社會治理視域下成都商會與政府關系研究

葛寶森

摘 要：本文從“國家是影響民間組織發展的首要變量”這一具體情境入手，借鑒治理理論，著重探討了以社會治理為目標，在成都商會與政府關系構建中，政府向商會這一具有經濟性、民間性的社會組織釋放空間的手段和步驟。

關鍵詞：治理；商會；政府

1 研究的依據和意義

治理理論，作為政治學、公共管理學領域一個重要的分析框架，自20世紀90年代以來在西方學界方興未艾。作為應對“市場失靈”、“政府失靈”的舉措，該理論被認為是配置社會資源的新方式，注重于政府與非政府組織兩者之間關系的重構及兩者之間的平等合作，是政府、第三部門與非營利性組織等社會力量的一種良性的互動過程。

中共十八大報告借鑒了“治理“這一概念，使治理理論獲得政策上的合法性。但這不是對西方治理理論的照搬，而是有中國特色。

中共十八大三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在社會建設方面提出了“創新社會治理體制”的新論斷。《決定》在“創新社會治理體制”的論述中，把改進社會治理方式當作創新社會治理體制的重要內容，以推進國家治理體系和治理現代化為目標；2016年9月，中共成都市委十二屆七次全會舉行。全會強調，要堅持依法治理、系統治理和智慧治理，加快建設治理體系和治理能力現代化先進城市。要堅持以人為本、民生優先、法治為基，推動城市管理向城市治理轉型，建設與國家中心城市相匹配的治理體系和治理能力，加快構建適應國家中心城市建設需要的城市法治框架體系，確保城市安全、社會安定、市民安寧。要堅持系統治理，加快構建政府、社會、市民等多方參與、多元共治的現代治理體系。

改進社會治理方式的核心是實現政府治理與社會自治的良性互動，就是政府要繼續放權于社會，實現國家權力向社會的有序轉移和回歸，社會力量承接由政府剝離和轉移出來的部分公共事務管理的職能，并迅速填補國家權力有序退出的空間。而要實現政府治理與社會自治的良性互動，培育、壯大社會組織，重構社會組織與政府關系，是必須采取的途徑。

當前，中國正處于經濟發展、社會轉型的關鍵時期，各種社會矛盾錯綜復雜。為有效預防、化解社會矛盾，降低社會轉型的風險，同時又能激發社會組織活力，有選擇性地培育社會組織，積累政府治理與社會自治良性互動的經驗，是十分可行也非常必要的步驟。商會是最廣泛也是最有活力的社會組織，成都作為西部地區唯一的特大城市，有很多商會組織，并且隨著國家中心城市的建設，各種商會組織會更加繁榮發達，為推進成都市治理體系和治理能力現代化先進城市奠定了良好基礎。根據政治風險和經濟效益的交叉關系，商會屬于低風險高收益的社會組織。商會存在的廣泛性和促進經濟活力發展的能力，使政府和商會在共同參與社會治理方面具有廣泛的空間。但是當前體制下，存在著政府對商會管控過死、商會力量薄弱、自主性和自治意識得不到發揮等嚴重問題。因而，基于改進社會治理方式的目的，重構政府與商會的關系，為促成政府治理與社會自治的良性互動積累經驗，為重構政府與其他社會組織關系、共同參與社會治理積累經驗，為創新國家治理體系和治理現代化具有重大的現實意義。

2 當前商會與政府關系存在的問題

（一）現行的主管部門和登記部門的雙重管理體制，賦予了政府的極大管制權力，主管單位和登記部門無論是對商會組織的生成還是成立后的發展都可產生關鍵性的影響，企業并不能自由成立商會以及獨立的展開活動。現實中許多企業就是因為找不到主管單位而放棄組建商會，或者在組建后成為所謂的“二政府”。目前，這種管理體制與我國市場經濟的縱深發展不相適應，已經暴露出越來越大的弊端，嚴重制約了我國行業組織的生成發展。

（二）商會性質定位模糊，而產生工作效率的滯后。《中國工商業聯合會章程》規定：“中華全國工商業聯合會同時是民間商會。省、自治區、直轄市、自治州、市、縣、旗及地區（盟）工商業聯合會同時是民間商會，可稱為商會或總商會。”這樣一套班子，兩個名稱的組織定位，往往在實際運行中產生概念和職責的混淆。工商聯系統作為“人民團體”，“統戰性是最根本的定性”，強調的首先是“強政治性”，重在參政議政的統戰職能。而工商聯系統行業商會作為私營企業的主管，突出的是其“強經濟性”，重在經濟工作的統籌和運作。工商聯和總商會兩個名稱的重疊相合，必然出現“強經濟性”和“強政治性”之間的性質錯位。

（三）制度不健全，組織結構不完善，自身發展能力弱。由于商會自身建設不完善，管理不規范，缺乏有效的激勵、監督機制，因而不能為民營企業的發展提供良好的服務，也不能很好的幫助民營企業解決其發展中存在的諸多問題。而內部人事安排上也缺乏合理性，導致組織機構僵化，從而弱化了商會固有的生機和活力，而且，目前商會的自律功能不明顯，存在行政辦會，行政決策的運作模式和決策模式，勢必影響自身的正常發展。

3 對策和建議

政府培育商會生成，重構商會與政府關系，對于促進商會發展和地方社會治理等方面都有重要意義。考慮到中國的具體情境，國家是影響民間組織發展的首要變量，政府在重構與商會組織關系、建設中是決定性的因素。

（一）突破雙重管理體制，改“業務主管部門”為“業務指導部門”。在目前的管理體制中，由民政部門負責商會的登記管理理所當然，但由業務主管單位（政府部門）負責管理商會的業務活動問題突出。多頭管理既可能因為重復管理而浪費資源，又可能因為分散管理而管理缺位。由于商會類型多樣，商會管理涉及各行各業和眾多政府部門，目前的多頭管理顯然不再適應商會改革和發展的需要。政府要進一步理順行業商會協會管理體制關系，有關部門要不折不扣執行三中全會提出的“限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤”，工商經濟領域的行業協會商會應統一歸口工商聯管理。

（二）優勝劣汰，引入競爭機制。“一地一會，一業一會”的商會設立規則是當前我國商會的重要管理制度，其初衷是使商會具有代表性，但卻限制了選擇和競爭。在這一制度下，一些商會往往期望運用行政手段強制企業加入，而非以服務吸引會員。越是運行不良的商會，越要求政府賦予年審權和準入權。一個僵而不死的商會不僅不能代表行業利益和服務會員，還會阻礙一個有效率商會的誕生。建議有關部門盡快修改協會商會管理制度，允許“一地多會，一業多會”，引入優勝劣汰的競爭機制。要按照民間化、市場化的方向和增強獨立性、代表性、規范性、專業性的要求，深入開展規范化建設，促進商會協會職能、服務、文化和能力升級，努力打造行業商會協會“升級版”。

（三）加快推進政府向商會轉移職能、購買服務。政府要明確界定政府與商會的職能邊界，系統規劃適宜向商會轉移的職能，在試點基礎上分批落實，并及時對職能轉移進行績效評估。這樣，政府可以集中力量，更好地履行政府具有比較優勢的那些職能，進一步提升效能。具體來說，要根據職能的公共性程度，明確政府與商會的職能邊界和職能履行成本的分擔方式。對公共性弱的職能，履行成本應該由商會自籌；對公共性較強的職能，履行成本應該由政府承擔；對公共性中等的職能，履行成本應該由政府與商會共同承擔；企業自身承擔的職能，由企業進行點單式購買，協會提供服務。

（四）政府要設立商會培育專項基金，以解決行業商會、基層商會剛成立時的資金短缺等問題；政府應實行配套政策，在人事、稅收、社保、人才、職稱等方面出臺強力政策驅動。行政性行業協會應盡快與原有政府部門脫離關系，形成市場經濟的中介服務組織，在法律平等的基礎上，與工商聯系統培育的行業商會競爭，從而實現優勝劣汰。

（五）政府要通過立法，完善行業商會的法人治理結構，確立行業商會的獨立法人團體地位，保障其自主性，民間性的特點。在此基礎上，各級行業商會建立行業商會聯合會，并層層同屬，構成行業商會組織網絡，形成公共事務治理主體，與政府、企業形成伙伴合作式治理網絡；加強商會內部的組織結構、班子配備、制度建設等，從內部加強內涵建設以驅動商會的發展。政府只在成立環節和授權方面給予支持，商會的發展還得依靠其自身和廣大會員企業。要使商會形成有效的法人治理結構、考評激勵機制、監督指導機制、合作聯動機制等。另外，在發揮政府官員退休后擔任商會秘書長的優勢的同時，要逐步推進秘書長職業化，吸引年紀輕、具備專業知識的中青年人長期從事商會秘書長這一工作和職業，并完善其保障體系。

參考文獻

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