農村基層黨建法治化：科學內涵、時代價值與實現路徑
——以“楓橋經驗”的創新發展為例

尹華廣

(中共紹興市委黨校 法學研究室；紹興市“楓橋經驗”研究所，浙江 紹興 312000)

農村基層黨建法治化：科學內涵、時代價值與實現路徑
——以“楓橋經驗”的創新發展為例

尹華廣

(中共紹興市委黨校 法學研究室；紹興市“楓橋經驗”研究所，浙江 紹興 312000)

把農村基層黨建納入法治化軌道是農村基層黨建法治化的科學內涵。創新發展“楓橋經驗”，是推進農村基層黨建法治化的實現路徑，具體內容包括基層民主的制度化，民情通網下標準化，黨建責任清單化，村干部黨員責任公開承諾化，黨小組按產業劃分，黨員量化亮分管理，充分發揮黨員在維護穩定、化解矛盾中的作用等方面。

楓橋經驗;農村基層黨建法治化;科學內涵;實現路徑

在黨的“四個全面”戰略布局中，有兩項重要內容是全面依法治國與全面從嚴治黨。如何將全面依法治國與全面從嚴治黨密切結合，并在農村基層得到落實，是新時期我黨、我國的一項重要任務。農村基層黨建法治化正是為完成新時代這一重要任務而產生的。新時期，“楓橋經驗”在黨建領域的創新發展為此提供了豐富的實踐經驗。

1 把農村基層黨建納入法治化軌道：農村基層黨建法治化的科學內涵

何謂農村基層黨建法治化？可從其詞義開始進行解釋?！稗r村基層”，指的是管理農村和為農村服務的縣(縣級市)、鄉鎮與行政村三個層級。“黨建”，即黨的建設?！胺ㄖ位?，是指農村基層黨組織與黨員的行為具有法律依據，符合法律規定并以自己的行為保證法律的實施。綜前所述，所謂農村基層黨建法治化，是指管理農村和為農村服務的縣、鄉鎮與行政村三級黨組織與黨員在黨的建設方面都要具有法律依據，符合法律規定并以自己的行為保證法律的實施。簡而言之，農村基層黨建法治化，就是要把農村基層黨建納入法治化軌道。對這一概念的理解，要注意以下幾點：

第一，農村基層黨建法治化中的“法”，既包括“國法”，又包括“黨規”?！皣ā?，是指以憲法為核心的國家法律體系。它具體包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章?！包h規”，是指中國共產黨章程及其黨內法規和規范性文件。

第二，農村基層黨建法治化，并非僅指農村基層黨建的制度化建設，還包括思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、純潔性建設等方面的法治化，亦即是農村基層黨建全面的法治化。

第三，農村基層建黨法治化，既是堅持黨的領導，又是改善黨的領導。一方面，農村基層黨建法治化必須在農村基層黨組織的領導下進行；另一方面，農村基層黨建法治化是為了解決農村基層黨建工作在新形勢下面臨的困難與問題，改善黨的領導方式。

第四，農村基層黨建法治化的主體，既包括農村基層黨組織，又包括農村基層黨員。農村基層黨組織由農村基層黨員組成，農村基層黨員必然歸屬于不同的農村基層黨組織，二者是辯證的統一。

2 鄉村治理法治化的重要支撐：農村基層黨建法治化的時代價值

2.1 堅持黨對鄉村治理法治化的領導需要推進農村基層黨建法治化

習近平同志明確指出：“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義；黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治?！盵1]具體到農村基層而言，推進鄉村治理法治化就必須加強黨的領導。如何有效地實現農村基層黨組織對鄉村治理法治化的領導，就必須加強農村基層黨建法治化，通過加強和改善黨的領導來引領鄉村治理法治化。

2.2 發揮基層黨組織在鄉村治理法治化中的戰斗堡壘作用需要推進農村基層黨建法治化

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確規定：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識，提高依法辦事能力?！盵2]如何發揮農村黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，這就必須加強農村基層黨建法治化。通過農村基層黨建法治化，來增強黨員干部法治觀念、法治為民的意識，提高他們依法辦事能力。

2.3 抓住農村基層領導干部這個“關鍵少數”在鄉村治理法治化中的作用需要推進農村基層黨建法治化

習近平同志明確指出，“全面依法治國，必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’，這也就是我們黨一直強調的，政治路線確定之后，干部就是決定因素”[3]18。“事實證明，領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用?！盵3]120如何在鄉村治理法治化過程中，抓住鄉村基層領導干部這個“關鍵少數”，使他們提高運用法治思維與法治方式的能力，做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，能真正履行推進法治建設職責，加強農村基層黨建法治化非常重要。

3 創新發展“楓橋經驗”：推進農村基層黨建法治化的實現路徑

全國農村基層黨建工作座談會2015年6月在杭州召開，中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山出席會議并講話?！皸鳂蚪涷灐卑l源地——楓橋鎮的楓源村、新擇湖村作為基層黨建工作現場會示范點接受代表考察。現以上述兩村在會前與會后創新發展“楓橋經驗”的實踐為例，對推進農村基層黨建法治的實現路徑予以歸納總結。

3.1 楓源村的實踐

楓源村位于楓橋鎮楓橋江上游，由大竺、大悟、泰山3個自然村組成，村域面積5.93平方公里， 有人口1775人，594戶，黨員90人。耕地面積1576.5畝。產業以高嶺土礦山業、輕紡業和運輸業為主。村黨支部秉持以農村基層黨建推進鄉村治理法治化的理念，主要做了以下一些事情。

3.1.1 創新實施“三上三下”民主決策機制

楓源村重大村務決策堅持先黨內后黨外、先黨員后群眾和民主集中制的原則，創新實施“三上三下”民主決策機制。即“一上一下”征集議題，根據上級黨委政府的工作部署、本村工作實際，村兩委會考慮擬決策事項，上門入戶廣泛征求村民意見?！岸隙隆贬j釀論證，村兩委會分析匯總意見、建議，提出建議方案，提交黨員議事會、民主懇談會(聽證會)及專業部門，對方案事項的必要性、可行性進行深入討論、科學論證，進一步形成共識，完善方案。“三上三下”審議決定，村兩委會討論確定方案，提交黨員會議審議通過，經村民代表會議表決通過后組織實施。為配套完善“三上三下”民主決策機制，村還制定了《村兩委會聯席會議制度》《黨員議事會制度》《民主懇談會(聽證會)制度》《村民代表會議制度》。“三上三下”民主決策機制的建立和其配套制度的跟進完善，促進了“上情下達、下情上傳”，實現了黨群、干群意愿對接，營造了村民想參與、能參與的良好決策氛圍，激發了廣大村干部和村民干事創業的強烈愿望，提高了決策的民主性和科學性。

3.1.2 全面推行民情通網下標準化建設

民情通網下工作標準可以概括為“1234”?！?”是指民事服務一網覆蓋：深化“網格化管理、組團式服務”工作，構建全覆蓋的網下便民服務網絡。“2”是指民情信息兩員收集：民情通網下信息由網格員和網格長負責匯總。“3”是指民生熱點三級分析：對群眾訴求強烈或反映集中的熱點、難點問題，通過召開市、鎮、村三級民情分析會，加強分析研判，及時分解辦理?！?”是指民意訴求四步辦理：對群眾反映的各類訴求按照受理、分流、督辦、反饋等4個步驟進行辦理，確保件件有著落、事事有回復。

楓源村按照每名村干部聯系50至120戶為標準，將村劃分為8個網格，村干部作為網格員每季度走遍網格內農戶，網格長與網格員收集的信息，視情況遞交市鎮村三級民情分析會，完成受理、分流、督辦、反饋四步辦理，打通了聯系群眾的“最后1公里”。與此同時，劃分社會事業、村鎮建設、治保調解、生產生活等4個黨員服務團隊，編入民情通網絡，提供“托底”服務，實現了“小事不出村，矛盾不上交”。

3.1.3 嚴格落實“黨建責任清單20條”“村干部‘四不’公開承諾”

黨建責任清單20條。2015年，楓橋鎮所在的諸暨市下發《關于建立村黨支部書記抓黨建責任清單二十條的通知》，明確村支部書記為抓黨建責任清單的主體。責任清單共設20條內容，涉及基層組織建設、黨員干部管理、村級事務決策、任期承諾事項履行、村干部坐班值班等方面。20條內容，村支書必須在黨員大會上公開承諾，按季分析進展，查找存在問題，明確下季度改進方向。內容的執行好壞，事關村支書前程。凡其年度總分在該鎮排位末5位的，考核將被扣分，并視情況進行誡勉談話、通報批評，直至啟動免職程序。

村干部“四不”公開承諾。是指在村干部任職時，召開黨員、村民代表會議，每名村干部在會議上承諾，“其本人(及直系親屬)不承包承建或變相承包承建本村的公共項目和涉及征用本村土地的所有項目、不違規干預和插手本村工程建設、不違規發展黨員、不履職就辭職”。并將承諾書張貼在黨務、村務公開欄內，接受群眾監督。同時，諸暨市將村干部“四不”公開承諾列入全市鄉鎮崗位目標責任制考核，作為倒扣分項目進行考核。

3.2 新擇湖村的實踐

新擇湖村位于楓橋鎮南部，村域面積5.48平方公里，現有農戶859戶，人口2215人，黨員108名。耕地面積1847畝。產業以廢鋼經營、防水材料、銷售運輸為三大支柱產業。村黨支部堅持“黨建促發展，黨建保穩定”，走出了一條以農村基層黨建推進鄉村治理法治化的新路子，主要做了以下一些事情。

3.2.1 按產業劃分黨小組，加強法律知識學習，提升黨員法律素養

新擇湖村緊密結合廢鋼經營、防水材料、銷售運輸為三大支柱產業開展組織活動，根據產業設置了黨建工作服務、綜合治理服務、民生保障服務、公共事業服務共4個黨員服務小組，商貿服務業、防水材料產業、廢鋼經營產業、農業產業共4個產業黨小組，還有2個老年黨員黨小組，共10個黨小組。每月的黨小組會議除進行政策學習、信息交流、產業商討外，還要進行法律知識學習，結合黨小組中黨員常見、常用的法律問題進行討論。每月還定期參加村里舉辦的法治大講堂。黨員在碰到重大法律問題與重大疑難法律案子時，可以向村里的法律顧問進行咨詢甚至請其幫助解決。這里的法律顧問，是指楓橋鎮為村里聘請的專職律師，一般而言，一名專職律師同時兼任3-4個村(社區)的法律顧問，并與各村(社區)簽訂法律顧問聘用合同，為各村(社會)提供多種形式的法律服務。

3.2.2 以黨員管理亮分制為特點，實行“三色”黨員考核，充分發揮黨員先鋒模范作用

2014年11月，諸暨市委組織部印發了《農村黨員日常表現量化管理辦法》，規定黨員日常表現量化管理初始基礎分為60分，對認定情形實行季度累計加分扣分制，即上季度得分為下季度基礎分。村黨員先鋒指數管理工作小組負責每季度1次，將每名黨員的加扣分情況記入《年度黨員日常表現量化管理得分情況匯總表》，第三季度得分即為該黨員當年度日常表現量化管理得分。

根據上述規定，新擇湖村黨支部創造性地以黨員管理亮分制為特點，實行“三色”黨員考核。新擇湖村在村里最大的會議室(這里主要是召開全體黨員大會、村民代表大會及全村一些重要會議的場所)將所有黨員相片貼在墻上，將每名黨員每季度量化管理得分的分數附在其相片下面。而且，在第三季度，它會根據每名黨員的不同分數，將黨員分別歸為3種不同顏色的榜單中。90分以上的黨員歸入紅榜中，60-89分的黨員歸于藍榜中，60分以下的黨員歸于白榜中。90分以上黨員意味著是先進黨員，是值得學習的黨員；60-89分的黨員是一般黨員，是需要努力趕上的黨員；60分以下的黨員則是警示黨員，其黨員關系要遷至楓橋鎮專門成立的警示黨員支部中，在該支部，警示黨員要進行為期1年的集中教育。1年后，經過考核，如果警示黨員量化考核分數在70分以上，則黨員關系可遷回村黨支部，如果沒有達到70分，村黨組織書記要對其談心談話，并下發告誡通知書，并繼續在警示支部學習。連續2年在警示支部學習后，量化考核仍未達到70分以上的，鎮黨委要找其談話，并勸其退黨。

3.2.3 組建由黨員骨干組成的信訪接待室、人民調解室、護村隊，積極參與村里的群防群治工作

進入新世紀后，在農村，特別是發達地區的農村，一方面，體制性、機制性矛盾凸顯，另一方面，群眾的民主法治意識不斷增強，怎樣化解這些矛盾，滿足群眾的需求？新擇湖村專門成立了由兩名德高望重的退居二線的老村支部書記組成的信訪接待室與人民調解室。兩位老書記隔天輪流上班，全年無休。面對群眾的信訪或矛盾糾紛，他們能當場解決的就當場解決；對于那些不能當場解決，需要村里面解決的，可聯系村兩委會干部解決，對于確實需要鎮、縣或更高級別層次解決的，通過村里聯系鎮里相關部門予以解決或協助其向更高層次反映。為了彌補兩位老書記在政策、法律知識上的可能不足，在信訪室、人民調解室的電腦中開通了直接與楓橋鎮政府相關職能部門、楓橋司法所、楓橋法庭對接的QQ群，有政策、法律或別的方面的疑問，或需要這些部門的幫助時，兩位老書記都可通過QQ尋求幫助。

產業壯大后，外來務工者越來越多，治安狀況不容樂觀。針對這種情況該怎么辦？新擇湖村黨支部與楓橋派出所聯系，在村里設立了警務站。同時，6名黨員骨干組成護村隊，每天晚上7點到早上5點在村內開展巡查，為村民營造了一個良好的治安環境。

4 結語

始終圍繞黨和國家中心工作而動，實事求是、與時俱進、不斷創新是“楓橋經驗”歷久彌新、不竭生命力的源泉。楓橋鎮以農村基層黨建推進鄉村治理法治化的實踐，正是“楓橋經驗”堅持實事求是、與時俱進、不斷創新的生動體現。從前述楓橋鎮的實踐可以看出，同屬楓橋鎮的楓源村、新擇湖村，都在推進農村基層黨建法治化的實踐，為什么兩村的重點內容各不相同？這正體現了“楓橋經驗”實事求是的精神。楓源村群眾基礎好，群眾素質高，所以偏重創新實施“三上三下”民主決策機制、全面推行民情通網下標準化建設；而新擇湖村產業經濟發達，黨員人數多，所以偏重按產業劃分黨小組和以黨員管理亮分制為特點，實行“三色”黨員考核。雖然兩村農村基層黨建重點內容不同，但都同時體現了與時俱進、不斷創新的精神。

[1] 習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[M].北京：人民出版社,2014:79.

[2] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29(1).

[3] 中共中央文獻研究室.習近平關于全面依法治國論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015:18.

責任編輯：沈宏梅

StudyontheLegalizationofPartyConstructioninRuralBasicOrganizations:ScientificConnotation,TimeValueandImplementationPath—TakingtheInnovationandDevelopmentof"FengqiaoExperience"asanExample

YIN Huaguang

(Law Department, Party School of Shaoxing Municipal Committee of CPC, Shaoxing 312000, China;Shaoxing Fengqiao Experience Institute, Shaoxing 312000, China)

The incorporation of rural grassroots Party building into legalization is the scientific connotation of the legalization of Party construction in rural grassroot units. The innovation and development of “Fengqiao Experience" is the realization path of promoting the legalization of Party construction in rural grassroot units, including grassroots democracy institutionalization, folk network standardization, Party building responsibility definitiveness, village cadre Party members responsibility’ public commitment, dividing Party group by industry, Party members’ quantify and credit management and giving full play to the Party members’ role in maintaining stability and resolving contradictions.

Fengqiao Experience; legalization of Party construction in rural basic organization; scientific connotation; implementation path

D631

A

1009-3907(2017)11-0085-04

2017-04-15

浙江省哲學社會科學研究基地項目(16JDGH060)

尹華廣(1970-)，男，湖南邵陽人，副教授，博士,主要從事法學理論研究。