里指出要改變英國當時保育和教育分離的狀況，強調保育和教育的關系，把保教一體化作為國家在早期教育方面的戰略重點。2004年的《兒童法案》和2006年的《兒童保育法案》都重申了對兒童的早期教育服務包括教育、保育、衛生等各個方面，明確要求政府和地方各個機構或部門建立合作關系，為學齡前兒童提供整合式的早期教育服務，從法律上明確了保教一體化的思路。2008年9月正式生效的《早期教育階段法定框架》（EYFS）徹底消除了兒童早期教育和保育的界限，使早期教育與保育有了統一的標準，英國的早期保教一體化初步建立。

此后，英國政府采取了一系列的舉措來鞏固和完善保教一體化的早期教育體系。通過頒布法規政策和統整保教標準，對保教服務內容做出了明確規定；通過整合中央、地方等保教行政部門理順管理機制；通過設立保教中心和調整已有的保教機構服務時間等園所層面的改革使保教一體化在實施層面得以落實；通過統整保教內容使保教一體化更加符合兒童的身心發展特點；通過統一保教人員的入職資格、專業標準和在職培訓，平衡保教人員工資待遇和師幼比例來統整保教師資隊伍；通過加大財政投入和改變優化投入途徑、減免家長保教費用等為保教一體化提供經濟基礎；通過整合父母和社區的參與提供更符合家長需求和地區需要的保教服務。至今，英國基本實現了在早期教育階段實施保教一體化的制度、管理、師資、機構、投入等各個方面的較為完善的運行機制，并在促進兒童持續而全面的發展方面取得了初步成效。

2. 英國已經制定并出臺較為完善的早期教育政策體系，有利于從國家層面長遠規劃和整體統籌早期教育的發展

英國已經頒布的一系列相關政策涵蓋了0-5歲兒童保育和教育的各個方面，是對0-5歲兒童保育和教育的整體設計。在20世紀90年代以前，英國政府對于5歲以下兒童的教育并不重視。直到1998年新工黨上臺執政后頒布了“國家保育戰略” [1 ]，并且提出了第一項國家對早期教育的干預政策——“確保開端”計劃（Sure Start），以此為起始和標志，英國政府出臺了一系列的針對0-5歲兒童的早期教育政策。

如果將英國政府近20年來的從國家層面頒布的早期教育政府文件進行分析與梳理（見表1），可以發現這些文件所反映出的英國政府的早期教育政策取向和政策視角雖然有一些細微的差異，但基本上保持了早期教育發展思路的一致性和政策體系的連貫性，并且呈現了以下幾個特點：第一，強調并不斷明確政府在早期教育發展中的職責。一方面強化中央政府的教育責任，同時進一步明確地方政府的早期教育發展責任；另一方面明確政府的各個部門在發展早期教育中的職責并強調重要部門的關鍵領導者的權力和責任。第二，國家的早期教育系列政策具有明確的教育價值觀且具有延續性和穩定性，沒有因為執政黨的更替而出現較大的改變。提倡“全納教育”和民主公平，重視教育起點公平和教育機會均等；強調權利與義務的平衡，重視父母的義務以及家庭和工作的平衡；強調社區對公民美好生活的作用，充分重視和利用社區在早期教育服務中的作用。第三，早期教育政策逐步實現體系化，涵蓋早期教育事業發展的各個方面，并具有可操作性。從宏觀層面的國家早期教育發展理念、發展方向、發展目標和發展思路，到中觀層面的不同年齡段兒童發展指標、早期教育教師的專業發展標準和不同早期教育機構的準入標準，再到微觀層面的早期教育機構質量督導的框架和指標，不同早期教育機構的人數規定，人員構成等具體規定，基本都以國家文件甚至法律的形式進行了規范。第四，通過逐步立法來保障早期教育政策的貫徹實施。立法是影響早期教育的基本趨勢之一，《2000年幼兒看護標準條例》、《2006年兒童保育法》、《2008年兒童及青少年法》等法律文件對各級政府有關兒童及青少年的服務以及對兒童及青少年相關的保育教育標準做出嚴格和明確的規定，為英國早期教育事業發展提供政策與法律保障。

3. 英國早期教育的管理職責在法律上分工明確，在實踐中已經建立以教育部門為首要責任部門，健康、衛生、安全和家庭福利等多部門聯合行動的管理體制和機制

1998年以前，英國負責0-5歲兒童教育和保育機構的政府管理部門是分離的，為0-3歲幼兒提供保育服務的機構由社會保障部門管理，而對3-5歲兒童實施教育的機構則由教育部門負責。政府管理部門間缺乏聯系與合作、分享與交流，辦事效率低。

針對這種情況，1998年新工黨執政后努力整合和擴展教育和保育系統，教育與就業部實施了相關整合政策。一方面，通過加強地方對早期教育和保育決策與管理的自主權來促進保教一體化進程?！?006年兒童保育法》規定了地方當局必須對本地區的早期教育和保育負責，為兒童及其家庭提供相應的“兒童早期服務”，包括兒童早期保教供給、為幼兒及其家長或準家長提供社會保障服務和健康服務、為家長或準家長提供就業和培訓以及信息方面的服務和支持 [2 ]。另一方面，英國政府先后出臺多部法律及政策，規定各相關部門在共同促進早期教育事業發展中的職責：相關部門包括該地區的教育部門、健康與衛生部門、基礎保育部門、勞動與培訓部門等。其中，教育部門作為包括早期教育在內的青少年兒童及其家庭事務的統籌管理部門，其職責是促進所有兒童和青少年實現其潛能，提高教育標準，實現對兒童教育整合服務的強有力領導，以應對家庭、人口、社會經濟變化，提高英國全球競爭力。同時，該法律還強調由于早期教育發展過程中對包括教育部門在內的各相關政府部門的協調合作有著較為突出的需求，健康、衛生、安全與家庭福利多部門必須進行跨部門聯動，召開相關聯席與協調會議，該政策得以法律形式剛化，有效保證了各相關政府部門在發展學前教育事業中的統一領導、分工明確與協調合作。目前，英國已經初步建立了貫穿0-5歲幼兒年齡段，跨越教育、保育、家庭支持、社會保障等的綜合服務體系，保教體制一體化基本確立。英國早期教育領域已經形成法律化、制度化的跨部門合作機制，也有相應的機構依托與人員安排。

4. 英國的早期教育機構類型多樣且性質不一，其中托兒所和幼兒園的在讀兒童數最多，是英國早期教育的實施主體

長期以來，英國的早期教育機構類型多樣且性質不一，形式靈活但水平不齊。隨著近年來整個社會對早期教育的重視，政府采取多種舉措規范各種早期教育機構，不僅分別制定了不同早期教育機構的準入標準，而且同時通過準入注冊、質量督導和財政資助等手段提高不同早期教育機構的保教質量，以實現英國政府所承諾的“無論家長選擇何種類型的早期教育機構，他們都能確保自己的孩子受到最優質的早期保育和教育”目標。

英國的早期教育機構基本分為四大類型和若干種具體的機構 [3 ]：其中在政府注冊的早期教育機構、兒童中心和學校附設的早期教育機構三種類型承擔的是0-4歲兒童的早期教育任務。雖然英國政府鼓勵學齡前兒童接受高質量的早期教育，但家長可以根據自己的意愿為4歲前的孩子選擇是否進入早期教育機構，以及進入何種類型的早期教育機構。兒童進入5歲以后就必須進入第四種類型的早期教育機構——小學附設的學前班，進行為期一年的強制性早期教育，并在5歲時根據EYFS的框架接受全國統一的身心發展水平的評估，而后才能進入小學一年級學習。雖然不同類型的早期教育機構在舉辦主體、管理主體和資金來源甚至服務對象方面都不盡相同，但都具有明確的準入標準并接受政府的質量督導和財政資助。

同時，英國政府認可不同類型早期教育機構存在的價值與合理性，并認為不同類型的早期教育機構難以互相替代，有助于滿足不同的家長多樣化的早期教育需求。政府通過文件向家長明確描述了幾種不同早期教育機構各自的優劣，用于指導家長選擇不同類型的早期教育機構。如家庭保姆式早期教育機構的優勢在于居家式的環境有助于低齡段的兒童更快地適應，并且由于居家保姆式的早教機構中師資多是自雇型的，可以為家長提供更為靈活機動的早期教育服務時間甚至根據家長的需求提供個性化的服務。小學附設早期教育機構的顯著優勢在于兒童很容易在居所附近獲得學位，并且和學前班的學習具有連續性和一致性，有助于更好地適應小學的學習生活，但由于這種早期教育機構在入園離園的時間上和小學保持一致，導致家長需要嚴格按照既定的時間接送兒童，這對于一部分有工作的家長來說是一個需要面對的難題。而獨立設置的托兒所和幼兒園專注于早期兒童的保育和教育，并且能夠根據家長的需求和國家的政策及時地進行調整與改進，被認為保教質量最有保障。

5. 英國的早期教育經費來源于政府財政投入、家長繳費和社會慈善捐助等多種渠道，目前已經初步形成了早期教育成本分擔機制和投入保障機制

自工黨政府開始關注并重視早期教育，英國就引入了“國家兒童保育政策”，旨在通過加強對早期教育的資金支持為更廣泛的兒童與家庭提供幫助，逐步實施一定范圍內的免費早期教育。1998年9月起，英國所有的4歲兒童都可以享有每周5天、每天2.5小時（總計每周12.5小時）的免費早期教育。2003年英國政府出臺了“90%基本線”規定，所有在英國教育標準局（Ofsted）督導下的公立及私立早期教育機構可根據每學期實際安置的3歲兒童人數或90%的可安置人數申請免費教育時數撥款（以兩項中較高金額為準） [4 ]。2014年開始，英格蘭地區所有的3-4歲兒童每年享有570小時（通常為每學年38周、每周15小時）免費早期教育。這部分免費早期教育的費用由政府財政撥款保障，惠及由Ofsted督導的所有公立及私立學校和幼兒園。此外，部分來自低收入家庭或有特殊教育需要的2歲兒童也可以獲得免費的早期教育。

英國政府進行了嚴格的早期教育成本核算，兒童保教的具體費用根據兒童年齡段、保教機構規模的不同略有差異。根據統計，安置一名嬰兒入托成本為每周125鎊，安置一名1歲左右幼童的成本為每周120鎊，安置2-3歲兒童入學的成本為每周110鎊，而安置一名3-5歲兒童入學則為每周108鎊。根據成本調研提出了英國早期教育經費投入的基本額度的計算公式為：早期教育經費投入=（基本成本/小時+ 附加成本/小時）*所有入園幼兒應享受的免費教育時數+其他。

英國政府重視改革早期教育投入制度，一方面中央財政通過直接撥款的方式為教育部門舉辦的早期教育機構提供資助，另一方面中央財政對地方政府進行二次撥款，再由地方政府負責為其他早期教育機構提供經費。只有公立早期教育機構完全受政府資助，而大部分的私立早期教育機構、游戲小組及私人居家保姆等只能獲得部分費用的政府資助，還需要收取保教費用維持運營。英國政府于2006年實施了“兒童、青年及家庭資助撥款計劃”，2007年又規定所有地方當局根據當地的情況制定出符合地方實際的“特定經費投入方案”（single funding formula），以保障當地所有受Ofsted監管的早期教育機構中3-4歲的兒童可以獲得法定的每周15小時的免費教育，并最終于2010年4月根據出臺的“特定經費投入方案”制定早期教育經費預算。這樣，英國政府既頒布了具體的撥款法案，也保證教育經費單支單列，以此來加大對早期教育的投入力度。

6. 英國政府通過提高早期教育師資從業標準和經費支持鼓勵教師專業培訓，不斷推進早期教育師資隊伍專業化水平

近20年來英國政府對于早期教育師資的專業要求一直在不斷提高。通過英國相繼出臺的一系列對早期教育師資專業素養的相關規定，可以看出英國政府對早期教育師資專業化的重視。1990年代以前，英國的早期教育師資只要求高中以上文化程度，遠遠低于當時中小學教師的文化專業要求，早期教育師資的專業化水平很低。1999年英國政府開始研究并制定新的教師資格培訓大綱，2004年通過修正國家職業標準對早期教育從業人員的核心技能與專業知識進行了重新界定。2008年英國兒童工作者發展委員會頒布了針對0-5歲兒童優秀教師的《早期教育專業教師認證標準指南》，對早期教育專業教師提出了具體的要求 [5 ]。2013年英國國家教學和領導力聯盟又頒布了《早期教育階段教育工作者任職資格標準》，并規定所有英國境內的早期教育機構從業人員必須達到這一基準職業要求。

隨后，相關證書頒發機構便制定了旨在提高教師專業素質的任職資格條件，英國政府對早期教育師資的培訓和專業支持也在不斷加強。英國政府為提高教師隊伍水平，推出了早期教育基礎學位（EYFD）。該學位專門為已經參加工作但并無學位的早期教育工作者設計，他們可以針對自己目前的工作選擇自己的課程與學習項目，政府對此項目投入了大力的資金支持，并于2007年引入了早期教育專業職業資格（EYPS）。2014年英國政府又提出全新的早期教育教師資格標準（EYTS），目的是培養更多的研究生領導者。

為了不斷提高早期教育師資的專業水平，英國政府不但從源頭上提高了早期教育師資選拔的門檻以提高人才選拔標準，而且提供更靈活的培訓途徑，嚴格審批培訓組織資質與名額分配，重視專業實踐，從申請人與培訓學校及專業崗位三方面提高教師培訓的質量，致力于提升整個英國早期教育師資隊伍的水平。自2014年9月起，所有教師培訓都由教育部指定的大學或組織承辦，以保證統一性與高質量。根據申請者所參加的培訓的性質，英國政府會給予一定的學費補助和獎勵支持。

7. 英國政府致力于制定系列標準規范早期教育實踐，并且通過建立全國性的早期教育督導機制以提高早期教育質量，目前已經建立了國家層面的早期教育質量年度督導報告制度

英國是世界上最早建立教育督導制度的國家之一，其早期教育督導制度也已經初步建立。2000年頒布的《兒童保育標準法案》授權Ofsted全權代表政府對兒童早期教育機構進行監管與督導。自2008年9月起，所有的私立、志愿性、獨立學校以及為0-5歲兒童提供服務的早期教育機構，不論其規模、類型和資金來源，都需要接受Ofsted早期階段登記處的注冊，并使用全國統一的早期教育評估表來進行督導，以保證督導更加系統化和標準化。在實際的操作中，Ofsted主要通過四個方面對英國早期教育質量進行規范與督導：早期教育機構的注冊，對已注冊的早期教育機構進行督導，檢查（包括未注冊的）早期教育機構的注冊資格是否符合法定要求，對督導結果不符合國家標準的早期教育機構采取干預或強制措施 [6 ]。

近20年來，英國以教育部門、兒童福利部門以及財政部門等政府部門為主，各類專家學者和利益相關者共同參與制定了一系列旨在規范早期教育機構保教實踐行為和提高早期教育質量的文件。已經出臺的早期教育機構管理、早期教育師資標準和培訓、兒童發展框架等都是從早期教育的各個不同要素、不同環節來制定國家標準，以規范對不同類型早期教育機構的準入和運作、保育和教育行為、師資聘任與管理流程、質量監控與督導、財政支持與教研引導等諸多影響早期教育質量的方面。例如，作為英國早期教育機構之一的居家保姆受到英國官方的認可與支持，但其開辦的準入和整個運行過程受到Ofsted的嚴格監管，同時也需要接受其他相關部門的管理與督導。同樣，對于兒童中心、獨立幼兒園等不同類型的早期教育機構的開辦與管理，Ofsted均明文出臺了全國范圍內的統一的相關規定。因此，雖然英國政府通過市場化的手段鼓勵社會各方面的力量開辦早期教育機構以滿足民眾對早期教育的需求，但政府對于不同類型早期教育機構的管理和質量監控非常嚴格、細致和到位，以保證在多樣化的早期教育機構格局下保障合格的早期教育質量。

此外，由第三方組織定期對兒童發展水平進行抽樣調查并向社會公眾進行報告的早期教育質量年度報告與公示制度，也成為英國促進早期教育發展的有力因素。自從2005年《早期奠基階段法定框架：0-5歲兒童學習、發展和保育標準》（EYFS）公布以后，依據EYFS規定的兒童發展領域和學習目標對2歲兒童、5歲兒童進行發展水平的評估已經成為英國政府明文規定的早期教育階段需要進行的兩大測評。這種基于評估基礎上的年度報告和公示制度無論是對于中央和地方教育行政部門、地方當局還是早期教育機構本身，甚至從事早期教育的教師們都產生了很大的直接或間接的影響和促進作用。

8. 英國對于保障處境不利兒童接受早期教育問題一直高度重視，并在政策、經費、機構、研究等各個方面予以傾斜

1998年新工黨執政以后提出“教育是實現社會公平的最有效的手段”，尤其重視對處境不利兒童的教育彌補功能。通過一些政策和項目，逐步提高處境不利兒童接受早期教育的機會，縮小兒童早期階段的發展差距，改善處境不利兒童的未來發展，以縮小社會的貧富分化，實現社會更加穩定的發展。

其中最為影響深遠和著名的一項舉措就是1998年“確保開端”（Sure Start）項目的出臺?！按_保開端”項目包括四項主要內容：學前教育、兒童保育、家庭支持、醫療衛生。每項內容都為處境不利兒童進行了特別的設計，通過專業團隊為處境不利兒童及其家庭提供幫助，為4歲以下的處境不利兒童解決困境。2011年英國政府設立了“優先撥款項目”，主要用于幫助家庭環境不利的學生、父母一方或雙方為職業軍人的學生或雙親亡故的學生，以便于早期教育機構利用這筆額外撥款鼓勵更多的處于不利環境的兒童入學并在入學后給予他們更多的關注與幫助。

此外，英國還對處境不利兒童接受早期教育的情況進行了長達二十多年的長期追蹤研究，并撰寫報告，為政府改革和出臺針對處境不利兒童教育政策提供科學的依據和參考。從1993年至今，Ofsted每隔十年發布一次針對處境不利兒童資助及其成效的專門咨詢報告，向政府當局和社會公眾公布處境不利兒童教育情況 [7 ]。1993年首次發布《城市教育的途徑與成就》報告，主要關注位于城市邊緣貧窮地區的兒童接受教育的情況。2003年再次發布《城市教育的途徑與成就：10年發展報告》，報告指出：不同地區的貧富差距依然嚴重影響貧窮地區的教育質量；同時不合格的學校與杰出學校之間鮮有聯系，無法獲得專業的支持和建議；另外學校與社區間聯系不緊密，無法獲得社區對辦學的支持。2013年第三次發布《被忽視的兒童：20年發展報告》，報告稱貧困地區的教育質量在英國國家政策的支持下發生了巨大的變化，多所學校取得了難以超越的進步，處境不利兒童的后續發展水平落后于同齡人的問題也得到極大改善。雖然目前來看，在英國因為環境造成的不同教育機會導致兒童發展差距依然明顯，兒童的出身依然制約其未來的發展機會，但政府明確承諾在2020年前保障所有處境不利環境的兒童能夠接受良好的早期教育并中止貧窮等社會不利因素對兒童受教育機會的影響。

二、英國早期教育發展對我國的啟示

從20世紀90年代至今，在各級政府的強力推動和社會力量的廣泛參與下，英國已經初步建立了保教一體化早期教育服務體系。當然，英國的早期教育改革與可持續發展也還在不斷完善之中。實際上，早期教育保教一體化的背后不僅隱藏著發展理念、思維方式等涉及民族文化與傳統的諸多問題，而且關系到政府職責定位、兒童發展目標等更為深層次的思考。但英國近年來在早期教育發展方面的經驗與成效，可以為思考我國早期教育政策與實踐的進一步推進提供借鑒。

1. 有機整合0-3歲嬰幼兒教育與3-6歲幼兒教育，逐漸形成并重新設計我國0-6歲保教一體化的早期教育服務體系

從詞義上看，兒童進入小學之前接受的教育可以統稱為“學前教育”。長期以來，我國學前教育體系中0-3歲與3-6歲兩個年齡段的保育教育體制彼此之間是獨立的：0-3歲兒童的醫療、保健等主要由衛計委等部門負責，0-3歲的嬰幼兒早期教育則更多由在工商行政部門注冊的培訓機構等以商品提供的服務形式在實際承擔；3-6歲兒童的保育和教育則主要由教育部門為主負責。并且由于學制傳承等歷史原因，我國實際上無論是從法律定位、制度設計、還是管理機制、師資配備、財政支持、專業引導等各個方面都主要涉及的是3-6歲兒童的教育。可以說，目前我國對0-6歲兒童的保育教育并沒有形成統一的服務體系。但隨著社會對0-3歲年齡段保教價值的認識不斷加深以及人民群眾對0-3歲嬰幼兒教育的強勁需求，加上本屆政府明確提出要建立早期教育公共服務體系，規范0-3歲兒童的早期教育就成為急需解決的問題。2010年頒布的《國家中長期教育改革與規劃綱要（2010-2020年）》明確提出“重視0-3歲嬰幼兒教育”，基于此，教育部也在2012年啟動了0-3歲嬰幼兒早期教育試點項目。但我國至今還沒有在國家政策上明確0-3歲嬰幼兒早期教育的主管部門以及具體的實施辦法。

一方面，國際上以英國為代表，構建從出生到進入小學前保育教育一體化的早期教育服務體系已經成為世界各國共同的趨勢，也成為各國進行早期教育改革與發展的有力舉措。這種趨勢主要表現在“縱”和“橫”兩個方面：在“縱”的方面，早期教育被納入到終身教育的整體框架中，同時向下延伸到0歲；在“橫”的方面，早期教育機構、家庭、社區等密切合作，形成早期教育的網絡，共同承擔嬰幼兒早期教育的任務，促進嬰幼兒的身心健康發展。另一方面，國內以上海市為代表，地方區域性的對早期教育一體化的探索經過一段時期的努力，所取得的經驗與成效為我國早期教育的推行提供了很好的參考。上海市把“托幼一體化”分為三層含義：第一是托兒所和幼兒園管理體制一體化和教育一體化，也即在0-6歲的早期教育中，理順托幼管理體制，把握嬰幼兒身心發展規律，確定完整的教育目標、教育方案、教育策略。第二是采用系統、整合的觀點對早期教育進行橫向和縱向連接，即托兒所和幼兒園兩個機構縱向連接，家庭、機構和社區橫向連接，對0-6歲嬰幼兒進行整體性教育的過程。第三是對0-6歲的嬰幼兒教育實施一體化的規劃、一體化的辦學體制和管理體制，實施一體化的教育，包括資源共享、優勢互補、師資融通、教育目標和內容的連貫性和遞進性 [8 ]。

我國需要順應這種世界性趨勢，藉此全社會和各級政府對早期教育高度重視和加大投入之際，從國家層面整體設計和構建“0-6歲保教一體化早期教育服務體系”。我國的早期教育在進入21世紀以來特別是2010年《教育規劃綱要》頒布之后的6年來，取得了跨越式的發展，3-6歲幼兒教育體系在制度和實踐層面都日趨完善，向下延伸到0-3歲成為可能。目前，我國社會關注早期教育、政府重視早期教育、民眾需要早期教育，早期教育理論研究廣泛深入，早期教育實踐百花齊放，在此“天時地利人和”之際，在已有成效的基礎上回應人民群眾對0-3歲早期教育的渴求，從國家層面在政策、制度、管理、機構、師資、質量標準等各個方面將已有的“3-6歲幼兒教育體系”拓展為“0-6歲早期教育體系”已經成為必要，也已經成為可能。

2. 加快我國早期教育的制度建設進程以提高時效性，加強我國早期教育規章制度建設的系統性和一致性以提高有效性

完備的法律法規體系和政策制度建設是英國早期教育在短短二十幾年實現從“以家庭為單位的傳統保育式”為主轉向“0-5歲保教一體化”為主的重要促進因素，法律法規所具有的強制性與穩定性保證了英國早期教育政策的連貫性與有效性，有利于政策的良好實施。英國政府各個部門及其授權的相關研究機構頒布或發布的與早期教育相關的法律、制度、規章、標準、年度報告等均成為民眾問責政府、質詢早期教育機構以及督導早期教育發展的依據。沒有這些制度的保駕護航，在英國這樣一個聯邦制的國家中不同形式的早期教育實踐就難以得到有效的引導。

在我國依法治國的大背景下，依法治教也成為應有之義。進入新世紀以來，我國在教育法律法規的建設方面已經取得了令人矚目的成就，在早期教育領域也連續出臺和頒布了一系列規章制度，宏觀層面的《教育法》、《教師法》，中觀層面的《幼兒園工作規程》、《幼兒園教育指導綱要》、《3-6歲兒童學習與發展指南》，微觀層面的《幼兒園教職工配備標準》、《幼兒園教師專業標準》、《幼兒園園長專業標準》、《幼兒園玩教具配備標準》、《城市幼兒園建設標準》等法律法規都已經成為早期教育實踐的依據，但目前我國的早期教育制度建設與早期教育實踐相比而言還相對滯后，造成實踐缺乏明確的制度引領而出現了混亂。尤其是我國缺乏0-3歲年齡段兒童早期教育的規章制度設計，因而目前“0-3歲早期教育機構的管理存在監管真空，從業人員專業化低、幼兒園化和收費混亂”等問題已經為諸多有識之士詬病。

加快我國早期教育階段制度建設的進程是我國早期教育事業發展的需要，也是我國早期教育實踐現狀的呼吁。制度建設從本質上又可以細分為兩個方面：一是國家層面的法律法規建設，二是行業層面的制度標準建設。只有出臺了國家層面的《早期教育法》，才能為早期教育事業提供最高層面的法律依據，才能確立一個國家發展早期教育的基本價值觀和具體的思路、方向和策略，才能將促進早期教育發展作為各級政府的政治責任，才能從法理上凝聚各個部門都圍繞著“促進兒童身心健康發展”這一核心目標而共同履職，共同努力，才能在全社會形成科學保教的主流共識。行業層面的制度建設大多涉及早期教育各個方面的具體規定，如對機構的準入要求、對師資的專業要求、對機構和人員管理的具體規定、對安全衛生的具體指標、對保教活動的具體引領、對質量的具體評估等 [9 ]。我國已有的相關具體規定還存在如下問題：一是不完善，比如缺乏對保教質量評估的具體指標設計等；二是互相之間缺乏一致性，甚至在一些基本概念方面還沒有統一標準，如“幼兒園教師”和“幼兒教師”、“學前教育”和“幼兒教育”等內涵相同表述不一的概念還散亂在不同的文件中；三是在0-6歲保教一體化的早期教育服務體系已經成為世界各國共同趨勢的大背景下還需要向下拓展年齡段至0歲。

時效性和有效性是法律文件和制度建設的兩個基準。尤其對于目前我國的早期教育現狀而言，剛性的社會需求、混亂的教育實踐、不完善的管理機制、缺乏制度保障的教育投入以及急需提高的保教質量，都需要我國相關部門盡快研制、出臺相關一系列的法律法規和制度標準，從制度上對我國的早期教育做出整體設計并引領我國早期教育繼續朝著優質高效的方向發展。

3. 加快各地區和各年齡段早期教育成本核算，盡快根據地區、人群、年齡段等要素建立早期教育成本分擔機制，并最終構建早期教育經費投入保障機制

持續而充足的教育投入是早期教育發展的基礎和前提。英國早期教育的快速發展就是在英國政府持續加大財政投入的直接刺激下而產生的積極效應。英國政府通過立法保障了對早期教育的財政投入，在《1988年教育改革法》中就規定了建立教育撥款預算制度，實行中央直接向公立早期教育機構撥款，確保了中央財政在這些機構的合理使用，英國議會每年討論通過的當年的政府預算及其各項具體金額都以《撥款法》這一法律形式頒布執行?？梢?，通過增加政府對早期教育的財政投入，并將早期教育有關預算在政府財政預算中單列是英國早期教育法律強化政府職責的重要內容與特點之一。

英國關于早期教育投入的經驗表明，在加大政府財政投入早期教育的基礎上，結合國情建立早期教育投入的保障機制是根本。有效的教育投入的前提是進行科學的早期教育成本預算，由于不同地區的經濟發展水平、生活成本等方面的差異，各地區的早期教育成本有所差異，英國的操作方式是責成各地區的政府組織各方面力量對每一所早期教育機構的教育成本進行具體核算，在此基礎上建立本地區不同類型早期教育機構的教育成本統計模型，并且在全國范圍內測算出了不同年齡段嬰幼兒入托或者入園的基礎成本以指導各地的成本估算。在進行科學的成本核算之后，政府根據財政支持能力估算出早期教育免費的課時數、免費的范圍等，以探索出家長和政府作為主要的早期教育成本分擔主體各自的分擔比例。英國的財政投入遵循著兩個大的基本原則：第一大原則是優先保障5歲兒童的早期教育經費，實現了5歲兒童全部免費進入學前班，其次才保障90%的3-4歲的兒童每周能夠接受15個小時的免費早期教育，其余時間段需要家長付費，對于2歲兒童接受早期教育的問題，近兩年才開始啟動免費支持舉措；第二大原則是優先保障處境不利兒童和貧困地區的早期教育經費，無論是那個年齡段的免費教育都是從處境不利兒童群體開始，對于貧困地區和偏遠地區有特殊的國家財政投入政策。

政府對早期教育的財政投入力度如何直接決定了政府在早期教育事業中的職責發揮程度。我國政府近年來不斷加大對早期教育的投入，特別是2011年開始以縣為單位實施“學前教育三年行動計劃”以后，學前教育投入持續增長。2010-2014年，中央財政投入693.67億元，有效帶動地方投入超2 000億元，至2014年，全國早期教育經費總投入已經達到2 048.76億元。但目前我國無論是從國家層面還是地方層面都尚未建立早期教育財政投入的長效機制，很多省市地區沒有將早期教育經費納入地方教育經費預算，現有的財政投入多以專項經費的形式執行，缺乏長效投入、穩定投入和持續投入的法律法規依據。這已經成為影響我國早期教育可持續發展的一個癥結?？茖W測算我國不同地區早期教育成本并構建合理的成本分擔原則，在此基礎上建立適合我國國情的早期教育投入機制已經迫在眉睫。

4. 根據我國實際建設結構合理的早期教育師資隊伍，實施分層次、分類型、多選擇、嚴標準的早期教育師資培養和培訓模式

師資問題實際上是世界各國早期教育數量普及和質量提升過程中共同面臨的問題之一。由于各國的早期教育教師的社會地位和經濟地位相對而言都不高，如何吸引優秀人才進入早期教育教師隊伍以從源頭上提高早期教育師資的素養成為世界各國政府推動早期教育發展的著力點之一。從近20年來英國早期教師資格認證從無到有的演變過程中不難看出，除了提高早期教育教師的薪水之外，向社會廣泛宣傳早期教育工作的專業屬性，財政補貼和獎勵社會人員學習早期教育專業學位和報考早期教育教師資格證書等都是一些具體而有效的舉措。英國政府把不斷提升早期教育教師素質，使早期教育教師變得更加“卓越”作為追求的目標。

從統計數據來看，我國目前幼兒園階段的教師隊伍的學歷已經基本為大專和高中學歷，其中專任教師的學歷高于保育員學歷，但如果考慮到0-6歲早期教育一體化的需要，我國還需要大量合格的早期教育師資。因此，當務之急是建立一支可以勝任早期教育保教工作的師資隊伍。我國可以先支持要進入早期教育的師資隊伍的人員完成上崗培訓性質的課程，在此基礎上再獲得保育員資格證或者教師資格證。同時早期教育教師資格證需要在現有的幼兒園教師資格證的基礎上進行拓展和修訂，加強0-3歲嬰幼兒保育教育知識和能力的相關內容。保育員資格證則需要教育部門聯合人力資源部門制定并將保育員資格證書的考核與獲得、認證等程序納入教育部門的管轄范圍之內。先上崗培訓再獲得資格證書，邊上崗學習邊考取資格證書是英國等國家的經驗，也是我國部分地區在實踐中運用的策略，可以在一段時間內緩沖早期教育教師隊伍數量短缺的困境，也有助于教師隊伍專業水平的提高。

早期教育師資隊伍主要包括園長（副園長）等管理人員、專任教師和保育員三大部分。這三部分人在培養和培訓方面都需要進行有針對性的設計。在培養方面，需要調整培養目標，將0-6歲嬰幼兒早期教育作為一個整體來培養能夠勝任整個早期教育階段的師資，并在此前提下改革和完善課程、教學方式、教學手段等各個方面，以適應實際需要。在培訓方面，則需要建立分類型、分層次多樣化的培訓模式。在我國地區差異顯著、城鄉差距甚遠的大背景下，不同崗位的人員專業素養相差很大，需要在培訓時間、培訓內容和培訓方式等各個方面有多樣化的選擇。我國已經有五年“幼兒園教師國培”的實施經驗，對早期教育師資的培訓也正在從大一統的集中式培訓逐漸向分類培訓、分層培訓轉變。當0-6歲早期教育體系建立以后，早期教育師資隊伍的崗位結構和學歷層次、人員素質將會更為復雜，更需要進行在職培訓模式的改革，從培訓理念、培訓內容、培訓方式、培訓周期、培訓者，甚至培訓時間和培訓地點都進行精心設計和安排。

5. 充分發揮督導評估對早期教育事業發展和質量提升的積極作用，建立和完善有中國特色的、科學而有效的早期教育督導評估體制和機制

教育督導在教育行政過程中的主要作用可以定位為“督政”和“督學”。對于早期教育而言，“督政”即督導各級政府在履行推進早期教育發展的職責時是否在規劃、支持、服務等方面有所作為，“督學”則是督促早期教育機構在質量提升、兒童發展和特色發展等方面不斷著力。2012年2月，教育部頒布了《學前教育督導暫行辦法》（教督[2012]5號），目前學前教育督導的主要作用在于督促各省市、區縣地方政府和教育行政部門貫徹落實《教育規劃綱要》的精神，實施“學前教育三年行動計劃”，更為關注“督政”層面，還未觸及“督學”層面。但實際上“督學”才是早期教育督導更為關鍵和更有實質影響的功能 [10 ]。我國迫切需要建立和完善一套真正能夠到達實際操作層面和發揮實際督導實效的早期教育督導機制。

從英國的經驗可以看出，完善我國的早期教育督導制度需要從以下兩個方面著手：首先是早期教育督導專門機構的設立和專職督導隊伍的建設。2012年8月，國務院辦公廳發文成立國務院教育督導委員會，國務院教育督導委員會辦公室設在教育部，承擔委員會日常工作。國務院教育督導委員會主任由國務委員擔任，教育部、發改委、財政部、科技部等10個部委的領導任委員，這在我國教育督導史上翻開了新的一頁。但就早期教育督導領域而言，目前各級督導部門都還沒有設置專職的督導人員，實際的督導組成員常常是在工作需要時臨時聘請專家、園長等組成督導小組，督導人員的選拔具有隨意性和隨機性，因而難以保證督導的時效性、科學性甚至公正公平。我國應該逐步建立督導資格證書制度，選拔合適的人員充實早期教育督導隊伍。其次是督導評估的框架與標準、實施細則和操作過程等早期教育督導評估制度建設。我國已有的學前教育督導評估指標體系分為政府職責、經費投入、園所建設、隊伍建設、規范管理、發展水平等6個一級指標及22個二級指標，主要是為了“促進地方人民政府及相關部門切實履行發展學前教育的職責”，在“督學”方面對于早期教育機構的質量督導還缺乏全國性的標準，需要進一步建立國家層面的督導評估指標，使全國各地的早期教育評估以及不同早期教育機構的質量評估遵循統一標準。

要使督導真正發揮促進早期教育機構保教質量的作用，需要對每一所早期教育機構提出有針對性的評估與改進建議。我國可以采取分類先行、逐步覆蓋的原則，優先督導評估那些平時缺乏專業引領的民辦和集體辦的早期教育機構，在評估基礎上出具詳細的評估報告向社會公布，使公眾可以通過督導報告了解某一個早期教育機構的保教情況。因此，早期教育督導的重點并不局限在給早期教育機構評定級別，更重要的工作是關注機構的不足以及為其提供合理的改進建議。

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