關于我國社會保障供給側結構性改革的幾點思考

雷咸勝++崔鳳

摘 要我國社會保障發展的主要矛盾是社會保障的供給與廣大民眾對社會保障的需求之間的不均衡。社會保障制度具有包容性和發展性的特征，決定了社會保障需要依據環境的變遷不斷地進行改革。當前我國處于全面轉型時期，政治、經濟、文化等發展倒逼社會保障制度進行供給側結構性改革，文章認為社會保障供給側主要包括制度供給、規則供給、保障水平供給、話語體系供給和主體參與供給，因此需要對這幾個方面進行有效地改革，以滿足民眾日益增長的社會保障需求。

關鍵詞制度供給；規則供給；保障水平供給；話語體系供給；主體參與供給

[中圖分類號]F20；D632.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2017）02-0044-06

社會保障制度之所以在世界上大部分國家得以建立，一個重要原因是社會保障制度具有較強的包容性，社會保障的包容性由兩個因素決定，一個是個體的社會性決定的，社會的本質就蘊含著相互聯系的關系體，社會保障就是建基于這個相互聯系的共同體之上；另一個是風險的普遍性決定的，風險是指未來發生損失的可能性，任何個體都會面臨著不可預知和可預知的風險，所以任何個體都需要有防范風險的準備，這也是社會保障建立的邏輯起點。同時，社會保障也具有發展性的特征，因為社會保障既是屬于社會政策的范疇，也是經濟制度的重要方面，社會保障本身的運行受到政治、經濟、文化及社會等各個方面的影響，而政治、經濟、社會等因素又是處于不斷變化之中，這就要求與之關聯的社會保障需要不斷地創新和發展。社會保障的包容性和發展性特征是相輔相成的，包容性特征決定了社會保障要注重人文關懷，發展性特征又要求社會保障要關注制度理性，人文關懷和制度理性是社會保障不斷創新和改革的兩個重要參考點。回顧國外社會保障發展的歷程可以發現，國家在經歷戰爭及經濟波動后都會對社會保障進行改革，而且可以通過社會保障制度來維系國家的安定和發展，這就是社會保障的包容性和發展性決定的。當人們經歷災難后，社會保障可以為更大范圍的公民提供制度保障，解除他們的后顧之憂，走出災難的陰影，這就是制度的包容性的體現；而且每次的轉折點都會伴隨著制度的改革，無論是制度本身的完善還是配套措施的建立等都需要用發展的視角去審視社會保障的改革。

當前，我國處于經濟的轉型時期，這就需要我們積極地認清時代的背景，為社會保障制度改革提供依據。政治上，治國理政的戰略方針主要體現在“四個全面”上。全面建成小康社會體現了以人為本的治國理念，也就是要求社會治理必須從廣大人民的利益出發，政策法律必須體現人民的意志。全面深化改革是破除原有政治利益的動力，改變強權政府的舊形態，實現政府與多元主體的平等協商和合作治理。同時，全面依法治國強調法律的引領和保障，強化公共契約精神，保證各主體在法律的權限范圍內活動，而且十八屆四中全會指出制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。全面從嚴治黨可以約束黨政干部的行為規范，提高其為人民服務的水平。社會領域中，原有簡單的社會結構已經轉變為利益分化的多階層復雜結構，而且階層利益進一步分化，形成多元利益并存的局面。利益多元難免會導致群體間的矛盾沖突，增加社會的不穩定因素。隨著工業化和城鎮化的推進，社會人員的流動加劇，體現為橫向流動和縱向流動。加之，人口老齡化和高齡化現象逐漸明顯，家庭小型化成為趨勢。綜合因素影響下，使得與之相適應的社會規范和社會制度也必須發生相應的改變。我國經濟發展面臨下行的壓力，黨的十八屆三中全會提出經濟體制改革，正確處理政府與市場的關系，特別提出市場在資源配置中起到決定性作用。2014年末的經濟工作會議指出了經濟新常態的九個方面，我國經濟由高速增長轉為中高速增長。在這一背景下，產業結構需要優化升級，需要更多的人力資本和技術的投入，進一步的規范市場環境等，說明我國經濟正在向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化。社會的轉型使社會保障建設呈現出高度的復雜性和不確定性，社會保障如何能夠實現自身的公平可持續發展，如何利用改革的歷史機遇突破現實固有的藩籬，增強社會保障的公平性和特色性，以滿足民眾日益增長的社會保障需求，進而定型和完善，是當前值得思考的問題。我國的社會保障是隨著市場經濟的建立而不斷發展的，隨著人們物質生活的極大豐富，對制度的需求日益地多樣化和復雜化，這就要求對應的社會保障供給要不斷地滿足人民的需求，因此當前需要做好社會保障供給側結構性改革。本文認為社會保障供給側應該包含制度供給、規則供給、保障水平供給、話語體系供給和主體參與供給。

一、社會保障的制度供給改革

社會保障需要以一定的制度來體現，我國的社會保障制度框架基本形成，當前最大的問題是制度的不統一，也就是碎片化。改革開放初期，我國為了實現社會保障的普惠性，鼓勵地方探索各自的社會保障建設。由于當時缺乏社會保障建設相關的經驗和理論指導，只能沿著“試點先行”和“摸著石頭過河”的路子前進。加之，當時的地區分割、城鄉分割、單位分割等因素的影響，各地區各部門相繼建立了不同的社會保障制度。這樣雖然增加了居民對社會保障的可及性，解決了居民在養老、醫療等方面的部分問題；但隨著改革開放的深入，以往社會保障的分散化和碎片化已經不適宜于當今的社會環境，存在諸多不利影響。第一，阻礙了社會保障政策統一的步伐。分散化和碎片化的后果是各地區、各部門適用于不同的保障政策，社會保障一體化必須要求社會保障政策的統一性，并不是同一性。如我國的養老保險，由于地區差異、部門差異等因素導致了我國出現新農保、城居保、城鎮企業職工養老保險和機關事業單位養老保險等，這就導致了我國養老保險難以在短時間內形成統一的社會養老保險。關于新農保和城居保合并，國務院于2014年2月才通過《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新農保和城居保合并實施，目前正處于實施階段；而且，國務院于2015年1月才通過《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，著手準備改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度。當然，這是一個好兆頭，但是實施的是否成功，是否會引起新的碎片化等問題，都是值得檢驗的。第二，阻礙了社會保障管理體制的統一。由于社會保障制度建設之初，并不是由統一的部門進行管理，而是多個部門分管。例如醫療保險，人力資源和社會保障部門主要負責城鎮人口的醫療保險，農村人口的醫療保險反而由衛生和計劃生育委員會來管理。而且同一種保險在同一部門下也會有不同的管理部門，如養老保險司和農村社會保險司都屬于人力資源和社會保障部，然而養老保險司專司城鎮人口養老保險管理，農村社會保險司下的養老保險處負責農村居民養老保險管理。這樣就導致了社會保障管理體制的分散，形成多頭領導的局面。雖然2016年初國務院才出臺《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，但是未對管理體制進行明確規定。第三，阻礙了統籌層次的提高。社會保障的分散化和碎片化使得社會保障的統籌層次較低，大多集中于市級和縣級。風險的規避需要大多數人的參與，保險本身要符合大數法則原理，然而低層次的統籌難以實現社會保障基金的規模效應，這樣不僅不利于基金的保值增值，也影響了社會保障互濟功能的實現。

新時期，社會保障的覆蓋范圍快速擴展，戶籍觀念逐漸淡化、勞動力流動不斷加快，社會保障在建構方向上追求的是城鄉一體化建設，在這種趨勢下，社會保障必須從注重廣覆蓋、普惠性轉向注重社會保障的公平性和可持續性。《社會保障十二五規劃》指出“推進制度整合和城鄉銜接，促進城鄉一體化社會保障體系建設”；接著《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立更加公平可持續的社會保障制度”，這些都是社會保障在社會轉型背景下形成的政策導向。在當前深化改革時期需要合理的頂層設計以及至上而下的逐步規范和引導。只有擁有完善的社會保障頂層設計進行規范指導，才能為實現更加公平、可持續的城鄉一體化社會保障建設服務。做好社會保障的頂層設計可以從以下幾個方面考慮。第一，必須明確當前社會保障建設的方向和目標模式。在改革開放初期，由于我國社會保障建設緩慢，大部分地區處于社會保障覆蓋的“空白區”，為了實現社會保障的廣覆蓋，我國鼓勵各個地方逐步地探索各地的社會保障建設，當時建設社會保障主要實現普惠性。但是，隨著社會保障覆蓋面快速擴展，當前社會保障追求的是城鄉一體化的社會保障制度，更加注重制度的公平性和可持續性。我國社會保障制度改革的目標，就是在已經取得了歷史性成就的基礎上，從制度分立走向制度整合[1]。因此，層頂設計需要城鄉一體化的建設理念，中央和地方的政策文件都應向著這方面靠攏。實際中也有很多地區的社會保障建設已經向著這個方面努力，自覺地把城市與農村的社會保障統一起來。第二，進一步優化現有的社會保障體制，包括社會保障結構、管理體制、監管體制、經辦體制等。首先，社會保障本身的構成必須優化，如養老、醫療、救助等制度安排上，必須進行整合和規范。既包括同一保險項目的整合，也考慮不同保險項目之間的銜接。如我國的基本養老保險由于地區和部門的分割分為不同形式的保險，這時就需要先在統籌賬戶和個人賬戶上實現統一，逐步地為一體化掃除障礙。其次，在管理體制上，應該把同一保險項目歸于同一部門下管理，改變以往不同部門的分散管理，有學者建議組建統一的社會保障行政管理機構，成立社會保障監管委員會等[2]，這些都是值得參考的建議。同時，也需要把中央和地方的管理責任進一步的明晰。同時，在社會保障經辦服務的管理上，也應該把分散的經辦機構進行規整，按照保險項目進行分類，精簡經辦機構的服務流程。第三，要做好社會保障關鍵項目的建設，如基金投資管理項目、社保信息網項目等。社會保障基金是社會保障建設的“血液”，只有血液運轉通暢才能保證社會保障建設的可持續性，需要把分散的資金集中投資管理，在投資運營上需要科學的規劃。關于社會保障信息建設是確保社會保障一體化的信息支撐，把分散的參保信息以及收入情況等統一起來，利于社會保障的統一管理。建立更加便民快捷的服務體系，加強社會保障規范化、信息化、專業化建設，建立標準統一、全國聯網的社會保障管理信息系統，可以避免參保中的不規范行為，如重復參保、救助不當等，節省社會保障資源。

二、社會保障的規則供給改革

社會保障制度運行需要有一定的規則來規范各利益主體的行為。黨的十八屆四中全會指出“重大改革于法有據”，當前處于全面推進依法治國時期，各領域的深化改革需要法律的規范和引領。社會保障領域的深化改革也一樣，在改變原有利益格局的時候更需要至上而下的法律指引。然而，當前我國社會保障法律建設有許多不利于改革的因素。第一，立法理念的落后，導致立法步伐緩慢。受到改革開放后我國漸進改革和“先試點，后立法”路徑的影響，我國社會保障相關的法律法規制定的比較落后和分散[3]。原本在分散化基礎上頒布的各項社會保障政策法規進一步加固了社會保障分散化的程度，不易于統一步伐的推進。第二，社會保障法律的不全面，導致了部分社會保障領域的改革缺乏法律依據。從我國目前的社會保障立法狀況來看，全國層面的社會保障法尚未創立，現有的法律如2010年通過的《中華人民共和國社會保險法》；2012年4月通過《中華人民共和國軍人保險法》，于2012年7月開始實施；2014年2月通過《社會救助暫行辦法》，于2014年5月開始實施；臨時救助制度于2014年10月剛剛通過；其余的沒有上升到法律的層次。大多仍處在政府政策層面，有的甚至政府政策也未有明確的規定，如我國缺乏統一的養老福利法規，導致了城鎮公辦養老福利院與農村敬老院相分割的現狀。同時，慈善作為社會福利的重要組成部分，而我國缺少慈善法對慈善事業進行規范，不利于慈善作用的發揮。第三，我國社會保障法的質量存在問題。社會保障相關法律質量的高低，直接關系到社會保障實施規范問題，我國社會保障法的制定以政府的政策規定居多，根據現有的法律法規的推行來看，問題仍然有很多。如我國于2011年實施的《社會保險法》，在其出臺的過程中也考慮了科學立法和民主立法的原則，如包括人民群眾的參與、專家的討論、法律的論證和修改等程序，但是實施后“在社會保險制度的統一性，基本養老保險待遇確定和調整，社會保險基金的統籌層次，基本養老保險個人賬戶，社會保險費的征收機構，社會保險糾紛解決等方面仍存在問題”。[4]法律質量的不高，必然會影響社會保障改革的進程。

完備的法律體系是開展依法治國的重要前提，我國社會保障法律體系的不完備導致了社會保障領域存在較多爭議問題，如養老問題、醫療問題等都是關乎民生的重大問題。在利益訴求多樣和社會群體分層多變的時期，各項社會保障制度的深化改革必須依靠法律的支持，需要進一步的健全中國特色社會保障法律體系。第一，立法理念要有所轉變，樹立“立法先行”的理念。隨著社會保障制度的演進，決策者對中國特色社會保障的認知增多，需要對社會保障法進行積極的建構。首先，改變以往“先地方，后中央”的立法模式，加強高層次的立法行為，如全國大大及人大常委會制定的相關社會保障法。其次，豐富社會保障立法相關的理論。積極的探索法學與社會保障專業知識的交流和學習，進一步的豐富我國的社會保障立法理論，為立法先行提供理論支撐。第二，完備社會保障法律體系。按照社會保障包括的主體內容以及其他的輔助內容，補缺沒有制定的法律，修改已有法律存在的缺陷。在科學的立法原則指導下，通過制定一部總的社會保障法和各領域子法的形式來推進社會保障立法進程。第三，提高社會保障的立法質量。立法要堅持科學立法和民主立法的原則，在社會保障立法體制、立法程序、立法技術和立法論證等環節做好充分的準備。首先，涉及到社會保障立法的相關資料如背景資料、備選方案等都需要在立法的過程中及時的向外界公開，讓社會各界了解到立法的內容，使立法行為在陽光透明的環境下運行。同時，立法要注重專家學者的作用，因為他們具有專業的知識儲備和專業的法律思維，能夠為立法提供強大的智力支持。社會保障法的完備需要一定的立法技術，需要立法者具有超越前人的智慧和嫻熟地駕馭法律概念與術語的高深技巧[5]。最后，進行立法論證，使設立的社會保障法能夠真正的反應各利益階層的合理訴求，建基于平等協商的基礎之上。

三、社會保障的保障水平供給改革

我國社會保障建設從無到有，從覆蓋較少的人群到逐漸地覆蓋十幾億人口的社會保障體系，逐步走上了中國特色社會保障道路。隨著經濟的發展，居民的收入水平不斷地提高，對社會保障水平的需求也相應提高。一方面體現在，居民對總體社會保障水平需求的提高；另一方面體現在，被分散化的社會保障分割的各群體之間由于享受到的保障水平存在很大差異，導致了心理不平衡而引起對提高社會保障水平的需求。隨著我國社會保障覆蓋群體快速增多，居民生活水平逐漸提高，以往廣覆蓋、保基本的低水平社會保障逐漸不適應居民需求，在某種程度上不利于社會保障的穩定發展。第一，社會保障長時期處于低水平狀態會影響社會保障自身的可持續發展，社會保障本身具有剛性規律，社會保障水平會隨著經濟的發展不斷提高。我國的經濟在改革開放后獲得了飛速發展，雖然經濟領域的新常態表現在從高速增長轉向中高速增長，但是增長的總量是增加的，對應的社會保障水平也應是逐漸提高的。而且，從居民個體角度來看，居民收入不斷提高，生活水平逐漸改善，也要求社會保障水平在原有的基礎上有所提高。第二，長期的低水平不利于實現居民的發展權。生存權和發展權是基本的人權，我國改革開放前后都在解決居民的溫飽問題，早期配套的社會保障也只滿足生存權的要求。但是，實現人的自由而全面發展是我們奮斗的目標。隨著經濟的發展、社會的進步，居民的生存權得以有效保障后，亟需為實現發展權創造條件。低水平的社會保障可以實現居民的生存權，但是滿足不了居民發展權需求。第三，社會保障水平的差異，容易導致社會保障建設過程中不同待遇群體之間的矛盾。在社會保障低水平運行下，由于分散化的社會保障導致了各地區、各部門保障水平差距較大。由于內心不滿情緒的刺激和居民認知水平的提高，居民對于在社會保障方面享受的保障水平遠遠高于自己的其他地區或者單位會產生一種不公的意識，進而引發社會仇恨。依據亞當斯對公平理論的描述，人們往往拿自己的收益與投入之比來與其他人的收益和投入之比進行比較，如果自己的比值小于其他人，則認為自己處于不公的地位，而且人們大多關注于自己的收益。一旦這種不公的意識在地區間、部門間形成大規模的反對行為，就容易導致社會沖突。

社會保障水平是指一定時期內一國或者地區社會成員享受社會保障的高低程度。水平的高低主要受到經濟規模與經濟發展水平、政治與社會結構、制度年齡和人口結構、歷史人文等因素的影響[6]。當前政治、經濟、社會等各領域都發生相應的轉變，受之影響的社會保障水平也需要調整。經濟領域的新常態表明經濟進入中高速增長時期會伴隨著不確定性，在保障水平總體提升的同時也會有不穩定性；社會的城鄉分割導致保障水平差異也需要在城鄉一體化的建構下逐漸地縮小；人口老齡化也對保障水平提出更高的要求。這些都需要在逐步提高社會保障水平時加以考量。第一，必須保持社會保障水平與經濟發展的適度性，這是保障水平提高的總前提。因為經濟發展水平、國民收入等都制約著社會保障水平，同時社會保障本身的剛性增長也制約著經濟的發展，所以保障水平的提高必須堅持這一前提。第二，根據大多數研究表明，我國的社會保障水平總體是比較低的，政府在財政支出方面還有需要改進的地方，所以可以適度增加政府的財政支出。第三，社會保障基金管理方面需要優化。社會保障水平的高低往往通過居民在待遇給付方面的感受來體現，而社會保障基金是待遇給付的保障。首先，在統籌層次上應該逐步提高社會保障的統籌層次，把分散的基金匯聚起來，發揮其規模效應；其次，在投資運營上，市場在資源配置中起到決定性作用，應該發揮市場在基金保值增值方面的作用。由于前期過多的顧慮安全性問題，導致社保基金貶值較多。在充分掌握市場環境的前提下，可以考慮股票、實業投資等方式，增加基金的投資渠道，盡可能提升基金升值的空間。第四，在人口老齡化和高齡化逐漸逼近的背景下，可以考慮制定彈性的延遲退休制度；同時，適度地調整社會保障繳費的機制，在各主體的分擔水平上，隨著收入的增多，可以逐漸地規范責任主體的實際繳費率。

四、社會保障話語體系供給改革

一般認為話語理論研究源于美國，20世紀50年代哈里斯（Harris）提出話語分析的概念，然后相關研究才逐漸展開，而在我國也是從邊緣學科逐漸成為當前的研究熱點。主要由于隨著國家交往的增多和深入，必須要注重符合本國實際的話語體系，才能讓世界了解中國，進而增強國家的影響力。話語分析主要是指對語境對話進行動態功能上的分析，注重實際語料分析，關注語料的可接受程度等[7]，這就需要加強對話語的研究。有學者認為，話語是指通過對同一事物不同表達所形成的陳述系列整體研究后提煉出的關于這個事物的書寫或言說。因此，話語并不是簡單地表達，而是需要經過研究后得出的結果[8]。而話語體系指的是一整套表述一種思維系統的語言系統[9]，這就需要在話語形成基礎上再一次進行體系化。我國的現代社會保障發展從改革開放至今也有近四十年的時間，但是關于社會保障的話語研究則較少，更談不上擁有自己的社會保障話語體系了。社會保障的話語必定是對中國特色的社會保障發展實際的濃縮和提煉，但是由于我國社會保障發展的不協調導致了社會保障的話語呈現了多樣性和模糊性的問題。

首先，多樣性主要是指對同一事物的有多種表述，而這種表述卻一直并存，沒有經過提煉和整合。如“十三五”規劃中提到的“探索建立長期護理保險制度”，目前國內對長期護理這一用詞就存在很多分歧，有長期照護、長期照料等名稱。有專家認為護理只是指醫療護理，缺乏生活照料的成分，不利于制度的發展，應該使用長期照護；也有專家認為長期照料能夠很好地與醫療護理相區別，用長期照料更好。而且，在國家層面也出現不同的用詞，政策文件中使用了長期護理，而習近平總書記在5月份的學習會上卻使用的是照護字樣。再如，當前各地探索的慢性病門診保障的用詞，東莞市使用的是特定門診，長沙市使用的是特殊病種門診，沈陽市使用的是門診規定病種，重慶市使用的是特殊疾病門診，而南京市的職工群體對應的是門診慢性病，居民對應的是門診大病。同是對慢性病的門診保障政策，每個地方的話語表述都不一樣，甚至同一個地方的不同群體也有區別。諸如此類的情況，是我國社會保障話語的多樣性的體現，由于知識架構和認知的差異導致了話語的多樣性，但是又缺乏對多樣話語的提煉和升華，所以出現了話語的五花八門。其次，模糊性是指對事物的表述不清晰，對事物的界定不嚴謹。模糊性會給實踐造成一定的困難，如當前我國社會保障建設堅持“保基本”的原則，這個保基本就帶有較強的模糊性，基本本身就是一個程度性地詞匯，不能很好地進行量化處理，在實際中到底養老金發放多少算基本，醫療保險報銷多少百分比才是保基本等等，都不能很好地去衡量這個基本。所以，我國當前的社會保險水平有點偏向于社會福利的傾向，不利于制度的發展。再如“醫養結合”的用詞也是很模糊，到底醫養結合的內涵是什么，實際中怎么去操作，是直接在養老院里增設醫療服務，還是在醫院里面增加養老資源，都是一些模糊的概念。一旦表述不清，有可能會出現打著醫養結合的名義大肆發展房地產等現象。還有在基本醫療保險上，國家提出大病保險和重特大疾病保險，這兩個概念甚是模糊，看似都是對因疾病而需要支出大額醫療費用的保險，但是二者到底實際中如何區分，難以界定清楚二者的邊界和范疇。模糊性往往由于難以給出適當的話語表述，或者只是局限于狹隘的視角，缺乏有效的研究。

我國社會保障話語的多樣性和模糊性是較為鮮明的特征，話語本身來源于現實，但是既成的話語又會反過來影響實踐活動，因此多樣性和模糊性的社會保障話語不利于我國社會保障制度公平可持續的發展，必須要積極地構建我國社會保障的話語體系。首先，可以統一社會保障話語，加強學界以及地方的溝通，在充分研究和論證的基礎上，把多樣和模糊的話語統一起來，這樣才能為我國構建一體化的社會保障制度提供話語指導。其次，探索構建符合具有中國特色的社會保障話語體系，我國的社會保障經過長期的發展已經取得了一定的成就，在與不同國家交流和學習中會不斷地接觸到新的理念和做法，但是，我們一定不能盲目照搬國外的做法，必須構建一套適合中國國情的社會保障話語體系，一方面有利于國家之間的共享，另一方面有利于增加我國社會保障制度的影響力。

五、社會保障的參與主體供給改革

隨著利益訴求多元化和社會結構復雜化，解決社會問題單獨依靠政府是不夠的。黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制，改進社會治理方式，“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”在解決社會問題中追求的是多元主體合作。國外社會保障發展過程中，出現了自由主義與民主主義的辯論，二者都沒能很好的為社會保障的發展找到出路，后來大部分國家走上了第三條道路，提倡福利的多元供給，都說明社會保障的持續發展需要多元主體參與。我國社會保障主要由政府主導，造成了社會保障事務由政府獨攬的局面，這是中國特殊情況下形成的暫時現象，社會保障參與主體不足將會減少社會保障可利用的資源。

首先，參與社會保障主體較少，會加重政府的治理負擔。我國社會保障明顯地具有政府主導的特色，容易造成居民對政府福利的依賴，尤其在解決貧困問題上；但是政府的能力是有限的，政府也有失靈的時候，政府獨攬公共事務的局面已經不合時宜。隨著社會保障覆蓋人群增多，需要政府在管理、協調和財政支出等方面的投入逐漸增加。由此帶來管理成本和財政轉移支付將不斷加大；而且隨著社會保障剛性增長，將會給政府帶來嚴峻的挑戰。其次，政府主導社會保障，使社會保障資源配置沒有達到最優的狀態。黨的十八屆三中全會指出，市場在資源配置中起著決定性的作用，這是市場經濟的一般規律。如果市場未能充分的發揮在社會保障資源配置中作用，那么與市場經濟相對應的社會保障制度就是不完善的；未能有效地挖掘市場的潛力，就不可能實現資源配置的合理狀態。同時，社會組織也正在成為社會治理中的重要主體，我國由于在前期沒有給社會組織發展提供良好的社會環境，導致了本身利于社會保障發展的社會組織沒有很好地參與到社會保障事業中去。如慈善組織具有天然的利他主義精神的指導，是對社會保障發展極好的維護，但是由于缺乏良好的運轉環境，在參與渠道、信息獲取等方面沒有明確的指引，阻礙了其功能的發揮。

責任分擔是社會保障的基本原則。改革進入“深水區”時，各種問題的不確定性和復雜性增多，社會治理追尋多元主體的合作共治。雖然政府作為社會保障建設的主體，但是政府的能力是有限的，全部由政府包辦的運行模式已被證明缺乏可持續性，尤其在我國人口眾多、老齡化加劇、發展不平衡等各種經濟社會因素交錯影響下，政府除了加強自身建設外，還需要與其他的主體進行合作。從國外社會保障的發展軌跡可以發現，社會保障屬于多元化的體系，在依靠政府的財政開支的同時，還需要市場、社會組織、個人等力量的參與。因此，在頂層設計的時候要考慮多主體參與的條件，提供必要的政策支持和制度保障，形成一定的激勵機制，多方面、多層次的滿足居民的不同需求。第一，需要營造市場、社會組織等參與社會保障建設的氛圍。在各主體相互信任的基礎上，形成多元主體平等協商的環境，引導各主體進行積極地對話，讓各主體意識到自身既是社會保障的參與者，也是社會保障的享受者，增加各主體的責任意識。通過多主體的協商合作，構建出風險分擔、成果共享的社會社會保障文化氛圍，使各主體在思想上有著積極參與的意識。第二，明確各主體的分工和職責，轉變以往的觀念。首先，政府一直作為社會保障的主導者，需要轉變治理觀念。自身的能力和財力是有限的，需要在治理能力和治理手段上取得創新，充分利用有限的財力和權力去吸引和指導市場資源和社會資源進入到社會保障建設中來，促進社會保障多樣化的發展。在政府與市場和社會組織之間明晰各自的責任，市場可以經營好的就交由市場去處理，如商業保險可以滿足居民多層次的需求，養老機構可以滿足居民對養老的多樣追求。同時，政府也可以向市場購買社會保障的服務供給于居民。其次，市場能夠提供政府現有水平不能夠提供的服務保障，如高層次的護理保險，由于其專業化能夠為居民提供高水平的養老服務，這是當前政府不能夠提供的。然后，需要注重培育和發展社會組織。社會組織由于其自身的特點，在供給服務方面具有不可替代的作用。他們的行動往往具有自發性和自組織性，尤其是那些有利于社會保障發展的慈善組織等，組織的工作人員往往都有著利他主義的信念，能夠在政府無力解決而市場又不愿處理的地方發揮著重要的作用；而且為社會保障提供大量的專業人才。比如在解決貧困問題上，政府有可能力不從心而市場缺乏動力，這時一些非營利組織便可以發揮其作用。再如，社區自發形成的愛老敬老組織等，可以豐富老年人的精神生活。所以，一方面，需要政府在政策上給予支持，在財政支出、稅收優惠等方面予以傾斜。可以考慮制定社會組織法來規范和引導社會組織的行為。另一方面，社會組織也需要加強自身的建設，提高自身的專業化水平，增強自身供給服務的能力，加強人才隊伍建設等。

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