國有企業財務監督機制研究

【摘要】本研究將以上海寶鋼集團公司為例，對國有公司的財務監督機制進行研究。將通過對上海寶鋼集團公司的財務監督機制的研究，發現并提出大多數國有公司財務監督機制的優勢以及普遍存在的弊端，同時針對這些弊端，結合外國先進的財務監督機制，提出合理的改善意見。

【關鍵詞】國有企業 財務監督 監督機制 改善措施

一、引言

在經過改革之后，國有企業的管理制度、控制制度等各方面都有了很大的進步。但是，國有企業的財務監督機制的發展過程中仍然存在著許多亟待解決的問題。目前，由于我國國有企業公司內部監督是依靠公司經營者的主動自覺的監督，并且國有企業具有規模大、數量多、涉及范圍廣的特點，企業的外部監督機制國家監督和社會監督往往會存在一定的局限性，財務監督工作不能為企業找出并解決其存在的問題，對于國企來說，財務監督機制的實施難以做到公平與全面。本研究在這些已存在的觀點的基礎上，著重于討論對國有企業財務監督制度的研究。本文將重點從公司的財政監督、內部監督以及外部監督等角度對我國國有企業的財務監督機制進行具體分析。

二、國有企業財務監督機制概述

（一）國有企業財務監督機制概念

財務監督機制是指對企業生產經營活動中的財務決策的決策失誤、信息錯誤、監督失效等與企業財務目標不一致的監督與校正機制。國有企業的財務監督機制是國家機關、相關機構、企業所有者根據國家法律法規、規章制度等對國有企業財務經濟活動進行控制、監督、檢查和處理處罰等活動的管理機制。一般情況下，國有企業財務監督分為財政監督、社會監督和內部監督三個層次。完善的財務監督機制能促使國有企業各方面的經營活動合乎程序與要求，促進企業各項活動的更加合法與規范。國有企業財務監督工作是國有企業財務管理工作的重要組成部分，也是國家作為出資人行使其財政監督的基礎。

（二）完善國有企業財務監督機制的作用

1.揭露經營活動的差錯和弊端。對國有企業進行財務監督，可以了解企業內部的財務活動的差錯和弊端，了解財務活動中的核算差錯或者決策失誤等問題。只有解決了公司財務問題，并加以改正，才可以提高企業財務工作質量，保護國有資產的安全和完整，防止流失。在公司財務資金方面，也可以通過監督找出資金使用中的鋪張浪費，堵塞漏洞等問題，能夠保證資金得到充分的有效利用。

2.保證法律法規的執行效力。有效的財務監督機制可以幫助國有資產所有者了解政策以及法律法規的執行程度。如果在公司的運營過程中出現違法亂紀行為，財務監督機制可以幫助所有者審查出違法犯罪的行為，提交至司法機關進行懲處，以促進國有企業依法理財。這能有效的維護財經法規的嚴肅性，保證國有企業的安全健康發展。

3.財務監督機制的促進性作用。財務監督通過對國有企業的財務活動及內部控制制度進行監督和審查，發現公司現在經營活動中的優點與缺點。對于對國有企業發展有力的活動及措施應該繼續保持，而對于那些影響企業發展的措施或者存在的問題，可以及時提出，并給出改善意見。具體來說，財務監督可以使國有資產的安全和完整得到保證，改善國有企業內部控制工作，同時提高國有企業的社會效益和經濟效益。除此之外，財務監督機制還可以幫助國有企業嚴格執行財務制度及財經紀律，增強財務工作者以及國企管理者的法制觀念。

三、國有企業財務監督機制存在的問題及成因分析

（一）國有企業財務監督機制存在的問題

1.國有資本出資者不明確。以上海寶鋼公司作為國有企業的代表來講，一方面，作為國有出資人代表的政府部門或單位等并不是真正的出資者，這就會造成國有產權不明晰，這種情況會導致沒有明確的所有者來對公司實施財務監督的職責；另一方面，政府部門派遣到企業擔任董事、董事長、總經理、監事會主席等管理層自身并非企業真實股東，其實施監督的內在動力并不是自身財產產權的激勵，而是作為一名干部身份的責任感，但這種責任感往往受到許多隱性收入等不良因素的影響。

2.嚴重的內部人控制影響財務監督。在國有企業中，由于沒有建立起完善的企業內部治理機制，國有企業的經理層實際上上掌握了企業資產的大部分權利，企業的代理者往往比出資者更了解企業內部信息情況，而作為人民代表的政府卻對公司具體情況了解有限，從而使政府難以進行監督和正確的引導，這就是國有企業內部人控制現象。

國有企業內部人控制現象是阻礙國有企業以及國有經濟的發展的重要問題之一。許多國有企業由于內部人控制的影響，其代理人更多的是追求自己本身的利益，而不是追求國有企業價值最大化或國有資產所有者利益最大化。受這些利益的誘惑，國有企業的管理者在經營期間往往出現不顧公司長期利益，片面追求個收入的現象。國有企業中也會出現經營者會只看重短期發展，不顧投資風險盲目舉債投資，而由所有人承擔風險等不負責任的行為。

3.我國財務監督機制法律體系比較混亂。國有企業會計監督是財務監督機制的重要組成部分。企業集團的治理結構是促進財務控制系統的有效運行，并確定保證控制能力得以發揮的前提及基礎。淺薄的內部管理意識，直接導致了企業財務管理內部控制組織建設位置空缺的問題。由于不規范的公司治理結構和內部控制管理組織的不完善，在企業經營管理的過程中就無法有效地制衡管理層強大的權力。如果集團的治理結構有漏洞存在，那么財務控制也不可避免的有缺陷存在。由于《會計法》對于會計監督的實際執行沒有規定的很詳細，許多人會有意或無意的違法，又由于法律懲罰力度較小，違法所得的收入要比繳納的罰款數量高的多。

（二）財務監督機制存在的問題的原因分析

1.多頭監督現象嚴重。國有企業只能由多個政府部門代為行使，這就造成了許多部門對國有企業擁有監督和發號施令的權利，作為國有企業都要對這些政府部門負責，尤其是一些大型國有企業集團，他們都直接歸各級政府部門管理，其產權歸是政府所有的，但是卻沒有特定授權給具體部門進監督，因此造成指令混亂無人負責的局面。同時，政府各個部門都可以向企業下達指標，并且指標很難統一，就會造成多頭監管的現象，同時增加了監督成本。

2.政府角色不確定。國有企業的經濟目標和社會目標的很有可能會發生沖突，使得國有企業無法完全按照高效益的目標來從事生產經營。在激烈的市場競爭中，必然處于劣勢，通常很容易造成犧牲了高經濟效益卻又僅僅獲得了有限的社會效益的后果。國有企業資產的所有權屬于全體人民，政府作為人民授權的管理機構用來幫助全體人民行使其監督職能。這種情況下，政府實際上一直在履行著國有資產所有者和社會經濟管理的雙重職能。政府角色的雙重性，使政府不能為各類企業創造更加公平的市場競爭環境，更嚴重的是政府應該僅僅作為管理機構來代理所有者職能，但在實際中政府很難界定自己的職權范圍，經常過分地國有資產的所有者應有的職能，必然影響其在市場經濟中公共管理者職能的效果。

3.國家法律制度的不健全。經過這么多年不斷地改革以及對市場經濟的法律體系建設，從形式上看，我國已經建立了很多財務監督以及公司內部治理的法律條例，但實際上實施起來，仍存在很大缺陷。法律制度仍存在職責不健全，分工不清的現象，財務監督的相關法律仍不夠細化，仍然存在許多鉆法律空子的現象。因此，法律制度的不完善也是國有企業財務監督機制存在諸多問題的主要原因之一。加強法律體系建設也是國有企業財務監督機制有效實施的重要保障。

四、針對我國國有企業財務監督機制的改革措施

（一）保證國家作為出資的財務監督職責

在十六大上，會議確定了建立國有資產管理機構，也就是國資委，現在國資委在國務院序列中確定為特設機構，專門負責國有企業出資人問題。這一特殊部門的建立是為了行使國有資產所有人的職責，也就是政府與企業實現性分離的中間部門。從法律上講，也說明了國資委對于國有資產管理則職責，但是就目前來講國資委的體制建設還不不完善。目前還沒有一套系統的完整的國有資產監督體系來市國資委全面行使其職責，其中央和地方成立的國資委是主要出資人代表，同時也存在其他部門行使作為國有資產出資人的職責，現在體制在不斷完善的過程中。

（二）規范和完善內部監督制度

要規范、完善董事會機構就是解決權力過分集中和應該增設外部董事兩項問題。從寶鋼公司來講，其董事會制度已經越來越規范，并且建立了很好的外部董事制度。寶鋼公司正在不斷完善其財務監督信息系統。李榮融宣布，寶鋼集團主要由外部董事負責對經理人員的經營業績考核以及財務監督工作。對于經理層的選聘工作，寶鋼由董事會主要是外部董事依照國資委的意見來直接選聘經理人員并決定經理人員的薪酬。

（三）完善財務監督信息系統

公有企業的財務監督機制，應當以監事會為主要監督部門，監事會與獨立董事之間也要做到相互協調相互合作，實現雙重監督。在國有企業公司內部應該設立專門負責財務監督工作的財務總監，財務總監應該對董事會和監事會直接負責，要把監督工作的實際內容直接向董事會和監事會報告，切實保證信息能夠準確無誤的反映到監督部門，并且把監事會和董事會的指令很好的回饋到國有企業的財務工作中去。每一個財務監督工作者都應該被賦予明確的職責范圍，并能及時與監督部門得到溝通。這樣，財務監督的工作就能實現各部門之間的相互配合，相互協調，同時也可也做到相互牽制。

（四）重視國有企業的依法監管，完善法律制度

當前我國多數企業集團正處于發展時期，企業集團始終要面對集權與分權的矛盾問題，我國大多數企業集團不適用于過度集權的財務管理模式，過度的集權有利于集中資金控制和統一調配，但不利于調動成員企業的積極性。就目前我國企業集團發展的特點以及長期存在的集權、分權矛盾來看，應改變當前的財務控制模式，實行一個以集權為主、分權為輔的相對集權的財務控制模式。在這種模式下集團內部的資金籌集、重大投資、資本經營等方面要求企業集團的母公司對其進行有效的控制，同時子公司在母公司的控制下也享有一定的決策權。一方面，實行這種相對的集權控制可以讓集團母公司更有效地發揮財務調控職能，有利于合理配置資源，從而提升企業集團整體工作質量；另一方面，相對的分權也能調動公司生產經營的積極性和激發其創造性，還可以有效控制經營者與子公司的風險。

（五）加強外部監督

一直以來，我企業虛假報表事件以及財務信息造假等種種不規范的會計操作一直存在，對于國有企業也不例外，而且會計造假的嚴重程度已為政府、公眾及會計界所公認。在我國國有企業，由于存在不合理的公司治理結構，而且缺少必要的外部監督機制使財務數據偏離會計活動的公允，也不能為公司提供進一步的決策信息，造成公司財務信息出現混亂局面。政府應采取一系列的措施來解決這個問題，建立外部監督機制就是改善這一局面很好的措施，如實行會計委認制、政府派駐監察員或財務總監來負責財務監督工作，嚴格會計法的執法力度并且落實關于懲治違反會計法犯罪的決定。

對于寶鋼公司來說，作為國有獨資企業，其信息的透明度與真實度需要政府加強外部監督機制建設，以確保關系國家命脈的國有企業的財務信息的準確性，防范弄虛作假的行為。除了政府的外部監督機制以外，社會的監督也是不可缺少的。因此，需要上海寶鋼公司加大管理層以及公司信息的透明度，以接受大眾的監督。

五、結論

本文主要從國有企業的內部治理、外部監督以及社會監督等方面，分析了國有企業的財務監督機制的現狀以及財務監督機制存在的問題。從上海寶鋼公司延伸到整個國有企業中普遍存在的問題，對這些仍存在的問題進行了分析以及原因的剖析。總之，整個國有經濟的健康發展需要依靠國有企業的良好運營，而國有企業的健康發展離不開財務監督制度。希望本文對國有企業財務監督機制的研究能為現存的制度弊端提供良好的改正依據，能夠促使國有企業健康發展。

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作者簡介：慈建陽（1965-），男，漢族，山東煙臺人，經濟師，任職于煙臺環球機床裝備股份有限公司，研究方向：財務管理理論與實踐。