黨章視閾下基層組織建設的歷史特點及思考

李宇博

[摘 要] 分析歷次黨章，我們可以梳理出黨的基層組織建設的歷史脈絡，從新民主主義革命時期的實踐，到新中國成立后的曲折前進，至改革開放新時期的發展完善，呈現出從單一化的“基層建黨”到系統化的“基層黨建”、從集中整黨為主向集中教育活動與經常性建設相結合轉變等特點。

[關鍵詞] 黨章 基層組織 歷史特點

馬克思主義政黨的一個顯著特征就是具有思想一致、組織嚴密、分布廣泛的基層組織，這在中國共產黨風雨兼程的95年歷史中體現得尤為顯著。在革命、建設和改革的不同時期，黨的基層組織作為黨全部工作和戰斗力的基礎，團結帶領人民艱苦奮斗，成績卓越。而黨章作為黨內根本大法，對黨的基層組織建設有著基礎性的規定。從歷部黨章及修正案中，我們可以探究黨的基層組織發展與建設的歷史脈絡和特點。

一、黨章與黨的基層組織建設

（一）新民主主義革命時期的實踐。1921年黨的一大雖沒有制定黨章，但通過了同等性質的《中國共產黨綱領》。由于當時全國只有50多名黨員，只設立中央和地方兩級組織，隨著各地黨員人數不斷增多，建立黨的基層組織才被提上議事日程。1922年黨的二大通過了第一個《中國共產黨章程》，在第二章“組織”第四條中規定，“各農村各工廠各鐵路各礦山各兵營各學校等機關及附近，凡有黨員三人至五人均得成立一組，每組公推一人為組長，隸屬地方支部……各組組織，為本黨組織系統，訓練黨員及黨員活動之基本單位，凡黨員皆必須加入”[1]p94。黨章第一次規定“組”是中國共產黨最基本單位，是黨的基層組織最初形態，而當時的“支部”是地方組織的概念。

1923年黨的三大確立“統一戰線”后，國共合作拉開序幕。合作初期，我們黨由于忽視獨立性和主導權，黨組織發展緩慢，非常不利于對革命的領導，因此黨中央決定對路線進行糾正。1925年黨的四大召開，提出無產階級領導權和工農聯盟，要求重新重視基層組織建設。大會通過的《對于組織問題之決議案》，要求在全國建立和發展黨組織，擴大黨員數量，并將“支部”規定為黨的基本組織，“我們黨的基本組織，應是以產業和機關為單位的支部組織”[1]p379；首次提出要加強支部建設，對其組織原則、工作任務、領導機構及活動方式作了規定。

國共合作破裂后，黨的基層組織遭到嚴重破壞。毛澤東深刻指出：“黨支部就是黨的基礎，它就像房子一樣，基礎不牢，房子就會倒掉。黨支部辦不好，黨也是不堅固的。”【2】p731927年黨的五大召開，通過黨章修正案，第一次將“黨的支部”單列為一章，提出“支部是黨的基本組織”[3]p671，還對支部六項任務、組織結構、選舉辦法、開會制度等作了具體規定。此后的土地革命時期和抗日戰爭時期，是黨的基層組織建設探索發展時期，比如“三灣改編”提出的“支部建在連上”、瓦窯堡會議上提出將“政治標準”放在發展黨員第一位、抗日戰爭時期采用“麻雀滿天飛”的方法大量發展黨員等。

1945年黨的七大，在黨的基層組織發展史上有著重要地位。此時我們黨已有121萬黨員，在全國建立近千個縣委和幾萬個黨支部。劉少奇在會上作《關于修改黨的章程》的報告，總結了黨自創建以來基層組織建設的經驗，并規定“黨的基礎組織，是黨的支部”[2]p672，對支部任務、支委選舉和任期、更嚴格系統的入黨手續作了具體調整，這標志著革命時期黨的基層組織建設理論成熟。解放戰爭時期，黨的基層組織進一步發展，至新中國成立，全國有黨員448.8萬人，是七大時的3.7倍，有支部20多萬個。可以說，強有力的基層組織是黨取得中國革命勝利的堅強基石。

（二）新中國成立后的曲折前進。1956年黨的八大召開，鄧小平作出《關于修改黨的章程的報告》。八大黨章對加強黨的基層組織建設作出重要規定。首先，第一次使用“黨的基層組織”概念，代替以往的“黨的基本組織”、“黨的基礎組織”，并為此單列一章。其次，對其任務作了系統規范，在基本保留七大黨章4項任務基礎上，針對執政黨地位和社會主義建設又加了4項。

八大黨章中不少正確規定沒有在實踐中堅持下去。隨著階級斗爭重提和“四清運動”“文化大革命”等運動，黨的各項制度和黨內民主被踐踏，黨內生活極不正常，黨的九大、十大、十一大黨章都不同程度出現“左”傾錯誤。在“黨的基層組織”一章，刪除支部、總支、基層黨委設立的人數規定，取消基層組織定期召開黨員大會或代表大會的制度；在任務中寫進了“對黨員和廣大革命群眾經常進行階級斗爭和兩條路線斗爭的教育”（九大）、“領導黨員和非黨員……批判修正主義”（十大）、“批判資本主義”（十一大）[2]p677-680等內容。在這樣的綱領指導下，黨的基層組織遭到極大破壞，工作混亂無序、停滯不前，甚至嚴重倒退。唯一一項有正面首創性的是十一大提出的“戰斗堡壘”定位，沿用至今。

（三）改革開放新時期的發展完善。1982年十二大新黨章，糾正“文化大革命”期間路線錯誤偏向，吸取八大及之前黨章的正確規定，總結十一屆三中全會之后的實踐經驗，對“黨的基層組織”一章進行重新構建：確立了“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘”[2]p664的定位；恢復設立人數原則和定期開會制度；黨的基層組織的任務取消了“文革”年代的錯誤提法，取而代之的是新時期所要面臨的新任務。十二大黨章的主體沿用至今，但也做了不少與時俱進的調整，使根本依據更加科學完備。

十三大黨章修正案，在黨政分開的政治體制改革框架下，明確了企業和事業單位中黨的基層組織與行政首長的關系。十四大黨章修正案將黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會的每屆任期作了修改；應對市場經濟的新政策，增加了關于全民所有制企業中黨的基層組織的作用和工作職責。十五大黨章修正案則增加了黨的基層組織要認真學習鄧小平理論的表述。

十六大黨章修正案增寫社區、社會團體、社會中介組織中成立黨的基層組織的內容；將村黨支部改為村黨組織，并相應增加社區居委會黨組織、非公有制經濟組織中黨的基層組織主要任務的規定。十七大黨章修正案對黨的基層組織建設提出不少新要求：一是用“社會組織”代替“社會團體、社會中介組織”表述，有利于擴大黨的工作覆蓋面，增強執政基礎。二是選舉辦法增寫了“提出委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”[4]p44，有利于在選舉中普遍實行黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，拓寬選人用人視野，給黨內民主探索留出更多空間。三是把“對黨員進行教育、管理和監督”改為“對黨員進行教育、管理、監督和服務”[4]p45，這是“服務型基層黨組織”概念的雛形。四是增寫了加強改進流動黨員管理的內容，順應新時期黨員群體特點。

二、黨的基層組織建設發展演變的特點

從黨章的視閾來看，黨的基層組織建設變化大致呈現三個特點：

（一）從單一化的“基層建黨”到系統化的“基層黨建”。革命戰爭年代和社會主義建設初期，黨的基層組織建設最主要的任務是大量發展黨員。但由于速度過猛，單一化的“基層建黨”過程中頻頻出現重量不重質的問題，例如為發展而發展的“拉夫”現象，又如基層黨組織缺乏指導管理、組織生活不健全、工作開展沒效果。其后果是在平時工作中效率低下、戰斗力不足，在危險危機中動搖背叛的情況屢屢發生，甚至威脅到黨的生命。正如毛澤東所提出的，“黨的幼年時期”的“初期和中期”，“黨的組織是發展了，但是沒有鞏固，沒有能夠使黨員、黨的干部在思想上、政治上堅定起來”[5]p610。我們黨在教訓中逐漸認識到系統化“基層黨建”的重要性，并進行了實踐探索，然后將相關經驗智慧提煉體現在黨章中。所謂系統化的“基層黨建”主要有兩層含義。

一是黨的基層組織建設自身包含的內容是成體系的。現行黨章中“黨的基層組織”一章共4條，分別就設置原則、任期期限、基本任務、不同主體的具體職責進行較為詳細的規定，涵蓋思想、組織、作風、制度建設等方面，是一套科學完整的體系。黨的十八大報告提出一條主線、五大建設、四個“自我”和“三型”政黨的“大黨建”格局，在黨的基層組織建設中也必須得到貫徹落實，體系中的任何一個部分都不能被忽視，否則將成為后患無窮的短板。

二是黨的基層組織建設與其他黨建內容是相互聯動的系統性工程。黨的基層組織建設工作不是孤立的，必須是與其他工作相配套的，比如“黨的干部”“黨員”“黨的紀律”等章節提到的要求，也必須在黨的基層組織建設中嚴格遵守；“黨的中央組織”“黨的地方組織”等章節的工作要求也要吃透，方能使上下級銜接溝通順暢，使黨的基層組織建設工作開展更有效，黨的建設各個部分能夠相互協調、相互促進，形成良性互動。

（二）從集中整黨為主向集中教育活動與經常性建設相結合轉變。民主革命時期，黨的基層組織具有分散性、流動性、隱蔽性等特點，要開展經常性建設工作有相當難度，只能以區域化的集中整黨為主。新中國成立后的一段時間內，我們黨還保留著革命黨的思維和部分歷史任務，不管是經濟建設還是黨的建設，都用一種命令式、運動式的方法進行，為此也走了不少彎路。改革開放后，我們意識到黨的基層組織建設不能僅靠運動式的集中整黨，必須要進行制度式的經常性建設。

十二大黨章“黨的基層組織”，對設置原則、基本任務、選舉辦法等作了較為系統的、科學的規范，體現對日常建設的重視。1983年整黨后，中央提出“整黨結束以后……必須把整黨中尚未解決或尚未完全解決的問題繼續解決好，認真搞好從集中整黨向經常性的黨的建設的過渡”[6]p343。這是一個開端。1987年十三大提出了從嚴治黨的任務，并對基層黨組織建設提出了7條“經常性”的明確要求，并指出“這些經常性工作做好了，我們就有可能在新的歷史條件下，在黨的建設上走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設的新路子”[7]p54。

黨的十八大后，制度式的經常性建設為主、集中教育活動為輔的方式已成為基層黨組織建設的基本途徑。有關黨的基層組織建設的各項法規制度越來越完善，經常性工作得以有根有據、有條不理地進行。另外，“群眾路線”“三嚴三實”“兩學一做”等集中學習教育活動效果也比較顯著，提高了基層黨員及黨員干部的思想認識，凝聚了黨心民心。

（三）從管理型基層黨組織向服務型基層黨組織轉變。黨的歷史定位從革命黨轉向執政黨，決定黨的功能和具體工作方式也要相應發生變化，革命時期的嚴密控制、等級管理等方式已經不能夠完全適應新形勢。從一般意義上來講，執政黨具有聯通國家與社會的功能，也就決定其服務上下及自身的定位。因此，從革命型、戰斗型、管理型政黨向執政型、建設型、服務型政黨轉變，增強黨員歸屬感，激發黨員主體積極性和責任心，成了必須面對的課題。服務“上”，指的是服務國家的中心任務，服務改革、服務發展；服務“下”，指的是服務群眾；服務“自身”，指的是服務黨員。

十七大黨章在過去黨的基層組織具有“教育、管理和監督”黨員任務的基礎上，首次加上“服務”黨員的功能。2012年黨的十八大報告明確提出：“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。”[8]p502014年中央出臺《關于加強服務型基層黨組織建設的意見》，囊括了基層組織的“八個領域”，提出“五個服務”方針、規定“五項任務”，達到“六有”目標。這是對黨的基層組織功能定位的創新，是“以人為本”觀念的體現，是凝聚黨員向心力、夯實黨群魚水情的重要舉措。

三、黨的基層組織建設發展演變的思考

中國共產黨是由中央、地方和基層組織共同構成、相互作用的嚴密而完整的組織體系，黨的基層組織是進行黨的活動的基本單位、是黨開展各項工作的根本抓手。如果把黨比做一棵大樹，那么基層組織就好比密集的樹根，深扎土壤，不斷給整個機體運送養分。“根基不牢、地動山搖”。只有根系發達健康，才能保證根基穩固牢靠，才能保證大樹不倒、生長茂盛。縱觀中國共產黨的歷程，不管是革命年代還是建設年代，基層黨組織的工作抓好了，民心就可以凝聚，力量就可以匯集，革命就能順利發展，國家各項建設就能又快又好；基層黨組織的工作癱瘓了、停滯了，革命活動就沒了根基，國家各項建設和社會活動就不能正常運轉，甚至倒退。

在歷史經驗、現實目標和時代特征的要求下，基層組織建設要做到以下幾個方面：

第一，在主體維度，激發廣大黨員干部的活力。每一位黨員都是黨組織的細胞，細胞失去活力，整個黨的肌體也會隨之死亡。要有效解決當前黨的基層組織建設問題，就要從根源上解決主體的問題。首先，深入開展黨性教育，通過系統的馬克思主義和中國特色社會主義教育，提高基層組織黨員干部理論水平和政治覺悟，使他們堅守信仰、堅定自信、充滿信心，認識到主體地位和使命責任。其次，要針對不同黨員群體文化水平和接受能力，因材施教，創新教育內容，用他們聽得懂、學得會的“接地氣”語言，引導塑造政治自覺和思想自覺。再次，要增強實踐教育的力度，通過先進典型示范教育、體驗式教育和反面警示教育，“一看如目，二聽入腦，三思入心”地提高黨員的思想感悟，激發工作熱情和責任感。

第二，在渠道維度，積極創新方式方法和活動載體。首先，隨著社會團體、兩新組織的發展，要積極因地制宜、靈活多樣地推進黨組織設置，加大非公有制經濟組織、社會組織黨建工作力度。其次，要順應信息化發展趨勢，重視利用互聯網、手機等新興媒體，拓展基層黨建工作渠道陣地，提高工作有效性和針對性。再次，要加強城鄉基層黨建工作資源整合，推行結對幫扶等做法，構建統籌協調新格局。

第三，在保障維度，要建構健全的制度體系。雖然目前中央和地方制定了一系列推進基層黨建的制度措施，但落實效果卻不盡如人意。要破解制度不健全、落實有難度問題，首先要以“創新”理念不斷健全制度內容，在積極探索的基礎上，將好的經驗總結提煉加以制度化。例如設立專職黨務工作者、黨代表常任制等等。其次要以“共享”理念構建制度評價機制，考核落實情況和實施效果。長期以來，基層黨組織建設、黨員干部履職情況主要由上級黨組織考核、評價與反饋，這種單向模式使基層黨組織形成了“唯上不唯下”的錯誤觀念。為打破該模式，要引入群眾認可評價和社會專業機構評價。再次要以“協調”理念推動制度建設的系統發展，將整個黨建作為一項系統工程，推動基層黨組織建設與黨內其他工作乃至國家和社會各項工作聯動起來，相互促進、相互協調。

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責任編輯/冷 波