中國地方政府融資平臺創新模式研究

周輝

【摘要】在當前金融危機條件下，我國政府鼓勵地方通過創新投融資模式來籌集資金。在數量上和規模上都實現了迅速發展。但是融資平臺的制度和體系還存在著問題。為了應對平臺新的環境、新格局，借鑒發達國家的經驗，并結合現有國內融資平臺成功案例，從合作機制。組織管理、制度建設、投資領域等方面進行創新和發展。

【關鍵詞】地方政府融資平臺 新環境 創新

一、國外地方政府融資經驗

相比較于我國，國外有豐富的地方政府融資經驗。我們在借鑒國外的經驗時，不能一模一樣的抄襲，要結合我國的國情來探索適合我國特色的地方融資模式。

美國的制度是聯邦制度，實行三級財政制度。早期，市政債券的主要投資群體為個人投資者、商業銀行、保險公司等。隨著1986年的《稅收法案》的頒布，由于銀行不再享有額外的市政債券購買金利息成本豁免權，銀行開始減少對市政債券的需求。個人投資者增加成為最大的投資群體。市政債券發行方式有兩種，一種為公開向投資者發行，一種為私下配售給機構投資者。在美國，政府通常是用項目收費收入、地方稅收來支付利息和本金。當政府無力或不愿支付本息時，持有人可以上訴法庭來追償資產。

英國是“ppp”模式，通過公私合作，確保項目的實施。一般資金來源是本國私營企業，政府對項目進行管理控制。在整個項目中，由政府先來確立若干個方案，然后進行評估，來確定哪個方案最佳。確定方案后，政府通過招標、投標來確定項目開發主體，建立合同并簽約。最后公私合營企業來籌集資金，然后進行項目實施。政府直接購買最后的效用即公共服務。

韓國認為，在基礎設施建設中主導地位的應該是國家，但同時也需要吸引民間資本進入。韓國在國內設立國民投資基金，要求金融機構進行購買。也通過相關的政策法規的制定，來促進民間資本的進入。為了鼓勵基礎設施建設，銀行根據國家的政策，按低利率的貸給企業，并且財政向銀行貼息。

通過這些國家的地方政府融資模式的研究，并結合中國的現狀，可以得到以下幾點啟示：一是地方政府在舉債時，要合理而不過分，以防引起財政緊張。二是地方政府無論要做到把資金情況、項目進展情況公開出來，做到信息透明化。三是要健全法律制度體系。四是要到期償還本金和利息，同時需要強化自身的債務管理能力。五是隨著市場的完善，民間的資本將會源源不斷的投入進來。

二、國內成功的地方政府融資平臺模式案例

中國不同領域的地方政府存在很大差異，各自的地方融資平臺模式也不相同。不能再只研究某一地方的融資平臺，而應該本著差異性的原則來尋找案例。在省級融資平臺中，選取了遼寧省事業單位模式、湖南省保障房建設專用融資平臺模式、四川省單核模式作為研究案例；在市級融資平臺案例中，選了天津市單一平臺模式。

第一，在過去幾十年里，棚戶區一直困擾著遼寧省政府。2005年3月16日，遼寧省下發了《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》，計劃在2、3年內對806萬平方米的棚戶區完成改造計劃。未改造的棚戶區大部分都處在城市邊緣區域，并且在那些資源枯竭城市中多位于采煤沉陷區，土地開發價值底下，商業不愿意介入到這項目中。經過計算需要187億元才能完成棚戶區改造項目，有100多億資金可以落實，可是還有60億元的缺口。最后在2005年1月份由國開行向遼寧省政府提供不足的60億貸款，填補資金缺口。在運作模式中，一是注重“規劃先行”，遼寧省出具了相應的方案，來對項目進行詳細規劃部署。二是注重“信用建設”，建立了省監察廳、省審計廳和國開行貸后管理雙重監管機制。三是強調“融資推動”作用。

由于省內各市的情況不同，資金的使用將會分為政府主導型和市場化運營型兩種模式。

而市場化運營型從財政拿到貸款資金后，把資金交給商業銀行進行管理，再由商業銀行與開發商簽訂協議。可以看出在這中間多出了中間的商業銀行和開發商。

第二，湖南省政府設立“湖南省保障性安居工程投資公司”，為保障性住房建設提供了一個融資平臺。其中資金來源主要是中央補助資金、地方財政預算、專項預算、保障對象自籌資金和金融機構貸款。在政策也給予支持，免征城市基礎設施配套費，減少經營服務性收費。并且實行配建政策，在商品房建設項目上，按一定比例建設保障性住房。在土地使用方面，明確用地計劃。優先安排國有土地和儲備土地用于保障性住房建設。出具具體標準能享受保障性住房，對保障對象進行條件調查并公示，做到公平對待每一位申請者，對有欺騙行為者，一經查處取消其資格。

第三，四川省是采用“1+N”的單核模式，“1”是指整合四川22家省級國有企業和省內煤礦資源組建的四川發展有限責任公司。“N”是指若干個專業投資公司。專業公司與四川發展公司各自獨立核算的市場主體，相互之間不存在隸屬關系，充分利用自主性，提高投資和融資效率。在風險防范上，“1+N”模式的組織構架，四川發展公司與下面“N”個融資平臺分離，這意味著風險只會控制在小范圍，不會爆發全面。

第四，在2003年以前，天津市的城市建設，主要依靠財政投入，投資需求，與財政資金供給之間存在巨額缺口。國開行與其簽訂了500億元的貸款合同，來用于城市建設。為了管理運營好這批資金，成立了天津城投集團，來負責重大基礎設施項目建設。

三、我國地方政府融資平臺的創新路徑

（一）政府債券融資

為了規范地方政府融資渠道，化解風險，我國于2014年5月，由財政部印發《2014年地方政府債券自發自還試點辦法》，開創了地方政府債券新篇章。國務院批準十個省市試點地區可自發自還地方政府債券。

在總結分析2014年地方政府債券自發自還試點工作經驗基礎上，2015年財政部又分別出臺了《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》和《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》。新政府債券與舊模式相比有很大不同。主要體現在：第一，一般債券和專項債券均由地方政府在限額，再根據市場化原則自發自還，地方政府進行發行和償還。第二，要求進行信用評級，公開披露發行主體的經濟、財政狀況，以及債務數據，信息透明度較以前有所提高。第三，完善債券發行定價機制，規定一般債券發行利率采用承銷、招標等方式確定，采用承銷或招標方式的，發行利率應在承銷或招標日前1至5個工作日相同待償期國債收益率基礎之上確定。第四，擴大一般債券投資者范圍，鼓勵社會保險基金、住房公積金、企業年金、職業年金、保險公司等機構投資者，以及個人投資者在符合法律法規等相關規定的前提下，投資一般債券。第五，豐富了債券期限品種。

目前，我國仍處于地方政府債券融資的嘗試階段，雖然只是一個開始，但意義重大。它指明未來政府融資模式的重心，用地方政府債券替代城投債，剝離平臺公司職能，抑制地方債務過快增長。

（二）PPP融資模式

該模式的優點主要體現在以下幾個方面：第一，PPP模式通過引入社會資金，擴寬了資金渠道，有效的減輕了政府財政壓力，有利于我國基礎設施建設發展。第二，促進政府職能轉變，在整個項目建設過程中，政府的角色更傾向于目標、政策的制定者，對項目參與者進行指導、約束。這使得政府可以將更多細節性工作下放給企業，騰出更多時間精力放在管理規劃上。第三，提高項目質量與資源利用效率。PPP模式能夠避免土地財政的資源浪費現象，公共部門與私人企業更像是兩股相互約束、相互彌補的力量，如果項目沒有發展前景，那么企業將不會承接建造運營，項目將無法進行。為了獲得項目運營回報，私人企業在承接項目后會注重項目質量。同時民營資本的加入帶來了技術與管理方法，彌補了政府專業技術方面的不足，效率也會大大的提升。第四，擴寬私人企業發展空間。PPP模式給予私人企業更多的發展機會，有利于激發非公有制經濟。