論我國特殊教育的立法進程及其展望

趙璐璐

（濟南大學教育與心理科學學院 山東 濟南 250000）

論我國特殊教育的立法進程及其展望

趙璐璐

（濟南大學教育與心理科學學院 山東 濟南 250000）

特殊教育立法是國家層面對特殊教育事業發展的制度性保障。新中國成立以來，我國特殊教育立法進程大致經歷了緩慢發展期、快速發展期、專項立法期三個階段；總體上呈現出立法體系不斷成熟，立法內容不斷深入，立法技術不斷提升的特點。未來可以通過提升專項立法的法律位階、完善法規體系、提升立法技術等手段彌補當前立法工作存在的不足之處。

特殊教育；立法；進程；展望

早在兩千多年前，當古希臘、古羅馬視殘疾人為魔鬼附身而遺棄、殺戮殘疾人時，先賢在《禮記·大道之行也》就表明了“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養”的大同理想，體現了我國優秀傳統文化中扶貧助殘的人道主義思想。但是，從思想觀念到法律保障，將“尊老、慈幼、扶貧、助殘”轉變為切實可行的殘疾人保障制度則是新中國成立以后的產物。

一、立法進程

根據立法過程的標志性事件，結合法律技術、法規體系的發展水平，我國特殊教育的立法進程大致可以分為緩慢發展期、快速發展期和專項立法期三個階段。

（一）緩慢發展期（新中國成立后—改革開放前）

新中國成立后約30年里，我國特殊教育領域立法工作進展緩慢。在50年代黨和政府高度重視特殊教育的情況下，下發了一系列規范性文件來保障特殊教育事業的發展。

1951年中央人民政府政務院頒布了《關于改革學制的規定》，規定各級人民政府應設立聾啞、盲目等特種學校，對生理上有缺陷的兒童、青年和成人施以教育。

1956年教育部下達了《關于聾啞學校使用手勢教學的班級的學制和教學計劃問題的指示》，指出盲童學校和聾啞學校的教學工作具有它的特殊性，在整個教學活動中都需要用更多的和某些特殊的教學設備，才能保證很好地完成教學任務。

1957年教育部頒布了《中華人民共和國教育部辦好盲童學校、聾啞學校的幾點指示》規定我國盲童學校、聾啞學校的基本任務是：培養盲童和聾啞兒童具有一定的文化科學知識，掌握一定的職業勞動技能，并具有共產主義的道德品質，使他們成為積極的自覺的社會主義的建設者和保衛者。

上述規范性文件表明在國家層面初步構建了特殊教育納入國民教育體系的基本框架，在受教育對象、師資、設備、辦學經費、教育目標等方面作了初步安排。至此，特殊教育也成了國民教育體系的重要組成部分，與普通教育并列。不過，這一階段的教育立法在層次上略顯不足，文件法律效力不高，而且特殊教育立法用語大多是“應當”、“鼓勵”等，缺乏強制性。此階段特殊教育立法緩慢發展，實為辦學經驗探索和積累階段。

（二）快速發展期（改革開放后—1994）

1978改革開放后我國的教育法制建設也進入了一個劃時代的新時期。政府出臺了一系列政策法規，促使特殊教育事業迅速發展。

1982年全國人民代表大會通過并實施的《中華人民共和國憲法》第45條規定：“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”

1985年中共中央《關于教育體制改革的決定》，指出：“在實行九年制義務教育的同時，還要努力發展幼兒教育，發展盲、聾、啞、殘人和弱智兒童的特殊教育。”

1986年通過的《中華人民共和國義務教育法》有“地方和各級人民政府應為盲、聾啞和弱智的兒童、少年舉辦特教學校（班）”以及特殊兒童、少年均有平等享受義務教育的規定。

1990年，全國人大通過了《中華人民共和國殘疾人保障法》，在第三章第二十一條中指出：“國家保障殘疾人享有平等接受教育的權利。各級人民政府應當將殘疾人教育作為國家教育事業的組成部分，統一規劃，加強領導，為殘疾人接受教育創造條件……”第二十二條指出“殘疾人教育，實行普及與提高相結合、以普及為重點的方針，保障義務教育，著重發展職業教育，積極開展學前教育，逐步發展高級中等以上教育”。

把特殊教育寫進1982年的憲法以及頒布了《中華人民共和國殘疾人保障法》是特殊教育立法進入了快速發展時期的標志性事件。但是此階段的特殊教育立法仍只是零星的散落于教育法律中，并未形成體系。此外，各個法律之間關于特殊教育對象的界定混亂，如1982憲法規定的特殊教育對象是“盲、聾、啞、其他殘疾”；義務教育法規定的是“盲、聾、啞、弱智”，未對其他殘疾類型做出安排。

（三）專項立法期（1994年至今）

1994年國務院頒布了《殘疾人教育條例》是我國第一部有關殘疾人教育的專項行政法規，標志著我國的特殊教育立法進入了專項立法階段。

1994年國務院頒布的《殘疾人教育條例》，明確指出殘疾人教育是國家教育事業的組成部分，詳細規定了殘疾人特殊教育的組織機構、學制體系、教育形式以及教師、物質條件保障和獎懲等方面的內容。

1995年全國人大通過的《中華人民共和國教育法》提到“……國家扶持和發展殘疾人教育事業”，“國家、社會、學校及其他教育機構應當根據殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利”。

2014年，教育部發布的《特殊教育提升計劃》是一個三年內的特殊教育發展規劃，提出送教上門、醫教結合；明確提出將孤獨癥兒童、少年列為特殊教育對象。

2016年教育部下達的《普通學校特殊教育資源教室建設指南》在普通學校（含幼兒園、普通中小學、中等職業學校）建設資源教室，要遵循殘疾學生身心發展規律，充分考慮殘疾學生潛能開發和功能補償的需求，以增強殘疾學生終身學習和融入社會的能力為目的。

2017年國務院通過了《殘疾人教育條例（修訂草案）》修訂后的《條例》從殘疾人教育的發展目標和理念、入學安排、教學規范、教師隊伍建設以及保障和支持等方面修改、完善了相關制度。

作為專門的行政法規，《中華人民共和國殘疾人教育條例》的出臺改變了我國特殊教育法律法規嵌套于普通教育法的局面。與此同時，眾多地方性法規和條例逐漸成為我國目前特殊教育法律體系的重要部分，對維護殘疾人權益、促進殘疾人教育事業發展起到了不可小覷的作用。

二、演變特征

我國特殊教育立法經歷了從緩慢發展到快速發展再到專項立法三個時期，特殊教育事業發展總體呈上升趨勢，三個時期的演變呈現了一定的特征。

（一）立法體系不斷成熟

新中國成立以來，我國的特殊教育立法進程可分為三個階段：緩慢發展期（新中國成立后—改革開放前）、快速發展期（改革開放后—1994年）、專項立法期（1994年至今）。從1951年《關于改革學制的規定》將特殊教育納入國民教育體系，到寫進1982年憲法，再到1994的《殘疾人教育條例》，我國的特殊教育立法基本上形成了縱向上以《憲法》《教育法》《殘疾人保障法》《殘疾人教育條例》為主、橫向上以《義務教育法》《職業教育法》《高等教育法》為主的體系。

（二）立法內容不斷深入

1982年《憲法》指出“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，此外，1990年《殘疾人保障法》又作了進一步規定“國家保障殘疾人受教育的權利”，“各級人民政府應當將殘疾人教育作為國家教育事業的組成部分，統一規劃，加強領導”以及1994《殘疾人教育條例》分章對殘疾人的各個教育階段作出了明確具體的說明。這些法律法規在殘疾人受教育權的設定、實施、保障等方面作出規定，促進了特殊教育事業的發展，體現了特殊教育立法的不斷深入。

（三）立法技術不斷提升

《關于改革學制的規定》首次將特殊教育納入國民教育體系，改變了其之前的游離狀態。自此到1982年，教育部又先后下發了諸多指示性政策文件，在特殊學校（主要是盲童學校和聾啞學校）的管理上作了規范。在1982年憲法中寫進了特殊教育的內容，以根本大法的形式保障特殊教育事業的發展。此外，在其他的教育法律中也能找到關于特殊教育的條款。1994年《殘疾人教育條例》的頒布施行標志著我國的特殊教育發展進入專項立法期，特殊教育由宏觀上的指導向微觀上具體建設發展。

三、展望未來

雖然自新中國成立以來尤其是上世紀八九十年代以來，我國的特殊教育發展迅速，基本形成體系。但是這其中的問題也不容忽視：缺失核心的特殊教育法，使得其他的特殊教育法律一盤散沙；現有的法律條款又存在弊端，專項立法等級不高等。這些對我國特殊教育長遠的發展都是不利的。本文從以下三個方面談一下我國特殊教育的未來走向：

（一）特殊教育的法規體系可進一步完善

我國特殊教育立法雖已簡單形成體系，但還是過于分散，缺乏必要的整合與銜接。參照美英法等發達國家及我國臺灣的特殊教育立法，都配有具體的實施細則。以美國為例，美國是一個聯邦制國家，在聯邦法院有最高級別的《障礙者教育促進法》（Individuals with Diablities Education Improvements Act of 2004），各州在立足《障礙者教育促進法》基礎上結合本州的實情制定了地方性的特殊教育法律法規，以保證立法的可操作性。我國的特殊教育立法應在汲取國際先進經驗的基礎上結合本國國情，制定出具有中國特色的特殊教育法律，以及配套實施細則、地方行政法規。建立起以《憲法》為總指導，以《特殊教育法》為核心法，以地方立法為補充的特殊教育法體系。完善特殊教育的法規體系，保證立法的可操作性，使得特殊教育的發展有法可依，從而提高整個國民教育的水平。

（二）專項立法的法律位階可進一步提高

現今階段我國有關特殊教育的最高立法是《殘疾人教育條例》。但《殘疾人教育條例》作為教育行政法規，法律層次低、操作性不高、內容范圍狹窄。另外還有一些特殊教育法律條文零散地分布在普通教育法中，再者其他與特殊教育相關的規定也只是政策文件，行政法規與政策文件欠缺法律效力，難以引起社會重視，在很大程度上限制了特殊教育事業的開展。出臺與普通教育法相并列的特殊教育法，將特殊教育專項立法的法律位階提升到法律的高度，已經迫在眉睫。特殊教育法既要在法律地位上與普通教育法平行，又要有其本身的特殊性，要充分考慮到受益人群體的共性與差異性。

（三）特殊教育的立法技術可進一步提升

我國現存的特殊教育立法中對特殊教育對象的界定不明確，規定的范圍狹窄，法律條款中的措辭多是號召性的語言，缺乏約束力。這樣的“軟法”在應用中很難真正實現保障特殊兒童的權益，為此需提升特殊教育的立法技術。首先要在借鑒國際先進立法經驗的基礎上，分析我國國情，形成具有中國特色的特殊教育法理論；其次是加強評估的專業性，在對待特殊教育對象的評估上要有專業的評估人員運用標準的量表來進行測評，參考國際分類標準，確定我國的特殊教育對象，增強評估的專業性；三是要加強法的強制性和可操作性，修改原有立法中的號召式、宣傳式的語言，減少條文之間的沖突，避免款項寬泛空洞的弊端，確保法律的具體化，明確量化標準和處罰規定。提升特殊教育的立法技術，增進法律的規范性和強制性，切實保障特殊教育事業的健康發展。

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