大數據時代政府治理面臨的挑戰及其應對

摘要：伴隨全球化與后工業化浪潮成長起來的大數據，不僅具有高度復雜性與高度不確定性特征，還具有自身新的時代特點。作為一把雙刃劍，大數據在為人類生產生活帶來便利的同時，也使政府在社會治理中面臨著數據安全管理、海量數據信息困擾、數據決策盲目依賴等方面諸多挑戰。合作治理以價值為依據，不僅充分考量大數據時代的內在特性，同時也充分利用該時代所帶來的資源與契機，是政府應對大數據時代沖擊與挑戰的必然路徑選擇。

關鍵詞：大數據；社會治理；合作治理；價值；引導

中圖分類號：D035文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）02-0076-05

大數據時代的到來使人類社會面臨著一場深刻變革。李克強總理指出：“不管是推進政府的簡政放權，放管結合，還是推進新型工業化、城鎮化、農業現代化，都要依靠大數據、云計算，它是大勢所趨，是一個潮流。”①黨的十八屆五中全會明確提出實施國家大數據戰略。可見，大數據不僅是一場技術革命，更是一場思維方式的變革，必將引領公共管理與公共領域的變革。

一、歷史進步中的大數據

自20世紀80年代以來，隨著計算機、云計算、物聯網等技術迅猛發展，世界各國的數據存儲量不斷上漲。進入21世紀，數據從TB、PB、EB到ZB的發展，宣告人類進入了大數據時代。2008年9月4日，《自然》雜志刊出了一期以“Big Data”為題的專輯，邀請一些專家就大數據、大數據帶來的挑戰以及如何應對這些挑戰等問題進行探討，這通常被認為是“大數據”一詞得以流行的重要時間節點。②2009年，時任聯合國秘書長潘基文發起了“聯合國全球脈動”倡議，旨在為各國提供實時數據分析，以便更準確地了解人類福祉狀況，尤其是全球性危機的影響。③2009年1月，時任美國總統奧巴馬簽署《開放透明政府備忘錄》，倡導開放政府的理念；2012年3月，美國宣布投資2億美元拉動大數據相關產業發展，將“大數據戰略”上升為國家戰略。④世界各國紛紛發起開放政府運動，并提出大數據發展戰略，以此推動社會各方面變革。2011年9月，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國、美國等8個國家聯合簽署《開放數據聲明》，成立開放政府合作伙伴。截至2014年2月，開放政府合作伙伴已由最初的8個成員國發展為63個成員國。⑤這預示著，伴隨大數據的發展，“互聯網技術與可再生能源的結合而釋放的合作性權力將從根本上重構人類的關系。這種重構將是全方位的，對未來社會將有著深遠的影響”⑥。

二、大數據時代政府社會治理面臨的挑戰

信息是國家進行社會治理的工具，政府對信息的管理是政府進行社會治理的重要手段。大數據時代，以數據為載體的信息資源的重要性愈來愈大。

收稿日期：2016-10-14

*基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目“大數據對社會治理體系中心——邊緣結構的沖擊”（2017012）。

作者簡介：耿亞東，女，中國人民大學公共管理學院博士生（北京100872）。

一方面，大數據時代所蘊藏的數據紅利為社會治理創新提供了契機；另一方面，具有高度復雜性與高度不確定性的大數據使政府在社會治理中面臨一系列沖擊與挑戰。

1.數據安全治理

大數據時代，“進行大數據分析的人可以輕松地看到大數據的價值潛力，這極大地刺激著他們進一步采集、存儲、循環利用我們個人數據的野心”⑦，“不再只是負責反恐的秘密機關需要采集更多的數據，所有的政府部門都需要，所以，數據采集擴展到了金融交易、醫療記錄和Facebook狀態更新等各個領域，數據量之巨可想而知”⑧。民眾的個人信息蹤跡無處不在，公民處于“全景監獄”之中。⑨政府和企業收集的大量民眾數據，技術人員只需利用分析軟件，就不難從中得出公民的隱形數據。尤其是近年來，數據信息泄露事件時有發生，這不僅嚴重侵犯了個人隱私，也給不法分子帶來了犯罪之機。

2015年棱鏡門事件的曝光引起世界各國對信息安全的擔憂，同時也給大數據時代各國政府信息安全工作敲響了警鐘。然而，頗具諷刺意味的是，美國政府在通過大數據技術對世界各國進行監控的同時，自身也面臨著數據治理安全方面的隱患與危機。2015年7月9日，美國人事管理局披露，2150萬個社保賬號和其他敏感信息被黑客盜取，其中包括420萬名在聯邦政府工作的人員的賬號。該事件被稱作“史上最大黑客案”，波及人數占到美國總人口的7%，約2210萬人。⑩類似事件的不斷發生暴露出相關機構在信息安全管理方面的漏洞。產生這種漏洞的直接原因是內部人員為一己私利出賣數據給利益相關主體，但漏洞本身暴露的是政府在大數據時代應對數據安全治理方面的能力不足。信息的泄露給一些企業推銷產品提供了數據依據，但侵犯了個人隱私；更為嚴重的是，泄露的信息極易被社會上不法分子竊取利用，淪為詐騙工具。近年來我國電信詐騙事件時有發生，以山東徐玉玉案為代表的悲劇更是觸目驚心。然而，在大數據時代，事物之間的關聯性如此之強，以至于誰也不能保證自己不會成為下一個受害者，不論是政府還是個人，“在現代風險的屋檐之下，罪魁禍首與受害者遲早會同一起來”。因此，政府“如何在開放數據與維護公民隱私權方面，如何在開放與安全之間把握好尺度，是一個巨大的挑戰”。

2.海量數據信息困擾

大數據時代，信息量之巨在人類歷史上是前所未有的。隨著自媒體、微博、微信等新型交流工具的興起，人們可以匿名參與網絡討論，在虛擬空間發表言論，網絡的開放性與匿名性進一步促進了跨越地域邊界的自由交流。然而，正是這種前所未有的便捷通信使政府在面對海量信息時，甄別與篩選有用信息的成本不斷提高。當數據量達到一定等級時，海量數據就會造成高額的時間成本。

首先，大數據時代的危機事件一經觸發，便會迅速廣泛傳播。媒體為了吸引公眾眼球往往隱瞞部分信息而大搞噱頭，真實有用的信息往往被信息垃圾掩蓋。在尚未分辨事實真相的情況下，公眾的意見和情緒常常受意見領袖人左右。在此期間，一些不法分子常常利用公眾意見傳播虛假信息，造假輿論，使數據傳播過程中不可控事件越來越多。一個小的與政府、社會有關的負面消息或事件一旦經媒體發酵或經造謠者傳播，就可能帶來連鎖反應，造成多米諾骨牌效應。此類情況下政府往往難以順利掌握真實可靠的信息，“政府在決策中缺乏可資依賴的真實信息，其結果往往對人們的心理造成了嚴重的消極影響，它不僅使公眾產生了對每一種事實的懷疑，也使政府官員不再相信會有什么真實存在”。特別是重大公共事件發生后，網絡輿論的形成更易對政府信息公開形成“倒逼”。在此情況下，政府的社會治理工作面臨著諸多新挑戰。政府如何在事實空窗期快速了解事件真相并做出正確決策；如何及時公布準確有用信息安撫民眾；如何以最快速度從海量數據中篩選出有價值的權威信息，從而在根本上解除民眾疑惑與不滿，并引導公眾輿論向正確方向發展。上述問題都是政府為提升自身現代治理能力所不能回避的。

其次，網絡傳播為恐怖組織聯絡成員，制造恐怖事件創造了便利。國際恐怖組織常常通過網絡傳播數據信息，滲透價值觀，吸引不同群體。這些傳播數據往往是大量非結構化、碎片化、無法用傳統方法進行處理的數據，而如何在海量信息中準確定位可疑人員，并在恐怖襲擊爆發前及時排除安全隱患，有效監管相關人員等，已成為政府不得不面對的挑戰。

再次，隨著市民社會的崛起，大數據時代的互聯網使公眾的參與意識增強、參與成本降低，同時使各群體之間需求的差異性不斷增大。在這樣一個差異化的時代，企業、社會組織以及公民對政府服務的要求越來越高，對各種公共產品與公共服務需求的種類也越來越多，在政府無法及時予以滿足的情況下，可能產生的社會矛盾也越來越多。因此，如何通過海量信息挖掘出不同群體的需求，實現精準服務；如何挖掘隱藏在海量信息中的社會矛盾，并在矛盾事件激化前進行有效化解排除，也成為政府提高行政決策科學化水平而必須解決的課題。

3.數據決策盲目依賴

大數據時代，大數據的核心思想就是基于大量數據為科學決策提供依據。這預示著“數據成為國家的重要戰略資源，政府管理逐步邁進‘循數管理，公共決策趨于‘社會化，已成為必然趨勢”。但機遇總是與風險并存，數據決策固然使政府決策更加科學，但由數據決策帶來的風險也時刻存在。“風險以決策為先決條件。這些決策曾經靠那些將手段和目標，或者原因和結果聯系起來的固定的可計算的標準提綱。而這些標準正是被‘世界風險社會歸于無效的東西。”過度依賴數據，“我們可能會完全受限于我們的分析結果，即使這個結果理應受到質疑。或者說，我們會形成一種對數據的執迷，因而僅僅為了收集數據而收集數據，或者賦予數據根本無權得到的信任”。

首先，在有限時間內，“數據不能夠被完全充分的收集，或者收集到完全、充分的數據成本巨大或耗時過長，等到收集到足夠的數據時，卻已錯過決策的最佳時機”。因此，數據分析常常存在時滯效應和結果偏差。其次，收集到的數據信息并不一定完全準確。人們常常會為了完成某次任務，為了收集數據而收集數據。雖然大數據之大會忽略一定概率的錯誤數據，但積累到一定程度的虛假數據信息只會讓大數據分析變得毫無意義，甚至誤導政府和企業的發展戰略。比如，單純以GDP數據為指標作出的政府決策表面上體現了經濟高速發展，但數據背后隱藏的巨大貪腐、環境破壞、社會矛盾等問題卻需要一代甚至幾代人的努力才能解決。再次，“錯誤的前提導致錯誤的結論。有時候，是因為用來分析的數據質量不佳；但在大部分情況下，是因為我們誤用了數據分析結果。大數據要么會讓這些問題高頻出現，要么會加劇這些問題的不良后果”。

總之，從拍腦袋決策到科學決策，這是大數據時代政府在社會治理進程中作出的重要思維轉變；然而，如果過度依賴數據，只會受到數據的統治，造成思維受限。因此，如何正確依靠數據決策是政府在未來社會治理中所要面對的關鍵問題之一。

三、政府應對大數據挑戰的路徑選擇

大數據時代，傳統的以事實為基準的社會治理不僅無法識別和把握實際發生的事實，反而會使治理者被海量信息沖得頭暈目眩。在這種情況下，基于過往幾百年的慣性，政府以及治理者的條件反射就是努力與信息爆炸相對抗，或者努力去駕馭信息，從而使以事實為基準的社會治理得以持續。但信息的無限增長和瞬時爆炸已呈不可逆趨勢，逆此潮流而行，只能使自身陷入被動境地，甚至遭遇嚴重治理危機。隨著數據處理的成本提高和難度增大，政府若試圖在社會治理格局中發揮主導控制作用，就必須投入大量人力、物力、財力，對各類大數據處理技術進行研發。但隨著數據量不斷倍增，數據篩選和開發都需要高昂的成本，其對軟硬件設備的要求也不斷提高，尤其是非結構化數據的開發與利用不僅需要各種專業軟件技術，還需要相關的各類專業技術人員。

長期以來，因受到運作效率、技術研發以及人力資源等條件不足的制約，政府往往在大數據面前望洋興嘆，以致難以及時捕捉治理社會危機或進行前瞻性預測的最佳時機，這不僅會加劇社會風險、影響政治穩定，對政府權威和信用形成挑戰，最終也會對社會和諧產生不利影響。企業、非政府組織等自治主體在處理和運用大數據技術方面具有天然優勢。作為除了政府之外掌握大數據的第二大信息主體，它們不僅掌握著豐富的數據資源，還擁有先進的技術與專業技術人員。一方面，它們常常能從海量的數據資源中迅速甄選出有價值的信息，在第一時間發布事實真相；另一方面，它們也可以通過自身掌握的豐富數據資源開發數據背后的價值，為政府的社會治理提供科學依據，為公眾的社會需求提供指導意見。

當公眾能夠隨時上網查閱信息以獲取所需資料，企業、非政府組織等可以隨時利用數據資源開發數據價值時，就預示著“在人們接觸互聯網的任何地方可以找到所需要的信息，諸如此類的能力標志著權力的重要轉移。就全球任何一個地方的網絡信息來說，目前的傳播和搜索成本幾乎為零。由此可見，信息于政府的結構和能力而言有著巨大的政治經濟層面的含義”。傳統公共管理結構將因此發生巨大變化。隨著政府壟斷能力減弱，權力在公共管理以及整個社會治理中的邊界也將被重新劃定。這預示著政府唯有加強與企業、非政府組織等之間的合作，共享數據資源，共同開發數據價值與紅利，才是應對大數據時代沖擊與挑戰的根本出路，而其結果將不可避免地使政府在傳統社會治理中的主導地位受到前所未有的挑戰，非政府組織、企業等自治主體將逐漸獲得話語權。合作治理中，其他治理主體的觀點思路并不總是能與政府的一致，數據采集標準也會不同，各治理主體在同一時間段或不同時間段掌握的數據可能存在不一致甚至沖突的情況，利益博弈在所難免，治理共識的形成注定不會一蹴而就。如何處理不同治理主體間的數據沖突問題將成為政府在社會治理過程中無法回避的重要議題。

然而，“正如印刷機的發明引發了社會自我管理的變革，大數據也是如此。它迫使我們借助新方式來應對長期存在的挑戰，并且通過借鑒基本原理對新的隱患進行應對”。合作治理是一種以價值為依據的社會治理，“其理念的形成與大數據時代的到來基本同步，這種治理形態不僅充分考量了大數據時代的內在特性，還充分利用了該時代所帶來的資源與契機，所以能夠適應大數據時代并有效應對大數據帶來的沖擊和挑戰”。合作治理需要政府主動轉換思維方式，實現從控制向引導的轉變，“更多地關注在多元社會治理主體之間進行協調，給予制度供給而不是實施社會控制，以求促進多元社會治理主體所提供的公共服務相互補充、相互支持并聯為一個有機的系統化整體”。即政府在社會治理中，要減少對其他治理主體的干預和控制，為各治理主體之間的合作創造空間，提供表達、對話、討論與溝通協調的平臺，通過包容差異形成合作共識，在共識的基礎上平衡各種利益關系，化解各種利益矛盾和沖突。

在合作過程中，各治理主體之間是平等合作關系，政府則是平等合作、信息發布的規則制定者，并在規則執行中發揮監督功能，在社會治理不足的地方擔任引導者和裁判員角色。具體來講，政府在合作治理中的職能主要有以下三方面內容。

第一，政府制定合理科學的數據開發與使用規則。首先要確立誰使用誰負責的責任原則，并監督數據使用者為其行為承擔責任。使用數據的組織需基于其將對個人所造成的影響，對涉及個人數據再利用的行為進行正規評測；數據使用者要隨時為其敷衍了事的評測和不達標準的保護措施承擔法律責任。其次是確立數據使用安全規則，“包括不需要或者只需要適當標準化保護的用途。對于一些危險性較大的項目，規定數據使用者應如何評估風險、如何規避或者減輕潛在傷害。這將激發數據的創新性再利用，同時也確保個人免受無妄之災”。在此過程中，除了制定規則，幫助市場和社會更好地實現自治也是政府的重要著力點。當每一個數據開發者和使用者都把上述規則精神內化為自身行動的道德標準時，整個社會也就實現了自我管理與自我服務。

第二，政府引導其他治理主體合理有效地參與數據價值開發。在合作治理中，每個參與主體都具有高度自主性，各自承擔著相應職責，政府的主要任務是詮釋好服務者的角色。首先，政府要充分履行作為數據托管人的責任，主動開放數據。在大數據時代，數據開放與共享原則已將政府信息公開推向前臺，這意味著政府不再具有掌握公共信息的絕對優勢，而此時如果政府仍緊抱信息不放，就會使自身陷入公信力危機。因此，政府最好的選擇是積極轉變角色，為所有能夠進行公共信息發布的主體提供信息公開平臺，以引導他們準確、客觀地傳播信息。政府要充當好信息發布與傳播的橋梁，使自身既成為網絡輿論走向的引導者，又成為公共信息平臺的建設者和秩序維護者。其次，政府要采取外包或者購買的方式，激發公眾、企業、非營利組織等的數據開發與創新能力，加快大數據技術研發，以數據技術創新治理數據產生的問題。這需要政府以平等的身份與其他治理主體建立合作伙伴關系，充分發揮其他治理主體（尤其是擁有互聯網技術的企業）的優勢。一方面，各相關治理主體“要充分利用用戶和網絡交互過程中所產生的大量數據（包括訪問記錄、代理服務器日志記錄、瀏覽器日志記錄、用戶簡介、注冊信息、用戶對話或交易信息、用戶提問方式等）對服務群體進行細分，應用聚類分析來識別用戶的訪問動機、訪問需求、訪問行為模式和趨勢等”。同時，治理主體還需要利用大數據技術整合計算和處理資源，“對實時安全和商務數據結合在一起的數據進行預防性的分析，以便識別釣魚攻擊，防止詐騙和阻止黑客入侵”；挖掘并分析預測隱藏在數據中的社會矛盾，進行實時跟蹤并有效化解；對不同群體的社會需求進行歸類分析，不斷改進服務質量，實現精準服務，從而使合作治理真正實現從被動回應到前瞻性預測的效能轉變。

第三，政府不斷提高自身運用數據決策的科學化水平。大數據時代的到來使政府更加依賴數據決策，然而，我們必須認識到，大數據作為一種技術工具，在人的有限理性的制約下，仍存在很大局限性。譬如，數據決策會存在誤差，它不能完全替代經驗決策與理性決策。因此，在決策的過程中需要政府綜合運用多種決策方法，尤其是要借鑒企業、非政府組織等的決策經驗，充分發揮它們在數據決策方面的特長。此外，政府要注意大數據的適用范圍，防止對數據結果的過度解讀。鑒于此，政府要善于開展同其他治理主體的合作，加快培養數據分析師。“這些新的專業人員會是計算機科學、數學和統計學領域的專家，他們將擔任大數據分析和預測的評估專家。他們必須保證工作和保密，就像現在的審計員和其他專業人員所做的一樣。他們可以評估數據源的挑選，分析和預測工具的選取，甚至包括運算法則和模型，以及計算結果的解讀是否正確合理。一旦出現爭議，他們有權考察和分析結果相關的運算法則、統計方法以及數據集。”

總之，在勢不可擋的大數據時代，大數據本身仍存在著許多未知與不確定性因素，這給政府的社會治理工作帶來了諸多挑戰與沖擊。事實證明，政府唯有走合作治理的道路，實現治理模式的根本變革，才是應對大數據挑戰的正確抉擇。我們期待在大數據的推動下，在合作治理的道路上，適應后工業化社會發展的新型政府即服務型政府的建設進程會不斷加快。

注釋

①《李克強的“大數據觀”》，新華網，http：//news.xinhuanet.com/photo/2015-02/17/c_127506615.htm，2015年2月17日。②張康之、張桐：《大數據中的思維與社會變革要求》，《理論探索》2015年第5期。③《聯合國全球脈動：分析實時數據增進人類福祉》，聯合國新聞網，http：//www.un.org/chinese/News/story.asp？NewsID=16602，2011年11月8日。④《大數據人才缺乏，不單單是政府的事情！》，搜狐網，http：//mt.sohu.com/20160418/n444816785.shtml，2016年4月18日。⑤《2013～2015年英國開放政府的21項承諾》（上），中國經濟網，http：//intl.ce.cn/specials/zxgjzh/201402/28/t20140228_2394561.shtml，2014年2月28日。⑥[美]杰里米·里夫金：《第三次工業革命：新經濟模式如何改變世界》，張體偉、孫豫寧譯，中信出版社，2012年，第XXVII頁。⑦⑧[英]維克托·邁爾-舍恩伯格、肯尼思·庫克耶：《大數據時代：生活、工作與思維的大變革》，盛楊燕、周濤譯，浙江人民出版社，2013年，第195、201、210、211、232、220—221、221、228頁。⑨黃新華：《整合與創新：大數據時代的政府治理變革》，《中共福建省委黨校學報》2015年第6期。⑩《超2千萬美國政府人事信息數據遭泄漏》，中國經濟網，http：//intl.ce.cn/qqss/201507/10/t20150710_5900614.shtml，2015年7月10日。[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博譯，譯林出版社，2004年，第40頁。張康之：《公共行政的行動主義》，江蘇人民出版社，2014年，第206頁。《公共服務如何實現精準化供給》，中國網，http：//news.china.com.cn/live/2015-12/08/content_34780294.htm，2015年12月8日。[德]烏爾里希·貝克：《世界風險社會》，吳英姿、孫淑敏譯，譯林出版社，2004年，第4頁。張康之：《合作的社會及其治理》，上海人民出版社，2014年，第148頁。[美]簡·E·芳汀：《構建虛擬政府：信息技術與制度創新》，邵國松譯，中國人民大學出版社，2010年，第30頁。章偉、曾峻：《大數據時代的國家治理形態創新及其趨向分析》，《上海行政學院學報》2015年第2期。張康之：《論政府行為模式從控制向引導的轉變》，《北京行政學院學報》2012年第2期。楊冰之、鄭愛軍、金婧：《大數據對政府在線服務2.0的支撐作用》，國脈互聯網，http：//www.govmade.cn/html/147.html，2013年7月23日。馮偉：《大數據時代面臨的信息安全機遇和挑戰》，《中國科技投資》2012年第4期。

責任編輯：翊明

Social Governance Reform Under the Condition of Big Data

Geng Yadong

Abstract：The big data is associated with globalization and industrial processes. In addition to its high complexity and high degree of uncertainty characteristics， it also has its own new features. As a double-edged sword， large data brings convenience for the production and living of human life. But at the same time， it also makes the government face kinds of challenges， such as data security management， massive data and information problems， data decision blindly and so on. Cooperative governance which is based on value， not only takes full account of the inherent characteristics of the era of large data， but also takes full advantage of the resources and opportunities brought about by the era. So it is the inevitable path of choice that the government responds to the impact of large data era.

Key words：big data； social governance； cooperative governance； value； guide

中州學刊2017年第2期從“悲情公益”和“快樂公益”看當代中國公益文化的變遷2017年2月中 州 學 刊Feb.，2017

第2期（總第242期）Academic Journal of ZhongzhouNo.2