淺議承包人如何防范竣工結算中政府審計的法律風險

安娜

政府審計在國家經濟運行中發揮著重要作用。基于該類投資項目建設資金來源的國有特殊性，建設單位與承包人的經濟活動，不僅要受民事法律調整，同時要接受行政法監督，這種監督集中體現在審計結果對結算效力的影響。本文結合法律規定及案例，對此進行法律分析，并以承包人的視角提出風險防控建議。

一、政府審計的性質及內容

審計機關對政府投資項目的審計依據來源于法律和行政法規的規定。《審計法》第二十二條規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。

同時，《政府投資項目審計規定》第六條明確細化了審計的內容，其中第六條第九款的內容為“工程造價情況”。因而，建設工程造價，也就是建設單位與承包人確定的合同價款，是審計機關的主要審計內容之一。

二、政府審計結果對工程結算的影響

審計法自1994年頒布，在審計法實施很長一段時間內，政府審計結果對建設單位和承包人之間的結算有無影響，并無明確的依據，司法實踐中存在不少爭論。

2001年，最高人民法院在《關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的電話答復意見》明確：建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據。

最高院的該意見發布以后，各地對于政府審計結論的效力爭議有了統一的司法依據。2012年，最高人民法院主辦的《民事審判指導與參考》（2012年第4期）刊登了一則典型案例，呼和浩特繞城公路建設開發有限責任公司與河北路橋集團有限公司建設工程施工合同糾紛案，最高院確認審計部門對建設資金的審計不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。

三、當前審計模式對承包人的影響

從政府審計的性質和工作方式上看，將政府審計結論作為政府投資項目結算的依據，在事實上將造成對承包人的不公平。

一是承包人無法參與到審計活動中。政府審計是審計機關與被審計單位即建設單位之間的行政行為，其參與人是審計機關和被審計單位，承包人無法有效參與到審計活動中。承包人不是被審計的對象，審計法并沒有賦予承包人在審計活動中舉證和辯論的權利。

二是當前政府審計“審減”要求，對承包商不公平。從《政府投資項目審計規定》第八條規定來看，審計機關的目的在于“審減”不“審加”，這直接導致了實踐中審計機關將“審減率”作為考核指標。這種機制下，審計結論容易偏離實際，給施工企業帶來很大的風險。

三是審計法沒有賦予承包人對審計結果不服的救濟途徑。由于審計活動是在審計機關和被審計單位之間發生，因而，《審計法實施條例》第五十二條、第五十三條，針對不同的情形，僅規定了被審計單位不服審計決定的救濟途徑，卻沒有同等賦予承包人與被審計單位同等的權利救濟方式。

四、承包人對政府審計結果不服的救濟

沒有救濟就沒有權利。行政審計是一種行政監督行為，強制要求將審計結果運用于民事合同的價款結算，當承包人對審計結果有異議，應當通過何種途徑救濟，是承包人所要面臨的現實問題。

筆者認為，承包人不服審計機關的審計決定時，同樣可以提出行政復議和行政訴訟。《行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。第一，審計報告是由行政機關做出的，審計結果作為施工結算的依據，具有強制適用性；審計對于相對人，也就是承包人的權益造成了實際、直接、明確的影響。第二，審計行為對于行政相對人權利義務產生的影響是實質性的。因審計結果包含有具體的金額，故對于當事人的權利義務會造成實質性影響。

同時，承包人可以通過民事訴訟或者仲裁方式解決與建設單位之間的結算爭議。提起的角度應為雖然合同約定以審計為準，但有證據證明審計結果與事實不符，從合同法的公平原則角度要求法院或者仲裁機構對審計結果進行調整。

五、承包人風險防控

一要做好合同簽約管理，做好事前防范工作。一是準確把握招標文件的要求，謹慎投標。承包人投標時應當看清招標文件中的審計要求和風險條款，充分考慮自身的風險承受能力，切忌漏項或做出無法實現的讓利。二是強化合同簽約管理。承包人在與建設單位的合同談判階段，尤其是在BOT、PPP等形式的合同中，要盡力排除適用審計結果的不利條款，使得結算條款盡可能地合理、明確，特別對結算時限、結算依據等在合同中作明確約定。

二要做好合同的履約管理，加強風險的過程管理。一是做好合同交底工作。要準確、細致、及時地將合同的各項要求，向承包人的項目每位管理團隊進行交底，將合同作為全體管理團隊的行動指南。二是要做好簽證工作。合同履行過程中各種變更簽證及索賠，要及時保留和收集相關證據資料，并嚴格按照合同約定的程序、時限辦理簽證及索賠工作。三是謹慎對待變更增加項，涉及重大變更、索賠等問題，最好請審計機關確認后再實施，盡可能提前與建設單位達成書面的補充協議。

三要做好合同的結算管理，建立合同后評估機制。一是強化結算資料管理，注意收集合同履行過程中的各種資料，按照合同要求，及時完整編制竣工結算文件并提交。二是要加強與審計單位尤其是跟蹤審計單位的工作溝通，對過程審計中發現的問題要及時糾正和整改。三是要熟悉政府審計的工作要求和程序，歸納總結常見的審減項，并向承包人的全體員工加以宣貫，以便后期有針對性的規避和化解審計風險，提高合同履行質量。

六、結語

建設工程合同從本質上講屬于民事合同，受民事法律的調整和規范，承包人與建設單位均能夠從私法上獲得權利保障。政府工程及其建設單位背景及地位特殊，審計又是當前承包人無法回避的現實問題，作為承包商，既要識別風險的存在，又要對風險進行充分評估，盡可能采取措施在合理范圍內防范和化解風險，以保證企業的合法運營與長久發展。