論我國農村宅基地制度改革的困境與管理

王春娟

摘 要：農村宅基地是農村集體組織按照一定標準，無償分配給集體成員使用于建造住房的集體所有土地，這是我國特有的一項土地制度。我國是一個農民人口眾多的農業大國，農村宅基地法律制度關系到農民權益和社會的穩定發展，因此理清我國的農村宅基地法律制度并對其進行改革完善具有重要意義。

關鍵詞：農村；宅基地；制度改革

引言

農村宅基地制度是我國土地制度的重要組成部分。隨著我國農村土地制度改革的深入，農村宅基地確權登記和管理工作穩步推進。然而，其作為農村重要的土地制度與如今的社會現實發生了激烈沖突，引發了農戶土地權益保障與土地資源保護、宅基地使用權的福利屬性與財產屬性、宅基地的閑置與無序擴張等一系列矛盾，現有的宅基地制度已經無法妥善協調這些矛盾。隨著社會經濟的發展，市場機制在資源配置中發揮越來越重要的作用，但目前宅基地制度是計劃經濟的產物，已不適應當前經濟的發展。當前宅基地使用權沒有實質收益、處分權益，農民無法從價值數百萬億元的宅基地中獲利，同時占用宅基地沒有任何成本，宅基地缺少退出激勵，導致土地的巨大浪費，并導致了城市房價飆升。我國農村宅基地改革與管理迫在眉睫。

1 存在的問題

作為土地管理中最基本的宅基地管理近些年雖然在保障農民權利、加強耕地保護方面起到了積極的促進作用，但隨著社會的不斷發展，農民生活觀念的不斷變化，一些新的問題層出不窮，主要表現在：

1.1 “空心村”流轉問題

因農村普遍存在農民進城打工、經商以及子女赴省城上學等人口流動現象，大批空閑宅基地導致“空心村”問題。而“空心村”問題又將直接導致土地資源的浪費，并從一定程度上引發農村社會的不穩定因素，這將嚴重違背社會主義新農村建設的初衷。所以要加強對空閑宅基地的管理，做到開發合理，流轉合法。從而達到維護農民權益，保護國土資源的目的。

1.2 一戶多宅問題

《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，因此對多宅、多占的違法占地應一律予以拆除。同時嚴格宅基地申請條件，對不符合條件的、不符合規劃的不應予以審批。

1.3 城里人購買宅基地問題

1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》一文中明確規定，農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。因此，對城里人購買宅基地的，應要求退還所購土地。

1.4 使用權秩序混亂問題

現行法律對宅基地的使用限制較多，但明確賦予宅基地使用權人的權利較少。對于宅基地使用權的一些基本權能，如占有、使用、收益等，都未做明確規定，對于宅基地使用權人的處分權規定幾乎沒有。這不僅不利于使用權人有效利用宅基地，而且易導致鄰里之間的糾紛。更為突出的一個問題是，依《土地管理法》第63條規定，農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設，但法律并沒有禁止房屋的出租、出賣，包括繼承，導致了宅基地使用權轉讓秩序的混亂，宅基地非法進入房地產市場的行為，更是嚴重干擾了土地市場秩序。

1.5 農村宅基地立法和管理的問題

一是宅基地無償使用的問題。我國《土地管理法》及相關法律均規定，我國的宅基地是無償取得及使用的、這種方式雖然減低了農民建房的成本，保障了低收入農民住房問題。但也出現了諸多問題：（1）農民抱著“不用白不用”的心態，無限制利用宅基地，致使土地浪費現象嚴重，甚至在一些人口規模較大的村莊，由于村內宅基地用完，便大面積占用耕地建房，致使耕地面積逐步萎縮。（2）宅基地的無償使用會使農民都想多占、多用，甚至會出現搶奪宅基地的現象，影響社會安定，也嚴重阻礙了農村宅基地的有償退出。二是對宅基地的流轉沒有明確的法律規定。我國立法方面對宅基地是否可以轉讓以及如何轉讓一直模糊不清：（1）允許農村宅基地使用權人對地上建筑物（主要是房屋）進行出租出賣。然而，針對農村宅基地使用權是否可以轉讓，卻未做出明確的規定，使宅基地的使用權轉讓與房屋轉讓相分離。（2）法律特別指出對農村宅基地使用權流轉的進一步限制，即禁止農村宅基地向城鎮居民流轉，轉讓必須是同一集體經濟組織內部成員的轉讓。阻礙了宅基地的有效市場配置。三是基層政府管理方面的問題。對于宅基地的管理，我國法律有著嚴格的規定，在實行中卻出現大量問題：（1）農民宅基地的審批要經以下程序：村民向村委會提出申請：村民代表會議討論通過并公布；報鄉（鎮）人民政府審核：縣人民政府批準。在農民宅基地審批過程中，鄉（鎮）國土所必須做到“三到現場”。然而，實際上由于管理力度的不足，不經過法定程序而通過幕后交易直接拿地的現象比比皆是。（2）基層政府管理人員對工作沒有主動性，不能親自下到村，調查和解決宅基地中的不當利用問題。

2 如何做好當前農村宅基地改革與管理工作

為進一步貫徹落實實行最嚴格的耕地保護制度，有效合理利用土地資源，維護社會穩定，促進社會經濟發展，對農村宅基地管理混亂現狀，應從以下幾個方面解決：

2.1 健全宅基地審批管理制度。在宅基地審批中嚴格執行一戶一宅制度。申報前，對其所在村組的舊宅基地進行調查核實，確認無誤符合條件的農戶方可受理。在審批過程中，嚴格實行“三到場”制度，即批前踏勘，選址到場，審核是否符合審批條件：批后放線、打樁定位到場，確定四址：房屋建成竣工后驗收到場，審核是否超標準用地。經驗收符合標準，發放集體土地使用證，以證管地。

2.2 強化村鎮規劃管理。在村莊布點規劃上，結合文明村建設，促進舊村改造和新村建設。要嚴格實行拆舊建新制度，對一戶多宅但不居住的廢棄、空閑宅基地統一規劃、整理，不符合規劃的不予審批。

2.3 加大“空心村”治理改造力度。政府應加大對“空心村”閑置宅基地、廢棄地開發整理資金投入，盤活農村存量建設用地，增加耕地面積。村民建房使用村內空閑宅基地的，可制定優惠政策，積極推進土地集約利用。對荒蕪未建的閑置宅基地，超過一年未建設的應當收取土地閑置費，超過兩年未建設的由村集體統一收回，另行安排。

2.4 加大土地管理法律法規宣傳力度。要廣泛深入宣傳《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》，增強全民法律意識，在全社會形成依法用地的社會氛圍。

2.5 加大對宅基地私自劃撥、倒賣處罰力度。對私自劃撥倒賣宅基地的村民、干部，要追究責任，沒收非法所得。村民申請新建住宅必須出具承諾書，承諾建新房拆舊房，退出原使用的舊宅基地，交由村委會重新安排使用。

2.6 處理繼承和贈予的關系時，防止出現以接受贈予為名，實際是私下有償轉讓，規避法律制裁而造成一戶多宅的情況發生。

2.7 加大土地執法查處力度。國土部門和村鎮規劃部門要協同配合，做到日常巡查與執法檢查相結合，事前防范與事后查處相結合，建立土地執法監察體系，把各種違法用地消滅在萌芽狀態。

結束語

農村宅基地是農村土地管理的重要內容，科學有效的宅基地管理將改善農村村容村貌、提高宅基地和土地節約集約利用水平、有效保護耕地，從而為新農村建設提供充足的用地保障。

參考文獻

[1]李譜，韓立達.建立農村宅基地使用權流轉制度問題探討[J].理論導刊，2008（10）.