職業院校委托管理：動因、價值與改進策略

萬 衛

隨著混合所有制改革在職業教育領域的推進，實現形式也日益多樣化，委托管理就是其中之一。從實踐的角度看，委托管理首先在我國基礎教育領域興起，取得了良好的效果和豐富的經驗。然而在職業教育領域，委托管理依然屬于新鮮事物。人們對于職業院校委托管理的理論探討還比較少，難以推動實踐工作的開展。因此，對職業院校委托管理的基本理論問題進行深入討論就顯得十分必要。本文擬從職業院校委托管理的性質入手，討論其動因、價值與改進策略。

一、職業院校委托管理的性質

明確職業院校委托管理的性質，是研究職業院校委托管理的重要基礎。所謂職業院校委托管理，是指組織通過契約的方式將職業院校委托給教育機構或中介組織以實現其目標的過程。可見，職業院校委托管理具有以下性質：

第一，以契約為三方連接紐帶。職業院校委托管理的主體有三方，即委托方、管理方和受援方。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理甘南縣職教中心，其委托方為甘南縣政府，管理方為齊齊哈爾工程學院，受援方為甘南縣職教中心。通過簽訂有約束力的契約，將職業院校委托管理的三方連接起來。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業學院，齊齊哈爾工程學院與明道酒店投資集團于2013年簽訂托管協議，對三方的權利、責任和利益進行約定?？梢?，契約性是職業院校委托管理的重要特點。一般認為，契約具有許諾、信賴和義務的特點。換言之，職業院校通過契約進行委托管理，不僅表明當事方鄭重許下承諾，也說明當事方是相互信賴的，還彰顯了當事方將嚴格履行應該承擔的義務。

第二，以實現辦學目標為主旨。組織將職業院校委托給教育機構或中介組織進行管理，不是為了推卸責任，而是為了更好地實現其辦學目標。這里的“組織”，包括政府、企業、學校等。例如，甘南縣政府將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院進行管理，不是為了推卸政府出資和管理職業教育的責任，而是為了使甘南縣職教中心更好地發揮職業教育的功能，實現人才培養、科學研究和社會服務的辦學目標。一般認為，管理是由計劃、組織、控制等手段組成的活動過程。換言之，職業院校委托管理如果要實現主旨，專業機構就需要充分運用計劃、組織和控制等手段。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業學院之后，對三亞城市職業學院的發展思路進行過深入討論，明確要以“思想建設、組織建設、制度建設”為學校發展的主要內容[1]。

第三，本質上是委托代理關系。職業院校進行委托管理，本質上是一種委托代理關系。它有兩個方面的意涵：其一，職業院校的所有者和經營者分離。當職業院校進行委托管理時，其所有權依然歸于組織，而經營權歸于教育組織或中介機構。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理甘南縣職教中心，甘南縣職教中心的所有權歸于甘南縣政府，而經營權由齊齊哈爾工程學院享有。在這樣的條件下，齊齊哈爾工程學院可以通過發揮自身的專業優勢，幫助甘南縣職教中心走出困境。其二，職業院校委托管理具有授權性。所謂委托代理，是指委托人根據需要將權利通過授權委托書賦予代理人。換言之，代理人所享有的權利是委托人授予的。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業學院，其經營權是明道酒店投資集團通過書面契約授予的。在這樣的條件下，如果契約到期，代理人所享有的權利就將喪失?？梢?，職業院校委托管理的授權性，導致其可能成為一個短期行為。

二、職業院校委托管理的動因

厘清職業院校委托管理的動因，是研究職業院校委托管理的重要前提?？偟膩碚f，職業院校委托管理是在教育管辦評分離和市場競爭的背景下，職業院校提高辦學質量的一次實踐探索。

（一）政策條件：教育管辦評分離

為了構建政府、學校和社會之間的新型關系，我國開始推進教育管辦評分離。新中國成立之后，政府將教育管辦評融為一體，既是教育管理的主體，又是辦學的主體，還是教育評價的主體，導致學校缺乏辦學自主權，社會難以參與教育的評價。改革開放以來，我國不斷推進教育體制改革，致力于理順政府、學校和社會之間的關系。從某種程度上說，教育管辦評分離是我國深化教育體制改革的新舉措，將為我國教育發展注入新動力。原教育部副部長劉利民指出，管辦評分離既是調動政府、市場和社會興教辦學積極性的重要手段，也是世界上發達國家提高教育水平的重要內容[2]。換言之，教育管辦評分離不僅符合我國國情，也是發達國家發展教育的基本經驗。

教育管辦評分離為職業院校委托管理提供了政策條件?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出:“推進中央向地方放權、政府向學校放權，明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”，這就為公辦職業院校的委托管理創造了政策條件。應該說，教育管辦評分離的核心要義是簡化政府職能，即將政府從教育管辦評的主體轉變為教育管理的主體。通過教育管辦評分離，政府將辦學職能剝離給公辦職業院校。然而，政府依然是公辦職業院校的所有者。在一定條件下，政府可以憑借所有權將公辦職業院校的辦學權進行轉移。可見，公辦職業院校享有的辦學權具有授權性，它為政府將其辦學權委托給教育組織或中介機構創造了條件。

（二）現實基礎：教育市場競爭

隨著教育體制改革的逐漸深入，我國教育市場基本建立。一方面，學校初步成為辦學的主體。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出：“在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”。從改革的效果來看，學校已經具有一定辦學自主權。另一方面，市場在教育資源配置方面起到重要作用。改革以前，政府通過行政手段對教育資源進行配置；改革以后，供求、價格、競爭等市場手段在教育資源配置過程中的作用日益凸顯。教育市場的建立，不僅能夠實現優勝劣汰，還有利于資源的優化配置?？梢?，如果學校沒有獲得核心競爭力，不僅無法在激烈的市場競爭中立于不敗之地，甚至生存也將變得十分困難。

教育市場競爭是職業院校委托管理的現實基礎。從某種程度上說，職業院校委托管理既是職業院校面對教育市場競爭的無奈之舉，也是職業院校面對教育市場競爭的創新行為。例如，齊齊哈爾工程學院委托管理三亞城市職業學院。據有關資料顯示，2013年三亞城市職業學院沒有通過教育部合格評估，在校生只有800人，學校入不敷出[3]。在這樣的條件下，三亞城市職業學院如果僅僅依靠自身的力量進行管理，極有可能倒閉。從這個意義上說，職業院校委托管理是其面對教育市場競爭的無奈之舉。從歷史的角度看，委托管理首先在我國基礎教育領域興起。2007年，上海開始通過委托管理的方式推進農村義務教育學校的均衡發展?？梢?，上海市在基礎教育領域的委托管理涉及的主體有政府、委托方和受援方。然而，三亞城市職業學院的委托管理沒有政府的參與，是明道酒店投資集團和齊齊哈爾工程學院的自愿行為。從這個意義上說，職業院校委托管理是其面對市場競爭的創新行為。

（三）直接動因：提高辦學質量

隨著教育市場的不斷發展，職業院校進入“以質取勝”的階段。如何提高核心競爭力，一直以來就是職業院校發展面臨的主要任務。在教育資源稀缺的階段，職業院校能夠“以量取勝”。換言之，辦學規模就是職業院校的核心競爭力。此時，職業院校熱衷于擴大辦學規模，以滿足人民群眾日益高漲的教育需求。在教育資源豐富的階段，職業院校只能“以質取勝”。換言之，辦學質量就成為職業院校的核心競爭力。職業院校只有不斷提高辦學質量，才能獲得市場的青睞。一般認為，職業院校的辦學質量受管理水平的較大影響。換言之，如果管理水平較低，職業院校的辦學質量就可能較低。因此，為了提高辦學質量，職業院校應該致力于提高管理水平。

提高辦學質量是職業院校委托管理的直接動因。為此，職業院校把提高管理水平作為優先的戰略選擇。那么，職業院校究竟是依靠自身的努力抑或外部力量的介入來提高管理水平？對于部分職業院校而言，如果依靠自身的努力，就很難在短時間內迅速提高管理水平。以甘南縣職教中心為例，根據有關資料顯示，2013年甘南縣職教中心教職工的基本情況是：“理論課教師多、技師少，且老齡化嚴重，50歲以上就占了一半，學歷合格率不到30%”[4]。在這樣的條件下，甘南縣職教中心只能通過外部力量的介入來快速提高學校的管理水平。2014年甘南縣政府經過多方考察，將甘南縣職教中心的辦學權委托給齊齊哈爾工程學院。事實表明，通過齊齊哈爾工程學院的委托管理，甘南縣職教中心的管理水平快速提高，已經走出了生存困境。

三、職業院校委托管理的價值

明確職業院校委托管理的價值，是研究職業院校委托管理的基本內容。我們認為，職業院校委托管理的價值主要有：提高受援方的辦學質量、提升管理方的品牌價值、增強政府購買公共服務的能力和優化職業教育資源的配置。

（一）提高受援方的辦學質量

管理方能夠以改善受援方的內部治理為重點，從而提升其辦學質量。當前，職業院校一般將改善內部治理作為提高其管理水平的主要手段。為此，管理方可以采取輸入管理團隊、移植制度文化、調整治理結構等策略。例如，齊齊哈爾工程學院向三亞城市職業學院派遣了以常務副院長曹然彬為首的管理團隊，移植了勞動制度、人事制度、分配制度，調整了三亞城市職業學院的治理結構[5]。其中，“專業法人制”是齊齊哈爾工程學院探索院系治理的重要成果，使其成為一個“底部沉重”的組織，激發了教職工參與專業建設的積極性，取得了較好的效果。因此，齊齊哈爾工程學院重點向三亞城市職業學院介紹了“專業法人制”。除此之外，管理方還可以通過對受援方的課程與教學、師資隊伍、實訓基地等方面進行改革，從而提高受援方的辦學質量。

（二）提升管理方的品牌價值

管理方通過提高受援方的辦學質量，提升了自身的品牌價值。從營銷學的角度看，品牌對于公司和消費者都具有十分重要的價值。對于公司而言，品牌可以維持較高的產品價位，具有強大的融資能力，能夠不斷創造利潤；對于消費者而言，品牌可以簡化購買決策，降低購買風險[6]。一般來說，參與職業院校委托管理都是較為成功的教育組織或中介機構，具有一定的品牌。例如，1998年黑龍江東亞大學（齊齊哈爾工程學院的前身）接受齊齊哈爾市政府的委托，對8所瀕臨倒閉的企辦學校進行管理。通過對這些學校實行績效工資改革，黑龍江東亞大學調動了教職工參與辦學的積極性，提高了學校的辦學質量。在此之前，黑龍江東亞大學已經是黑龍江民辦職業院校的“一面旗幟”。據有關資料介紹，黑龍江東亞大學委托管理企辦學校的案例被評為“九大影響中國民辦教育發展的案例”之一[7]?？梢?，黑龍江東亞大學通過委托管理提升了自身的品牌價值，能夠吸引生源和師資，更好地適應教育市場的競爭。

（三）增強政府購買公共服務的能力

政府通過將公辦學校委托給教育機構或中介組織進行管理，增強了其購買公共服務的能力。公共產品理論認為，公共產品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性；反之，則為私人產品。一般認為，學校提供的職業教育屬于準公共產品，介于公共產品與私人產品之間。對于準公共產品，既可以由政府提供，也可以由社會提供。長期以來，我國的職業教育主要由政府提供，即政府負責職業院校的管理、辦學和評價。然而，隨著職業教育需求的多樣化、職業教育提供主體的多元化、職業教育中介組織的發展以及職業院校辦學自主權的擴大，政府亟需從職業教育的“提供者”向“購買者”進行轉變。通過對職業院校進行委托管理，增強了政府購買公共服務的能力。一方面，政府轉變了職能。例如，甘南縣政府通過將甘南縣職教中心委托給齊齊哈爾工程學院進行管理，剝離了辦學的職能，可以集中精力提高職業教育的管理水平。另一方面，政府積累了經驗。政府通過對職業院校進行委托管理，開始深入理解如何成為真正的“服務型”政府。

（四）優化職業教育資源的配置

通過職業院校委托管理，在一定程度上實現了職業教育資源的優化配置。部分職業院校之所以發展困難，主要是因為缺乏足夠的資源。長期以來，我國職業教育的辦學模式具有明顯的計劃性[8]。換言之，我國職業教育對辦學資源的配置主要依賴政府。在這樣的條件下，政府陷入了微觀管理的困境，職業教育資源配置的效率也比較低。隨著市場經濟體制的逐步建立，市場在職業教育資源配置的過程中發揮著越來越大的作用。從某種程度上說，職業院校委托管理是職業教育辦學模式市場化改革的重要結果，優化了職業教育資源的配置。一方面，職業院校擴大了辦學自主權。政府通過委托管理，將職業院校的辦學權授予教育組織或中介組織，擴大了學校辦學自主權；另一方面，簡化了政府職能。通過委托管理，政府開始由職業教育“辦學者”向“管理者”轉變。

四、職業院校委托管理的改進策略

從實踐的角度看，職業院校委托管理依然是一項新事物，需要積極引導。從本質上說，職業院校委托管理是一種委托代理關系。因此，為了降低代理成本，促進職業院校委托管理的健康發展，可以采取以下策略。

（一）加強對管理方的監督

加強對管理方的監督，以預防管理方可能出現“道德風險”。從經濟學的角度看，道德風險是指從事經濟活動的個體在最大限度增進自身效用的同時而作出不利于他人的行動。換言之，道德風險會導致行動者產生“損人利己”的行為。道德風險的產生，主要源于信息的不對稱和契約的不完全。在職業院校委托管理中，委托方與管理方的信息并不對稱，也無法制定完全的契約，因此管理方可能產生道德風險。為了預防道德風險，應該建立監督機制以加強對管理方的監督。第一，完善受援方的內部治理。在學校層面上，受援方應該建立分權制衡的治理機制，如實行董事會領導下的校長負責制。具體來說，董事會是受援方的決策機構，校長是受援方的行政負責人，教職工代表大會及其工會是受援方的監督機構，黨委會是受援方的政治核心和保證機構。第二，完善受援方的外部治理。政府應該積極落實《職業教育法》等法律，處理好受援方與政府的關系。一方面，受援方作為職業院校，政府應該依據《職業教育法》等法律，落實其辦學自主權；另一方面，政府應該依據《職業教育法》等法律，加強對職業院校辦學行為的監督。第三，完善并嚴格執行契約。契約是聯結職業院校委托管理各方的紐帶。從某種程度上說，契約是否完善并得到嚴格執行關系到職業院校委托管理的成敗。從上海在基礎教育領域的實踐來看，委托管理的各方違反契約的情況并不少見[9]。職業院校委托管理的各方應該以《合同法》為基本依據，完善契約的制定，并嚴格執行相關條款。

（二）重視對管理方的激勵

重視對管理方的激勵，以增強管理方的行為動力。從管理學的角度看，人是管理的客體。實現管理的目標，關鍵是要對人進行適當的激勵，這就要求正確認識人性。當前，管理學對人性的假設有多種，包括“工具人”“經濟人”“社會人”“自我實現的人”“復雜的人”等。盡管職業院校委托管理的動因是復雜的，但是管理方中的個體主要不是為了獲得豐厚的報酬，而是為了實現自身的理想或抱負。在這樣的條件下，我們應該將管理方假設為“自我實現的人”。為了激發管理方的行為動力，可以采取多樣化的激勵措施。第一，充分向管理方賦予權力。對于“自我實現的人”來說，只有富有挑戰性的工作，才能最大限度地激發他們的工作熱情。如果管理方要完成富有挑戰性的工作，就必須從委托方獲得足夠的權力，如人事任免權、課程改革權、經費使用權等。第二，實行貨幣化激勵。盡管“自我實現的人”追求實現自身的理想或抱負，然而一定的貨幣化激勵必不可少。為此，管理方可以對派駐職業院校的管理人員實行年薪制，提高其完成管理任務的使命感。第三，實行一定的無形激勵。無形激勵包括晉升、表彰、社會認同等。例如，在職稱和職務晉升方面，管理方可以對參與職業院校委托管理的人員進行一定程度的政策傾斜。

（三）促進教育中介組織的發展

促進教育中介組織的發展，以協調政府和學校的關系。所謂教育中介組織，是指為了協調政府和學校之間的關系以實現公共目的的正式團體。教育中介組織具有獨立性、溝通性、專業性、公益性和公正性等特征[10]。因此，教育中介組織能夠成為政府和學校之間的“潤滑劑”。從上海在基礎教育的委托管理實踐來看，教育中介組織既可以發揮評估功能，還可以擔任委托管理的管理方。例如，上海市教育評估研究院參與了評估，上海成功教育管理咨詢中心成為了管理方。當前，在職業院校委托管理過程中，教育中介組織介入不多。究其根源，教育中介組織在獨立性、專業性、公正性等方面還存在比較突出的問題。經濟學家吳敬璉指出：“中國的中介組織不但數量不足, 而且由于它們通常不是在自由競爭的環境下成長，而是作為行政機關的附屬機構發展起來的，因而它們在專業技能和職業操守方面都存在不少缺陷”[11]。促進教育中介組織的發展，可以采取以下措施：第一，政府應為教育中介組織參與職業院校委托管理營造公平的法制環境；第二，教育中介組織應該加強自身的制度建設和隊伍建設；第三，政府和社會應該加強對教育中介組織的監管。

（四）正確處理好幾對關系

促進職業院校委托管理還應處理好幾對關系。第一，理順委托方與管理方的關系。委托方與管理方的關系應該是：管理方以契約為基礎，接受委托方的監督和激勵。應該指出的是，委托方應該充分地向管理方授權，不宜干涉管理方的辦學行為。第二，理順管理方與授援方的關系。管理方與受援方的關系應該是：在一定時期內，管理方依據契約規定，完全享有受援方的辦學權。然而，管理方與受援方是平等的。一方面，管理方與受援方在法律上是平等的。雙方都是獨立法人，以自己的財產獨立地從事民事行為，并且承擔相應的法律責任。另一方面，管理方與受援方在人格上是平等的。管理方與受援方都是由獨立的個體組成，他們在人格上完全平等。第三，正確處理復制與自主的關系。從職業院校委托管理的實踐來看，管理方習慣將自身的經驗復制到受援方。應該來說，管理方的經驗經歷了實踐檢驗，具有一定的科學性。然而，真理具有相對性。也就是說，管理方的經驗并不一定完全適合受援方。因此，在職業院校委托管理的過程中，管理方既應充分借鑒自身的成功經驗，還應考慮受援方的實際情況。第四，正確處理短期與長期的關系。從實踐來看，職業院校委托管理的周期為3～5年。也就是說，職業院校委托管理可能成為一種短期行為。然而，一個學校的發展需要各方長期的努力。因此，為了保障職業院校的長期發展，受援方與管理方應該盡可能地建立長期的合作關系。

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[3]曹勇安.從春天里出發——三次托管教育的心路歷程[J].齊齊哈爾工程學院學報，2014（3）：1-5.

[6]盧泰宏，等.品牌理論里程碑探析[J].外國經濟與管理，2009（1）：32-42.

[8]萬衛，石偉平.論我國職業教育辦學模式的變革[J].職教論壇，2016（22）：11-15.

[9]周翠萍.我國政府購買教育服務的現狀與問題——基于上海市教育委托管理的分析[J].教育發展研究，2011（3）：39-44.

[10]盛冰.教育中介組織:現狀、問題與發展前景[J].高教探索，2002（3）：81-84.

[11]吳敬璉.市場經濟的發展需要中介組織[J].經濟世界，2002（7）：5-6.