對農村土地承包經營權分離的法律思考

蔡琪琪

（上海大學 上海 200444）

【摘要】伴隨著中國城市化模式的迅速推進，農村勞動力開始慢慢向大城市進行轉移，農村土地制度也在慢慢的發生變化，承包經營權與經營權的分離設想被提出。2014年1月中共中央印發的有關文件證實了該設想，基于此，從倆權分離產生的原因入手，對人地分離、承包經營權與經營權分離提出一些法律思考。

【關鍵詞】承包經營權 經營權 權利分離

2014年1月，中共中央印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》明確指出土地承包權和土地經營權的概念，提出農村土地權分離的改革思路。值得注意的是，為解決現實農業土地出現的問題提出的這種土地權分離是基于經濟學提出的，承包經營權與經營權的分離在法學基礎上是否具有實踐價值是值得深思的。

一、承包經營權與經營權分離產生的原因分析

土地權分離所要解決的主要問題是土地流轉問題。農地流轉實際導致了農地的承包人即所有人與實際經營人分離的問題，換言之，在人地不一的情況下，承包權與經營權分離了。

土地承包經營權流轉制度的不完善。家庭聯產承包制的出現使得土地承包經營權從農民集體土地所有權中獨立出來，極大調動了農民的積極性，順應了當時經濟發展的需要，一定程度上保障了農民權利。時代和經濟的發展導致了原有土地制度已與現實發生脫節，其中有關農地流轉的制度已不能完全應對多變的現實問題。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，比08年底提高了20個百分點。由此可知，農地流轉的速度會持續上升，農地流轉的需求也會逐漸擴大。

農村土地的社會保障功能削弱。由于農村的經濟發展水平趨于落后，相較于城市社保體系來講，農村社保體系處于我國社會保障體系的邊緣水平，農村社保體系的全面覆蓋還需要很長的時間。土地承包經營權是農民特有的一項權利，在某種程度上來講保障了農民的基本生活水平。農民對土地承包經營權的取得是基于法律規定的特定身份，即每個農民都平等地享有這項權利，因此土地承包經營權在某種程度上被賦予了農村社會保障的職能，基于這種因素，土地承包經營權的流轉以法律的形式作出極為嚴格的規定。但原本的土地承包經營權制度顯然不能維持農民保有一般生活水平的基準，農村社保體系也沒有全面覆蓋，另外基于國家對土地的大量征用，農民為了滿足生活需求，人地分離現象十分普遍。

城鄉二元格局差距顯著。我國城鄉經濟長期處于二元結構狀態，采用不同的戶籍管理制度，在基礎設施建設、義務教育等方面待遇都不相同。這種城鄉二元結構存在著巨大的矛盾。在此種格局下同樣作為土地，農村土地的流轉方式與城市土地流轉完全不同，差異在征地過程中體現得很明顯。根據國家征收農民承包地的補償價格法律的明文規定，征收后的土地一旦進入城市土地流轉市場，價格翻漲得不止幾倍。農村土地處在一種人地合一的情況下，側面上阻礙了土地制度中流轉制度的發展，形成惡性循環，使土地承包經營權流轉制度的改革更加困難。

二、對承包經營權與經營權分離的法律思考

從目前發布的官方文件來看旨在將經營權從承包經營權中獨立出來，將人地合一轉化為人地不一。實踐中倆種權利的分離促使經營權可以在市場上進行流通，發揮它最大的商品價值，使原有的閉塞、拒交易性變為開放性和可交易性。這種做法主要是基于經濟學的思維產生的。經濟學界中認為，農村集體土地權中的土地承包經營權包含“承包”和“經營”兩項要素，因此權利人可以將經營權轉讓他人。獨立出來的經營權實現了人地分離、倆權分離的情形。

但是，經濟學中的“權”與法學中的“權”是完全不同的。從承包經營權中分離的經營權并不是一個法律術語，也不是通過立法來規定表述的，所以根本不是一項獨立的民事權利。所有權中包含經營權，土地承包經營權中包含經營權，土地承包經營權中再分離出經營權，這樣就有三個經營權，非農主體的經營權可以轉給其他企業或個人，再搞承包經營，這樣會產生第四個或者第五個經營權基于意思自治，當事人簽訂合同的類型多樣，用簡單一個經營權，無法涵蓋復雜多變的社會實踐。因此，將經營權從承包經營權中分離出來只是基于經濟學的一種表述方式，實際上是為農村用地多樣流轉賦予一個合理的根據，與法學中的相關邏輯是不匹配的。

三、結論

綜上所述，農村土地承包經營權的分離主要是為了解決現實農改問題，農村的土地流轉一直是農村土地制度改革遇到的難題，中共中央推行這種倆權分離，將經營權獨立出來更多地是基于經濟學這一方向，而忽略了法律的有關思考，不可能當然的將經濟學上的權利轉化為法律上的權利。農村土地作為農民最基本也是最重要的財產之一，考慮農村土地承包經營權分離這一問題，要置于民法權利整體體系中思考，這樣才能更好地解決農地流轉問題和推進農地改革。

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