美國早期農場信貸系統對我國農村金融供給的啟示

【摘要】農業是一國的根本，同時也是弱勢產業，長期存在著信貸資金供給不足的問題。本文通過對美國早期農場信貸系統的職能定位、資金來源、風險控制以及政策扶持等進行研究，為我國的農村金融供給提供經驗與啟示。

【關鍵詞】農業 信貸資金供給 農場信貸系統 農村金融

美國作為世界上農業最發達的國家之一，得益于其完善的信貸供給體系。其中，作為農村合作金融體系的農場信貸系統（Farm Credit System，簡稱FCS）在支農過程中所發揮的作用尤為突出。考慮到中美農業發展現狀的差距，美國早期農場信貸系統的發展經驗對當前中國農村金融供給體系建設具有借鑒意義。

一、美國早期農場信貸系統的職能定位

農場信貸系統是美國最古老的政府資助型企業（Government -sponsored Enterprise，簡稱GSE），由國會在1916年創立，目的是為美國農業提供一個穩定可靠的信貸資金來源。它主要為農民、牧場主、水產養殖者以及農業和水產合作社提供信貸資金和相關的金融服務。它還為農業加工和銷售、農村住房、農業企業、農村公共事業以及與國際農業貿易相關的國內外企業提供資金支持。

美國早期農場信貸系統主要包括聯邦土地銀行（Federal Land Bank）、聯邦中期信貸銀行（Federal Intermediate Credit Bank）和合作社銀行（CoBank）三大子系統。聯邦土地銀行是在1916年組建起來的，其目的是為了降低農地貸款的利率，向農民提供長期不動產抵押貸款。聯邦中期信貸銀行建立于1923年，主要為農民提供中短期動產抵押貸款，它的特別之處在于把城市工商業金融和農村的農業金融溝通在一起，吸收城市資金用于農村發展。合作社銀行成立于1933年，包括1家中央合作社銀行和12家區合作社銀行，以中短期貸款為主。它主要是幫助基層合作社擴大農產品的儲存、包裝、加工、銷售等，并且為農產品的出口提供便利。

二、美國早期農場信貸系統的資金來源

農業貸款期限長、利率低、風險大，因此，農場信貸系統不可能像傳統的商業銀行一樣依靠吸收公眾存款作為其主要的資金來源。事實上，美國農場信貸系統主要有以下四種資金來源方式：

一是吸收股金。聯邦土地銀行在1916年創立時，政府所提供的資金占了銀行股金總額的很大一部分。銀行開始運作后，基層合作社在向其借款時也必須繳納一定比例的借款額作為股金。聯邦中期信貸銀行和合作社銀行的資金來源也與聯邦土地銀行相類似，以吸收基層合作社的股金為主。二是發行債券。聯邦土地銀行的大部分資金通過發行土地債券籌集，發行債券所獲得的資金也是聯邦中期信貸銀行和合作社銀行的重要資金來源渠道。長期以來，農場信用債券和票據享受著標準普爾、穆迪和惠譽三大國際評級機構給予的AAA級信用評級，這使得農場信用債券的安全性很高，被美國國內的很多機構以及世界上其他地區的國家所認可。三是提取盈余公積金。聯邦土地銀行每半年計算分配一次，將其經營凈收益按照一定比例提取出來作為公積金留存。四是從其他金融機構拆借。主要是從商業銀行、世界銀行以及外國金融機構等借款。

三、美國早期農場信貸系統的風險控制

首先，從1916年開始，美國陸續頒布了《聯邦農場貸款法案》、《農業信貸法案》、《農場信貸法案》、1971年《農場信貸法案》和1987年《農業信貸法案》等諸多法律文件，從法律上保障了農場信貸系統的安全性，極大地降低了其運作風險。法律對農場信貸銀行的業務范圍和借款人的資金用途等內容作了明確的規定，尤其強調農場信貸銀行所提供的的金融產品與金融服務必須要與借款人的風險承受能力相匹配。

其次，合作金融的本質為農場信貸系統的風險控制提供了內在保障。農地金融業務分散、手續繁雜、環節眾多，需要耗費大量的人力物力，這時處于農村基層的農業貸款合作社便充當起廣大農戶與聯邦土地銀行之間溝通的橋梁。由于合作社比信貸銀行更了解自己社員的生產生活狀況以及其他特殊情況，具有信息優勢，所以這種操作流程不僅大大降低了農場信貸銀行的貸款成本，而且也有效降低了貸款的信用風險，保障了農場信貸系統的穩健安全運行。

最后，公開透明及時的信息披露制度為農場信貸系統的穩健運行提供了外部支持。美國的農場信貸系統由農場信貸管理局進行獨立管理和監督，它定期對農場信貸系統的運行狀況出具專業性的權威報告和對農場信貸系統的穩健運行提供政策引導，包括農場信貸系統年度報告、戰略規劃、信息資源管理（IRM）計劃、財政年度預算和績效計劃等。其中，年度報告詳細介紹了農場信貸系統的使命、定位、結構、監管政策、財政年度主要的金融指標以及農業經濟和農場信貸系統所面臨的挑戰等詳細信息。同時，各個農場信貸銀行也定期出具報告，包括季度報告和年度報告，詳細披露本行以及本行所轄農業信貸區的運行狀況。完善及時的信息披露制度加大了外部對農場信貸系統的監管力度，有效地保障了農業信貸資金的安全規范運行。

四、美國早期農場信貸系統的政策扶持

一是稅收減免。農場信貸銀行一直享受著政府稅收減免的福利，其資本儲備收益以及經營收入均不征稅，法律還規定聯邦土地銀行債券、票據的持有者免交州和地方所得稅。二是補貼政策。美國政府對土地銀行的利息損失給予補貼，這使得其貸款利率一直低于同期市場利率，大大刺激了農業從業者加入農村合作金融的熱情。同時，補貼政策也激勵了農場信貸銀行對農村長期不動產抵押貸款的參與程度，擴大了農場信貸銀行的服務范圍和支農力度。三是隱性擔保。美國政府對農地抵押債券提供擔保、認購和回購支持，這使得農地抵押債券一直是僅次于國債的優質債券。長期以來，農場信用債券和票據享受著標準普爾、穆迪和惠譽三大評級機構給予的AAA級信用評級。四是完善的配套服務體系。美國早期農場信貸系統除了信貸銀行外，還有聯邦農場信貸銀行融資公司、農場信貸系統保險公司、聯邦農業抵押貸款公司（Farmer Mac）等配套機構，負責為農場信貸機構提供融資、貼現、保險等服務，促進農場信貸機構健康、高效率運營。

五、美國早期農場信貸系統對我國農村金融供給的啟示

（一）設立定位清晰、分工明確的農場信貸銀行

美國早期農場信貸系統的三大信貸銀行定位清晰、分工明確，在農場信貸管理局的統一監督和管理下獨立運營。這種定位與分工不僅考慮到了農業生產的季節性和地域性差異，滿足了農業從業者的多樣化需求，還有效防范了業務交叉風險，提高了農業信貸資金的運作效率。

目前，中國的農村金融供給體系看似比較完善，但是各金融機構存在著定位不清晰、分布不均衡、服務功能不健全等問題，各金融機構之間缺乏明確的的分工協作。中國農業發展銀行作為農業政策性銀行，其業務發展過于狹窄，對農業發展和農村建設支持力度不足，政策性金融支持職能并未得到充分發揮。農業銀行和郵儲銀行早已是商業性銀行，農村網點布局不均衡，主要集中在經濟較發達地區，雖然都涉及“三農”業務，但信貸產品有限，支農力度較弱，且貸款流程復雜、貸款期限較短、需要足額擔保或抵押，這些都不能有效滿足農業貸款需求。農村商業銀行雖然主要網點集中在農村地區，且其涉農貸款所占比重較大，但其分支機構仍然不足，不能實現農村地區的廣泛覆蓋，且其與其他商業銀行的業務存在交叉，支農產品單一，期限結構不合理，商業性的市場化運作使其把經濟效益放在首位，限制了對“三農”的扶持力度。村鎮銀行就目前在國內的布局來看，主要集中在縣一級行政單位，少量的設置在經濟較發達的鄉鎮，貸款大都投向了農業企業，對最基層的農戶貸款較少，支農效果大打折扣。

因此，我國有必要新設若干家農場信貸銀行或者對已有的農村金融機構進行改制。這些銀行歸國務院相關部門直管，分別負責特定領域的長中短期貸款。貸款對象、貸款額度、貸款期限、貸款利率以及貸款流程等方面受到嚴格的規范。同時，在經濟條件允許的農村地區廣泛設立農業生產合作社，農戶若想獲得低息的農業貸款必須先要加入合作社，入社、退社遵循自愿的原則，通過合作社來向農場信貸銀行申請貸款，合作社對農戶的貸款申請進行盡職調查，并且為社員貸款提供擔保。

（二）構建全方位的配套服務體系

從美國農場信貸系統的發展經驗來看，政府扶持在其中發揮了重要的作用。首先，政府通過多重立法對農場信貸業務進行規范與引導，對其服務對象、信貸資金投放比例等方面進行了嚴格限制，為農場信貸系統的正常運作提供了法律依據和法律保障。其次，通過資金支持、緊急救助、稅收優惠、補貼擔保等財政政策來激勵農場信貸銀行積極投身于農村信貸業務，最大限度地為“三農”事業服務。最后，成立一系列的配套服務機構來提高農場信貸系統的運作效率。這一系列的政策扶持確保了農場信貸系統規范高效持續運行，使其在農業領域富有競爭力。

目前，我國只頒布了《中華人民共和國商業銀行法》，缺乏針對農村金融機構的專門法律，這使得農村金融機構的定位不明確、業務存在交叉、對涉農業務缺乏積極主動性，并且將主要業務集中在城鎮區域和非農領域，達不到農村金融機構業務重心立足于農村、重點開展涉農業務的愿望。同時，與涉農業務聯系密切的相關配套機構缺乏，包括為農村金融機構提供信貸資金的專業融資公司、為農業信貸證券提供流動性的抵押貸款公司、為保證信貸機構到期還本付息的保險公司、為金融機構開展農村土地、山林、水域等承包經營權抵押貸款提供服務的農村產權交易市場等。

因此，我國政府相關部門當前有必要盡快出臺針對農村金融的專門法律，使農地金融業務有法可依。同時，針對農村金融機構中的農村商業銀行、村鎮銀行、農村資金互助社以及小額貸款公司資金實力較弱的現狀，盡快成立專業的融資公司，負責打通農業信貸與資本市場的聯系，為農業信貸提供充足優惠的資金。再次，成熟完善的農村產權交易市場是農地金融業務順利開展的重要前提。當前階段，有必要在具備條件的地方加快農村產權交易市場建設，建立完善的農地登記制度、估價制度。

（三）建立完善的農業保險制度

農業保險是一國農業健康發展的重要保障，也是農地金融順利開展的“保護傘”。美國早在1938年就頒布了《聯邦作物保險法》，成立專門的保險機構和私人保險公司，采用各種營銷方式推廣農業保險，且賦予金融組織一定自主權。完善的農業保險體系確保了美國農業在重大自然災害面前不至于遭受巨大損失，穩定的農業生產環境保證了農場信貸系統的穩定運行。

因此，要想有效降低農場信貸風險，擴大農村信貸資金供給，必須要加快農業保險制度建設。建立由政府主導的農業保險體系，盡快出臺完善的《農業保險法》，設立由國家出資、不以盈利為目的的農業政策性保險機構，構建巨災風險基金和農業保險的再保險機制，增強農業抵御自然災害和市場風險的能力。這將有利于農村金融機構更加積極主動地投身于“三農”事業，加快我國農業現代化進程，使傳統農業成為一個充滿朝氣與活力的朝陽產業。

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作者簡介：丁中偉（1990-），男，漢族，安徽蕪湖人，畢業于安徽大學經濟學院，研究方向：金融機構經營管理。